Раздел 3. Международное наблюдение за организацией избирательного процесса

Раздел 3. Международное наблюдение за организацией избирательного процесса

3.1. Основные направления международного наблюдения за выборами

Международные наблюдатели должны знать содержание документов ООН, ОБСЕ, Совета Европы, Европейского парламента, Содружества Независимых Государств, других международных организаций в области демократических выборов, защиты избирательных прав и основных свобод граждан, ратифицированных страной, проводящей выборы.

Международные наблюдатели должны ознакомиться с содержащимися в конституции положениями, регулирующими выборы или организацию избирательного процесса, а также с законами, регулирующими порядок проведения выборов, с другими законодательными актами.

При этом следует обратить внимание на то, как совершенствовалось избирательное законодательство, в том числе с учетом рекомендаций международных наблюдателей, в целях обеспечения его соответствия международным обязательствам государства. Законодательство должно обеспечивать прочную и стабильную основу для проведения плюралистических и ответственных выборов, прозрачность и открытость избирательного процесса.

Международные наблюдатели должны ознакомиться с закрепленным в конституции и законах регулированием механизма участия в избирательном процессе при разрешении избирательных споров отдельных видов судов, в частности, конституционных судов, получить от соответствующих государственных органов или избирательных органов информационные, статистические и другие справочные материалы о правоприменительной практике по этому вопросу. Необходимо иметь в виду, что в соответствии с положениями конституций ряда государств-участников СНГ конституционные суды в установленном законом порядке разрешают споры, касающиеся конституционности выборов; признания непреодолимыми или устраненными препятствий, возникших для кандидатов на выборные должности; результатов выборов, в том числе их подтверждения; правильности проведения выборов либо подготовки заключения о правомерности выборов.

Международные наблюдатели должны изучать и оценивать различные стадии избирательного процесса, начиная с регистрации избирателей и начала избирательной кампании, образования избирательных округов, избирательных участков, избирательных органов (комиссий) и заканчивая финальными процедурами организации голосования, в том числе досрочного голосования, подсчета и, в случаях необходимости, перепроверки (повторного или контрольного подсчета) голосов избирателей, определения итогов голосования и установления результатов выборов.

Международные наблюдатели должны установить контакты с политическими партиями (коалициями), общественными политическими объединениями (общественными организациями), в том числе правозащитными общественными объединениями, учреждениями и организациями, специализирующимися на правовом обучении (просвещении) организаторов выборов, избирателей, участников выборов в целях взаимодействия в получении объективной информации о ходе подготовки и проведения выборов, обеспечении избирательных прав и свобод граждан и иных участников избирательного процесса.

В целях обеспечения системности и объективности наблюдения предлагается оценивать избирательный процесс по следующим основным параметрам:

электоральная грамотность и активность участников выборов;

идентификация и регистрация (учет) избирателей;

порядок образования избирательных округов, избирательных участков, критерии их образования и границы;

избирательные органы (избирательные комиссии): принципы, порядок и сроки формирования (расформирования) и деятельности, состав и квалификационный уровень подготовки организаторов выборов (членов избирательных органов, в том числе назначенных кандидатами, политическими партиями (коалициями);

форма и текст избирательных бюллетеней, степень их защиты от возможной фальсификации (подделки);

порядок подачи и рассмотрения заявлений (жалоб);

обеспечение общественного порядка и безопасности в период подготовки и проведения выборов, голосования и подсчета голосов избирателей.

Международные наблюдатели должны быть готовы заполнить форму статистического наблюдения (обзора) по избирательному участку, округу, иной избирательной территории, на которой они присутствовали и осуществляли наблюдение. Форма статистического наблюдения может быть рекомендована органом (органами) СНГ, направляющими международных наблюдателей.

3.2. Электоральная грамотность и активность участников выборов

Государственные средства массовой информации или средства массовой информации с частичным государственным и (или) муниципальным участием должны обеспечивать сбалансированное информационное освещение выборов, избирательных кампаний кандидатов, политических партий (коалиций), не проявляя при этом политических или иных, в том числе идеологических, пристрастий или предпочтений.

Государство обеспечивает в соответствии с законодательством свободу поиска, сбора, распространения информации о выборах, кандидатах, списках кандидатов, политических партиях (коалициях), принимающих участие в выборах, иных участниках выборов, указанных в законах, а также беспристрастное информационное освещение назначения, хода подготовки и проведения выборов, избирательных кампаний кандидатов, политических партий (коалиций) в национальных средствах массовой информации и телекоммуникаций.

Государство может принимать специальные национальные программы гражданского образования участников выборов и участвовать в разработке и принятии аналогичных межгосударственных программ, обеспечивать условия для ознакомления и обучения граждан и иных участников избирательной кампании избирательным процедурам и правилам, повышения их правовой культуры и профессиональной квалификации организаторов выборов, обращая при этом особое внимание на информирование и (или) обучение лиц с физическими и иными отклонениями (недугами).

Международные наблюдатели должны оценивать уровень и эффективность электоральной (избирательной) грамотности избирателей и иных участников избирательной кампании. Просвещение (образование) избирателей должно быть направлено на официальное полное и своевременное информирование избирателей о том, где, когда и в каком порядке голосовать на конкретных выборах. Очень важно, чтобы эта информация была дана вовремя (заблаговременно) и избирателям было предоставлено достаточно времени для ее использования или уточнения. Обеспечение избирателей объективной и беспристрастной информацией о выборах, о ходе избирательной кампании является обязанностью избирательных органов, а также иных органов, указанных в законодательстве. Эта информация должна быть доступна всем избирателям, включая традиционно политически незаинтересованные группы населения.

Государство может обеспечивать возможность для представителей национальных меньшинств, этнических групп знакомиться с указанной в законе избирательной информацией на их родном языке, а также предпринимать усилия к тому, чтобы обеспечить для лиц с физическими и иными отклонениями (недугами) полноценный доступ к подготовленным и изданным за счет бюджетных средств специальным информационным материалам о кандидатах, списках кандидатов, политических партиях (коалициях) и их предвыборных программах (платформах), иных участниках избирательной кампании, а также возможность заполнять избирательный бюллетень и голосовать, не обращаясь за помощью к лицам, указанным в законе.

Если это не запрещено законодательством, повышение электоральной грамотности (культуры) и (или) информирование избирателей могут осуществляться с использованием современных информационных технологий, включая Интернет. Международные наблюдатели должны выяснить, какие мероприятия в этом плане были проведены и кто в них принимал участие.

Важно следить за тем, чтобы избирательные органы и их члены ни прямо, ни косвенно не вели агитационной деятельности в отношении кандидатов, списков кандидатов, а только предоставляли избирателям объективный и беспристрастный информационный материал о выборах.

3.3. Идентификация и регистрация (учет) избирателей

Право голоса должно быть предоставлено всем гражданам страны на равных основаниях по достижении определенного возраста. При этом конституцией и законами может предусматриваться ограничение как избирательного права в целом (например, граждан, признанных судом недееспособными или содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда), так и отдельных его компонентов (например, только пассивного избирательного права, то есть права быть избранными, лиц, находящихся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых). Необходимо также иметь в виду, что законы о выборах, регламентируя активное и пассивное избирательное право граждан, могут исчерпывающим либо открытым (без перечисления всех случаев) образом определять основания или случаи ограничения, в том числе временного, избирательных прав граждан, что влияет на их идентификацию и осуществление их регистрации (учета) в качестве избирателей.

Государство должно устанавливать действенную и недискриминационную процедуру регистрации (учета) избирателей с определением четких критериев, таких, как гражданство, возраст, место жительства, наличие основного документа, удостоверяющего личность гражданина, а также законодательно закреплять ответственность лиц и органов, представляющих сведения об избирателях, за их достоверность, полный объем и своевременность передачи, обеспечение в соответствии с законодательством конфиденциальности персональных данных.

Подготовленные в установленном законом порядке списки избирателей являются официальным документом, в который должны быть внесены все избиратели.

Должны быть законодательно предусмотрены положения, касающиеся таких вопросов, как метод (процедура) и время (периодичность и продолжительность) регистрации, квалификация и дисквалификация по возрасту и месту жительства (продолжительности проживания), по иным обстоятельствам, средства идентификации, регистрационные формы, процедура подачи жалоб (заявлений), обращений, публикация списка по окончании регистрации, возможность и право ознакомления со списками избирателей.

Оценка процесса регистрации важна для предотвращения необоснованных ограничений в регистрации избирателей, которыми могут явиться ограничения, основанные на таких признаках, как раса, пол, этническая принадлежность, вероисповедание, политические убеждения, язык, уровень грамотности и имущественное положение или иные факторы, противоречащие международным обязательствам государства. Обоснованные ограничения могут быть вызваны такими обстоятельствами, как место проживания, гражданство, пребывание в местах лишения свободы, признание недееспособным по решению суда.

Следует иметь в виду, что эмиграция и внутренняя территориальная миграция могут вызвать значительное изменение состава населения в период между выборами, что затрудняет идентификацию и регистрацию большого количества избирателей, которые изменили место жительства, и предполагает серьезную техническую работу. Избиратели должны быть вычеркнуты из списка по старому месту жительства и включены в список по новому месту жительства. При этом должны быть приняты меры для предотвращения многократной регистрации ("двойной" регистрации). Если избиратели получают специальные избирательные идентификационные карточки (идентификационные свидетельства, идентификационные удостоверения), должны быть приняты меры для предотвращения их фальсификации и тиражирования.

Процесс регистрации избирателей становится более эффективным, если список избирателей регулярно обновляется (уточняются персональные данные об избирателе, например, в связи с получением нового документа, удостоверяющего личность). В частности, в законодательстве о выборах может закрепляться следующий перечень документов, удостоверяющих личность избирателя: паспорт; паспорт для выезда за границу; временное удостоверение гражданина; дипломатический паспорт; служебный паспорт; удостоверение личности моряка; военный билет для военнослужащих срочной службы. Методы регистрации в различных государствах могут быть различны, однако автоматизация процесса регистрации (учета) избирателей может помочь в проверке точности списков, обеспечивая достоверность и полноту регистра избирателей.

Процедуры регистрации (уточнения персональных данных) и списки избирателей должны быть максимально доступны для избирателей. Поэтому список избирателей должен быть представлен избирателям для ознакомления заблаговременно до дня голосования с тем, чтобы они имели возможность проверить правильность его составления и обжаловать неправильное включение или исключение из списка или неточности в списке избирателей.

3.4. Критерии образования избирательных округов, избирательных участков

Все голоса должны иметь одинаковый вес для обеспечения равного представительства. Это означает, что каждый избранный представляет, как правило, одинаковое количество зарегистрированных избирателей. При системе выборов с пропорциональным представительством размеры избирательных округов могут варьироваться, но количество представителей от каждого округа должно быть пропорционально количеству избирателей.

В ряде государств при проведении выборов депутатов по правилам пропорциональной избирательной системы либо выборного должностного лица (например, главы государства) образуется единый избирательный округ, включающий в себя всю территорию страны, от которой избираются депутаты по партийным спискам, выборное должностное лицо.

Законодательство о выборах должно содержать критерии образования избирательных округов, определения их границ, избирательных участков, устанавливая количество избирателей в каждом округе, на каждом избирательном участке с учетом естественной, административно-территориальной протяженности этих границ, организации административно-территориального устройства (деления), местного самоуправления, особенностей и специфики географического положения некоторых местностей и территорий, а также необходимости обеспечения представительства национальных меньшинств и этнических групп.

3.5. Избирательные органы (избирательные комиссии): принципы, порядок, сроки формирования и деятельности, состав и уровень подготовки организаторов выборов

Подготовка и проведение выборов, обеспечение и защита избирательных прав и свобод граждан и контроль за их соблюдением возлагаются на соответствующие избирательные органы (избирательные комиссии), действующие в пределах компетенции и полномочий, установленных конституцией, законами.

Порядок формирования, полномочия, срок, на который образуется избирательный орган (назначается его состав), а также организация деятельности избирательных органов должны устанавливаться соответствующим законом о выборах; при этом могут приниматься отдельные (самостоятельные) законы о статусе центрального избирательного органа. Порядок деятельности избирательного органа может также закрепляться в его организационно-правовом акте - регламенте, утверждаемым самим избирательным органом. Государство не должно допускать образование и деятельность иных административных структур (органов, организаций), которые подменяют избирательные органы либо осуществляют или присваивают их функции, или осуществляют руководство их деятельностью.

Организаторы выборов, обладая достаточным уровнем профессиональной подготовки, должны твердо и точно знать избирательное законодательство, в том числе общепризнанные принципы и нормы международного права, международные стандарты демократических выборов, свои права, обязанности и ответственность в период выборов. Члены избирательного органа должны быть обеспечены законодательными и иными актами о выборах, статистическими и иными справочными, учебными и методическими материалами и пособиями, необходимыми решениями вышестоящих избирательных органов, судебных органов, международными обязательствами государства по подготовке и проведению демократических выборов.

Международный наблюдатель должен ознакомиться с календарным планом проведения избирательной кампании, узнать, в частности, о проведенных или планируемых организационно-методических мероприятиях по подготовке (профессиональному обучению и повышению квалификации) организаторов выборов (членов избирательных органов, уполномоченных представителей политических партий и др.).

Работа избирательных органов должна быть независимой, беспристрастной, коллегиальной, открытой и гласной. Их независимость и защищенность от политических и административных манипуляций достигается при условии, что бюджет (смета расходов) избирательного органа достаточен и независим, бюджетно-финансовые средства поступают своевременно и в предусмотренных объемах, принцип и порядок их формирования обеспечивают такую защищенность, а в состав избирательного органа входят известные, уважаемые и профессионально опытные люди. В состав избирательных органов всех уровней могут также входить члены различных политических партий (коалиций), выдвинутые этими партиями (коалициями) на равной правовой основе. Если представители политических партий входят в состав избирательных органов, они не могут участвовать в избирательной кампании в каком-либо другом качестве. Они также не могут или не должны быть отозваны своей партией из-за принятых избирательным органом решений (если они не назначены политической партией в избирательный орган в качестве членов с правом совещательного голоса).

Если члены избирательного органа работают на непостоянной (штатной) основе, они должны иметь право и возможность вернуться после завершения выборов на свою основную работу.

Решения и нормативные акты соответствующих избирательных органов, принятые в пределах их компетенции, обязательны для органов исполнительной власти, государственных учреждений, органов местной власти (органов местного самоуправления), политических партий и иных общественных объединений (организаций), их уполномоченных представителей, доверенных лиц, наблюдателей, организаций, должностных лиц, граждан, нижестоящих избирательных органов, иных лиц и организаций, указанных в законах.

Законами на государственные органы, органы местной власти (органы местного самоуправления), учреждения, организации, предприятия с государственным участием, а также на их должностные лица может быть возложена обязанность оказывать избирательным органам содействие в реализации их полномочий, а на редакции периодических печатных изданий и организации, осуществляющие теле- и (или) радиовещание, указанные в законах о выборах, - обязанность предоставлять возможность для размещения печатной информации избирательных органов, а также предоставлять избирательным органам бесплатное эфирное время для информирования избирателей о выборах, ходе избирательной кампании. Международный наблюдатель должен выяснить, как организовано взаимодействие избирательных органов с вышеперечисленными структурами и лицами.

Международные наблюдатели при оценке организации и деятельности избирательных органов должны исходить из того, что любой демократический порядок формирования избирательных органов, в том числе посредством вхождения в состав избирательных органов представителей правящих и оппозиционных политических сил, никоим образом не должен влиять на независимое профессиональное и беспристрастное исполнение членами избирательных органов своих обязанностей по обеспечению подготовки и проведения выборов, реализации избирательных прав и свобод граждан и других участников избирательного процесса, соблюдения принципа правового равенства и непредвзятости.

3.6. Форма и текст избирательных бюллетеней, степень их защиты

Форма и текст избирательных бюллетеней оказывают определенное влияние на эффективность избирательного процесса, выбор избирателей в день голосования. Бюллетень должен быть понятным, удобным и легким для ознакомления и заполнения

Форма и текст избирательных бюллетеней утверждается избирательными органами за установленное в избирательном законодательстве количество дней до дня голосования.

Избирательные документы, по которым устанавливаются итоги голосования и определяются результаты выборов, могут являться документами строгой отчетности, степень защиты которых устанавливается законами. Так, для защиты от подделок на нем может ставиться печать, специфичная для каждого избирательного участка, или подпись (подписи) ответственного лица (или двух и более лиц). Бюллетень может содержать иные элементы, предусмотренные законодательством и повышающие степень его защищенности от возможной подделки (фальсификации), в частности водяные знаки, особый цвет бумаги, маркировка и т.д. Избирательный бюллетень может состоять из двух частей - собственно избирательного бюллетеня, который выдается избирателю для голосования, и отрывного контрольного талона к нему, который остается у члена избирательного органа, выдавшего избирательный бюллетень.

Международные наблюдатели должны определить, когда, кем и где были напечатаны бюллетени, каковы их тираж и требования к порядку их изготовления (выбраковке), передачи, транспортировки и хранения, как они фактически хранились и были распределены по избирательным округам и избирательным участкам, за какое время до выборов это было сделано, имеются ли акты о передаче-приемке бюллетеней уполномоченными членами избирательных органов, осуществлялась ли передача-приемка бюллетеней в присутствии наблюдателей, представителей средств массовой информации, иных лиц, указанных в законах, решениях избирательных органов, какие при этом возникали проблемы и как они были разрешены, имелись ли жалобы и какие были по ним приняты решения. В случае пропажи, уничтожения или повреждения избирательных бюллетеней, в иных случаях неправомерного обращения с бюллетенями международному наблюдателю необходимо установить фактические причины правонарушения и принятые меры, их своевременность и адекватность, соответствие требованиям национального избирательного законодательства.

Каждый избирательный бюллетень должен содержать разъяснение о порядке его заполнения. Если данное положение прямо не предусмотрено в законодательстве о выборах, международный наблюдатель должен выяснить, в какой степени избиратели ознакомлены с порядком и правилами заполнения избирательных бюллетеней. В частности, имелась ли в информационных материалах о порядке голосования, размещенных на избирательном участке (непосредственно перед помещением для голосования или внутри него) информация о порядке заполнения избирательного бюллетеня.

Национальными законами в целях обеспечения избирательных прав отдельных категорий граждан и создания дополнительных гарантий для их участия в голосовании может предусматриваться, что избирательные бюллетени печатаются не только на государственном языке (государственных языках), но в необходимых случаях и на других языках, например народов или национальных (языковых) меньшинств, этнических групп на территориях компактного их проживания.

3.7. Порядок подачи и рассмотрения заявлений (жалоб), обращений

Право подачи апелляции в независимую, беспристрастную государственную судебную инстанцию должно быть обеспечено всем участникам избирательного процесса. Процедура подачи заявлений (жалоб), обращений должна быть установлена как механизм рассмотрения избирательных споров органом, который может служить последним арбитром в этом вопросе. Международные наблюдатели должны принимать во внимание, что справедливость избирательного процесса может быть сохранена только в том случае, если жалобы рассматриваются независимо и беспристрастно, а решения судебных органов, иных уполномоченных на то законом органов незамедлительно исполняются.

Жалобы, касающиеся избирательного процесса, независимо от того, подаются ли они избирателями или кандидатами, должны рассматриваться одинаково внимательно и в законном порядке. Правила и сроки подачи и рассмотрения жалобы должны быть четко определены в избирательном законе. Должны существовать доступные и адекватные условия для подачи этих жалоб и получения их соответствующими судебными властями. Ответы должны быть даны в определенные сроки, и все постановления должны быть зарегистрированы и опубликованы.

Международные наблюдатели должны ознакомиться с регламентацией порядка обжалования нарушений избирательных прав и свобод участников выборов, принимая во внимание, что в некоторых странах предусматривается обжалование нарушений путем обращения как в соответствующий избирательный орган, так и в суд, при этом подача обращения (заявления, жалобы) в избирательный орган не является обязательным предварительным условием для последующего обращения в суд.

Кроме того, положения о порядке и основаниях привлечения к ответственности лиц и органов за нарушение законов о выборах, избирательных прав и свобод участников избирательного процесса могут как непосредственно включаться в текст законов о выборах, иных законов, в том числе о средствах массовой информации, так и содержаться в законодательстве об уголовной и (или) административной ответственности.

Международные наблюдатели должны обращать внимание, в частности, на следующее: каковы сроки подачи и рассмотрения жалоб (заявлений, обращений) по избирательным спорам; не откладывается ли рассмотрение жалоб на период после проведения голосования; являются ли представители избирательных органов на судебное разбирательство.

3.8. Обеспечение общественного порядка и безопасности в период проведения выборов

Государство призвано принимать меры к проведению избирательной кампании в условиях общественной безопасности и спокойствия, к пресечению любых попыток насилия, запугивания или иных подобных действий или угроз в ходе выборов.

На протяжении всей избирательной кампании силы обеспечения общественного порядка и безопасности призваны пресекать любые попытки запугивания избирателей и кандидатов, других участников избирательного процесса. В то же время правоохранительные органы (структуры) должны воздерживаться от действий, которые можно расценить как запугивание и которые могут иметь серьезные последствия для кандидатов и избирателей.

Международные наблюдатели должны оценить эффективность деятельности правоохранительных структур по оказанию содействия избирательным органам в предупреждении, предотвращении и пресечении противоправной деятельности участников избирательного процесса.

Работа органов милиции/полиции должна быть организована таким образом, чтобы обеспечивался общественный порядок и в то же время не создавалось необоснованных препятствий для осуществления избирательных мероприятий (проведения предвыборной агитации и т.д.) и особенно для реализации избирательных прав и свобод граждан.

Международные наблюдатели должны обратить внимание на факты необоснованного увеличения количества групп/нарядов милиции (полиции); на экипировку сотрудников правоохранительных органов, наличие у них оружия; на поведение сотрудников правоохранительных органов при проведении массовых агитационных мероприятий; на присутствие сотрудников правоохранительных органов на избирательных участках, а также непосредственно перед помещениями для голосования и (или) в помещении для голосования, участие в сопровождении членов избирательных органов, транспортирующих избирательные документы в вышестоящие избирательные органы.