Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 19 июля 2017 г. N Ф10-2082/17 по делу N А54-619/2016

г.Калуга

19 июля 2017 г.

Дело N А54-619/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 12.07.2017.

Полный текст постановления изготовлен 19.07.2017.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи Лукашенковой Т.В.,

судей Ключниковой Н.В., Стрегелевой Г.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Смольяниновой Т.Н.,

при участии:

от закрытого акционерного общества "Торгово-промышленный комплекс "На Шабулина" (ОГРН 1026201077760, ИНН 6229031320): Дорожко С.И. - представитель (доверенность от 10.01.2017);

от Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Рязанской области (ОГРН 1046209024344, ИНН 6234010196): Максимовой Л.В. - представитель (доверенность от 11.07.2017 N 5), Романова Р.В. - представитель (доверенность от 15.05.2017 N 3);

от Федерального казенного учреждения "Центр управления в кризисных ситуациях Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Рязанской области" (ОГРН 1056204008475, ИНН 6234012482): не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом;

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном с использованием системы видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Рязанской области, кассационную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Рязанской области на решение Арбитражного суда Рязанской области от 24.11.2016 (судья Костюченко М.Е.) и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2017 (судьи Рыжова Е.В., Еремичева Н.В., Стаханова В.Н.) по делу N А54-619/2016,

УСТАНОВИЛ:

Закрытое акционерное общество "Торгово-промышленный комплекс "На Шабулина" (далее - Общество, ЗАО "ТПК "На Шабулина") обратилось в Арбитражный суд Рязанской области с заявлением о признании недействительным предписания Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Рязанской области (далее - Управление, ГУ МЧС России по Рязанской области) от 08.12.2015 N 128/1/46 об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара.

Дело рассмотрено с участием в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Федерального казенного учреждения "Центр управления в кризисных ситуациях Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Рязанской области".

Решением Арбитражного суда Рязанской области от 24.12.2016, оставленным без изменения постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2017, заявленные требования частично удовлетворены, предписание от 08.12.2015 N 128/1/46 признано недействительным в части пунктов 2, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 26, 27, 28, 29, 30, 32, 33, 34. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано. На ГУ МЧС России по Рязанской области возложена обязанность устранить допущенное нарушение прав и законных интересов ЗАО "ТПК "На Шабулина" в той части, в которой предписание от 08.12.2015 N 128/1/46 признано недействительным.

Не согласившись с состоявшимися судебными актами в части удовлетворенных требований, Управление обратилось в Арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить в части признания пунктов 2, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 26, 27, 28, 29, 30, 32, 33, 34 предписания от 08.12.2015 N 128/1/46 недействительными. В обоснование кассационной жалобы ее заявитель ссылается на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, указывает, что названные пункты предписания содержат законные требования, исполнимы и содержат конкретные указания, четкие формулировки относительно действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Общество в отзыве на кассационную жалобу просило оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители Управления поддержали доводы кассационной жалобы, представитель Общества возражал против удовлетворения кассационной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве на кассационную жалобу.

Законность судебных актов проверена кассационной инстанцией по правилам статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в жалобе и отзывах на нее, выслушав пояснения принявших участие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле, суд кассационной инстанции приходит к следующему.

Как установлено судами и следует из материалов дела, ЗАО "ТПК "На Шабулина" является собственником нежилых помещений, расположенных по адресу: город Рязань, пр. Шабулина, дом 18а, здание фруктохранилища, лит П, назначение - нежилое, общая площадь 6406,1 кв.м (склад N 5); здание лит. У, назначение - нежилое, общая площадь 26,4 кв.м; здание лит. Н, назначение - складское, общая площадь 1 924 кв.м (склад N 2); здание лит Л, назначение - складское, производственное, общая площадь 5194,8 кв. м (склад N 11); здание лит. Р, назначение - нежилое, общая площадь 991,2 кв.м (котельная); здание капустохранилища, лит. Т, назначение - нежилое, общая площадь 5048,8 кв.м (склад N 6); здание лит. О, назначение - производственное, общая площадь 1006,5 кв.м (склад N 9); здание лит Щ, назначение - нежилое, общая площадь 51,9 кв.м; здание лит Э, назначение - нежилое, общая площадь 51,9 кв.м; здание лит. И, назначение - складское, общая площадь 2067 кв.м (склад N 3); здание лит. К, назначение - складское, общая площадь 1922,1 кв.м (склад N 1); нежилое помещение Н2, лит. А, назначение - нежилое, общая площадь 820,6 кв.м (АБК); здание лит. М, назначение - складское, общая площадь 2092,5 кв. м (склад N 8); здание лит. С, назначение - производственное, общая площадь 89,5 кв.м; здание лит. Ф, назначение - нежилое (компрессорная), общая площадь 1661,5 кв.м (склад N 7); здание лит. Х, назначение - нежилое (квасильно-засолочный цех), общая площадь 4266,1 кв. м (склад N 10); здание, назначение - нежилое, этаж 1, антресоль, общая площадь 1039,4 кв.м, инвентарный N 13493, лит. Я (склад N 4); здание, назначение - нежилое, общая площадь 622,5 кв.м, инвентарный N 13493, лит. Щ (склад N 12).

Отделом надзорной деятельности и профилактической работы N 4 города Рязани УНДиПР ГУ МЧС России по Рязанской области на основании распоряжения от 30.11.2015 N 128 в период с 03.12.2015 по 08.12.2015 проведена внеплановая выездная проверка ЗАО "ТПК "На Шабулина" в целях контроля за выполнением предписания от 19.08.2015 N 96/1/29 об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара.

Проверкой установлены факты неисполнения пунктов 1 - 10, 13 - 23, 25, 27 - 38 ранее вынесенного предписания, что зафиксировано в акте проверки от 08.12.2015 N 128.

По результатам проверки Управлением в адрес ЗАО "ТПК "На Шабулина" выдано предписание от 08.12.2015 N 128/1/46 об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара.

Ссылаясь на то, что указанное предписание является незаконным и нарушает права и интересы заявителя, ЗАО "ТПК "На Шабулина" обратилось в арбитражный суд с соответствующими требованиями.

Суд округа не усматривает оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных актов, исходя из следующего.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ) требования пожарной безопасности - это специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности заключается в невыполнении или ненадлежащем выполнении требований пожарной безопасности.

На основании статей 37 и 38 Федерального закона N 69-ФЗ собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны. Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности согласно действующему законодательству несут собственники имущества, а также лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Должностные лица органов государственного пожарного надзора имеют право выдавать организациям и гражданам обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности (статья 6 Федерального закона N 69-ФЗ, подпункт "е" пункта 9 Положения о Федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 N 290).

Органы государственного контроля (надзора) при проведении проверки обязаны соблюдать права и законные интересы проверяемого лица, не допускать их необоснованного ограничения, доказывать обоснованность своих действий в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. В случае выявления нарушений юридическим лицом обязательных требований должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения (статьи 17, 18 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

Суды, применив указанные нормы, сделали правильный вывод о том, что предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

Таким образом, требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

При этом исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, предусмотренная статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Установив все обстоятельства, имеющие существенное значение для рассмотрения спора, на основании полного и всестороннего исследования и оценки имеющихся в деле доказательств в их совокупности и взаимосвязи, руководствуясь положениями Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390, Федерального закона N 69-ФЗ, Федерального закона N 294-ФЗ, суды признали недействительными пункты 2, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 26, 27, 28, 29, 30, 32, 33, 34 оспариваемого предписания, выданного Управлением с применением неопределенных формулировок, которые не являются четкими, понятными и определенными, не позволяют определить критерии, по которым может быть оценено его надлежащее реальное исполнение, без указания конкретных мероприятий, которые необходимо совершить, без выявления в ходе проверки фактов реального совершения нарушений, без надлежащей идентификации, без учета фактического состояния проверяемых объектов и документов Общества, подтверждающих отсутствие нарушений, без осмотра конкретных зданий и помещений, без исследования работоспособности автоматической системы пожарной сигнализации в конкретных зданиях, без проверки расхода воды наружного противопожарного водоснабжения, без идентификации огнетушителей, подлежащих перезарядке, применительно к представленному Обществом журналу учета огнетушителей в подтверждение того, что огнетушители в установленный срок перезаряжены, а также с возложением на Общество обязанности разработать планы (схемы) эвакуации людей в соответствии недействующим стандартом ГОСТ Р 12.2.143-2002.

В отношении пунктов 17, 19, 21 26, 32, возлагающих на Общество обязанность надлежащим образом исполнять нормативно-правовые акты, дополнительно суды верно указали, что обязанность соблюдать законодательство Российской Федерации является конституционной обязанностью всех лиц (часть 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации) и исполнение данной обязанности не требует дополнительного подкрепления со стороны административного органа, а предписание в данной части не позволяет определить критерии, по которым надлежит оценивать его исполнение, и период, в течение которого оно должно быть исполнено, поскольку обязанность соблюдать законодательство не имеет ограничения по времени.

В отношении доводов кассационной жалобы суд округа также учитывает следующее.

Пунктом 15 оспариваемого предписания Обществу вменено нарушение статьи 64 Закона N 123-ФЗ и предписано разработать декларацию пожарной безопасности.

В соответствии с требованиями статьи 64 Закона N 123-ФЗ декларация пожарной безопасности составляется в отношении объектов защиты, для которых законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности предусмотрено проведение государственной экспертизы проектной документации (за исключением зданий классов функциональной пожарной опасности Ф1.3, Ф1.4), а также в отношении зданий (частей зданий) класса функциональной пожарной опасности Ф1.1.

Согласно части 1 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 3 и 3.1 данной статьи.

Пунктом 1.2. Приказа МЧС России от 24.02.2009 N 91 "Об утверждении формы и порядка регистрации декларации пожарной безопасности" установлено, что декларация пожарной безопасности разрабатывается в соответствии со статьей 64 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" и статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации и составляется в отношении перечисленных в данном пункте объектов.

Таким образом, декларация пожарной безопасности разрабатывается в отношении объектов, на которые распространяются вышеуказанные требования.

Вместе с тем, наличие у Общества объектов, на которые распространяется требование о составлении декларации пожарной безопасности, Управлением не устанавливалось, в пункте 15 предписания отсутствует указание о том, в отношении какого объекта предписано разработать декларацию пожарной безопасности, при том что Обществу принадлежит несколько объектов, имеющих различные характеристики.

Суды также верно отметили, что непредставление декларации пожарной безопасности, либо ее несоответствие требованиям закона обществу не вменяется, в связи с чем названная формулировка предписания не направлена на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Пунктом 23 оспариваемого предписания Обществу вменено нарушение частей 2, 3 статьи 4 Закона N 123-ФЗ и п.п. 5.14* табл. 1.2 СНиП 21-01-97* и предписано оборудовать склад N 6 ("Базар") световыми указателями со встроенными источниками света, присоединенными к сети аварийного освещения.

На основании пояснений надзорного органа о порядке проведения проверки, суды пришли к выводу о том, что наличие данного нарушения надлежащим образом надзорным органом установлено не было.

Более того, указанные Управлением пункты СНиП 21-01-97* никаких требований относительно наличия световых указателей не содержат.

Такие требования содержатся в пункте 7.77 СНиП 23-05-95* "Естественное и искусственное освещение", согласно которому в общественных и вспомогательных зданиях предприятий выходы из помещений, где могут находиться одновременно более 100 чел., а также выходы из производственных помещений без естественного света, где могут находиться одновременно более 50 чел., или имеющих площадь более 150 м2, должны быть отмечены указателями. Указатели выходов могут быть световыми, со встроенными в них источниками света, присоединяемыми к сети аварийного освещения, и несветовыми (без источников света) при условии, что обозначение выхода (надпись, знак и т.п.) освещается светильниками аварийного освещения.

Вместе с тем, нарушение указанной нормы Обществу не вменялось, Управлением также не устанавливалось, распространяются ли требования данной нормы на здание Общества.

При этом довод заявителя жалобы о том, что световые указатели являются частью автоматической системы пожаротушения, не основан на нормах законодательства, а требования к оборудованию помещений, указанных в пункте 7.77 СНиП 23-05-95*, указателями, присоединяемыми к сети аварийного освещения, являются самостоятельными.

Пунктом 27 оспариваемого предписания Обществу вменено нарушение частей 2, 3 статьи 4 Закона N 123-ФЗ и пунктов 2.16, 2.20 СНиП 2.04.02-84* и предписано обеспечить расход воды наружного противопожарного водоснабжения не менее 30 л/с с учетом расхода воды на внутреннее пожаротушение (возможна установка на сети поворотных затворов с дистанционным или телемеханическим управлением из пункта управления).

Признавая данный пункт предписания недействительным, суды правомерно указали, что он имеет неопределенность в понимании, поскольку в нем не указаны конкретные мероприятия, которые Общество должно совершить для исполнения данного пункта; кроме того, учитывая пояснения надзорного органа о порядке проведения проверки, невозможно определить, каким образом выявлено данное нарушение (производились ли замеры фактического расхода воды и т.д.), следовательно, наличие вменяемого Обществу нарушения должным образом надзорным органом не установлено.

Более того, строительные нормы и правила СНиП 2.04.02-84*, нарушения которого вменены Обществу в пункте 27 предписания, признаны не действующими на территории Российской Федерации с 1 января 2013 года (пункт 2 приказа Министерства регионального развития Российской Федерации от 29.12.2011 N 635/14), а Свод правил СП 31.13330.2012 "Водоснабжение. Наружные сети и сооружения. Актуализированная редакция СНиП 2.04.02-84*", утвержденный приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 29.12.2011 N 635/14, не содержит пунктов 2.16, 2.20.

Согласно пункту 5.10 Свода правил СП 31.13330.2012 вопросы обеспечения пожарной безопасности, требования к источникам пожарного водоснабжения, расчетные расходы воды на пожаротушение объектов, расчетное количество одновременных пожаров, минимальные свободные напоры в наружных сетях водопроводов, расстановку пожарных гидрантов на сети, категорию зданий, сооружений, строений и помещений по пожарной и взрывопожарной опасности следует принимать согласно Федеральному закону N 123-ФЗ, а также СП 5.13130, СП 8.13130, СП 10.13130.

Предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий административного контроля, должно быть направлено на устранение тех нарушений, которые выявлены в ходе проверки.

Довод заявителя жалобы о том, что судами не установлено грубых нарушений установленных Федеральным законом N 294-ФЗ требований к организации и проведению проверок, отклоняется судом округа, поскольку данное обстоятельство не исключает возможность признания недействительным предписания по иным основаниям, не связанным с нарушениями процедуры проверки.

С учетом вышеизложенного, предписание в рассматриваемой части не соответствует законодательно установленным принципам законности и исполнимости и создает препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности Общества, возлагая на него обязанности в неконкретном и неограниченном объеме, неисполнение которых может повлечь привлечение к административной ответственности.

При вынесении обжалуемых судебных актов суды исходили из конкретных обстоятельств дела и доводов лиц, участвующих в деле, которым дана соответствующая правовая оценка.

Учитывая изложенное, судебная коллегия считает обжалуемые судебные акты законными и обоснованными.

Доводы заявителя жалобы, по которым он не согласен с оспариваемыми судебными актами, направлены на иную оценку фактических обстоятельств дела. Вместе с тем, переоценка установленных судами фактических обстоятельств дела и представленных участниками спора доказательств в силу положений статьи 286 АПК РФ в полномочия суда кассационной инстанции не входит.

Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, нормы материального и процессуального права, в том числе влекущие безусловную отмену судебных актов, не нарушены, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания, предусмотренные статьей 288 АПК РФ, для отмены обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Рязанской области от 24.11.2016 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2017 по делу N А54-619/2016 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Т.В. Лукашенкова

Судьи

Н.В. Ключникова Г.А. Стрегелева