Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 25 июля 2017 г. N Ф10-2705/17 по делу N А62-6544/2016

г.Калуга

25 июля 2017 г.

Дело N А62-6544/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 20 июля 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 25 июля 2017 года.

Арбитражный суд Центрального округа в составе: Смирнова В.И.

Бессоновой Е.В.

Радюгиной Е.А.

при участии в заседании:

от Департамента Смоленской области по образованию, науке и делам молодежи (ул.Николаева, д.12-А, г.Смоленск): не явились, о месте и времени слушания дела извещён надлежащим образом;

от Управления Федерального казначейства по Смоленской области (ул.Докучаева, д.7, г.Смоленск): Юдкиной А.В. по доверенности от 28.06.2017;

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Смоленской области на решение Арбитражного суда Смоленской области от 21.12.2016 (судья Печорина В.А.) и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.03.2017 (судьи Еремичева Н.В., Мордасов Е.В., Стаханова В.Н.) по делу N А62-6544/2016,

УСТАНОВИЛ:

Департамент Смоленской области по образованию, науке и делам молодежи (далее по тексту - департамент, заявитель) обратился в Арбитражный суд Смоленской области с заявлением о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Смоленской области (далее по тексту - управление, ответчик) от 02.09.2016 N 63-1.10- 12/1.45-2730.

Решением Арбитражного суда Смоленской области от 21.12.2016 заявленное требование удовлетворено.

Постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.03.2017 решение Арбитражного суда Смоленской области от 21.12.2016 оставлено без изменения, а апелляционная жалоба Управления Федерального казначейства по Смоленской области без удовлетворения.

Не согласившись с решением Арбитражного суда Смоленской области от 21.12.2016 и постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.03.2017 казначейство обратилось с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции и принять по делу новый судебный акт ссылаясь на установление нормы предоставления жилых помещений для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лицам из их числа не менее 33 кв.м и следовательно обязанности органов власти области выделения субвенций органам местного самоуправления на приобретение таких жилых помещений с учетом указанной нормы.

Департамент надлежащим образом извещен о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в суд округа своих представителей не направил, что не является в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) препятствием рассмотрения дела в их отсутствие.

В отзыве департамент просил отказать в удовлетворении кассационной жалобы.

В судебном заседании представитель управления казначейства поддержала доводы жалобы, просила судебные акты отменить, в удовлетворении требований департамента отказать.

Заслушав объяснения представителя административного органа, изучив материалы дела, доводы, указанные в жалобе, проверив в порядке статьи 286 АПК РФ законность решения и постановления, суд кассационной инстанции не усматривает оснований для отмены обжалуемых судебных актов по следующим основаниям.

Согласно установленных судами фактических обстоятельств дела Управлением Федерального казначейства по Смоленской области в соответствии с приказом от 01.07.2016 N 183 "О проведении выездной проверки в Департаменте Смоленской области по образованию, науке и делам молодёжи" в период с 05.07.2016 по 14.07.2016 в отношении департамента проведена плановая проверка соблюдения условий предоставления и использования субсидий из федерального бюджета бюджету Смоленской области на предоставление и использование жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений в рамках подпрограммы "Совершенствование социальной поддержки семьи и детей" государственной программы Российской Федерации "Социальная поддержка граждан" в 2015 году.

В ходе проверки установлено, что в нарушение пункта 6 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 N 1209, департамент в 2015 году предоставлял субвенции муниципальным образованиям Смоленской области на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот исходя из нормы предоставления жилого помещения по договору социального найма, установленной органом местного самоуправления - менее 33 кв.м. По результатам проверки составлен акт от 29.07.2016 N 1.45-19/4.

Департаменту направлено представление от 02.09.2016 N 63-1.10-12/1.45-2730 об устранении нарушения бюджетного законодательства с требованием в срок до 03.10.2016 рассмотреть информацию об указанных в представлении нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения.

Не согласившись с указанным представлением, департамент обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Решением суда первой инстанции признано недействительным представление Управления Федерального казначейства по Смоленской области от 02.09.2016 N 63-1.10-12/1.45-2730, вынесенное в отношении Департамент Смоленской области по образованию, науке и делам молодежи.

Арбитражный суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции о том, что расчет размера субсидий из федерального бюджета и расчет размера субвенций из бюджета области органам местного самоуправления на реализацию указанных полномочий субъекта федерации осуществляется с использованием различных норм площади с учетом положений Закона Смоленской области от 29.11.2007 N 114-з "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Смоленской области государственными полномочиями по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями" (далее - Закон области N 114-з), отсутствии на территории Смоленской области специально установленной для данной категории лиц повышенной нормы площади предоставления жилых помещений и общих правил статьи 50 Жилищный кодекс Российской Федерации (далее - ЖК РФ) о норме предоставления площади жилого помещения и оставил решение Арбитражного суда Смоленской области от 21.12.2016 по делу N А62-6544/2016 без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Не согласившись с решением Арбитражного суда Смоленской области от 21.12.2016 и постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.03.2017 управление обратилось с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции и принять по делу новый судебный акт.

В случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания (часть 1 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, далее - БК РФ).

Под представлением в целях данного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений (часть 2 статьи 270.2 БК РФ).

В соответствии с положениями пунктов 10, 47, 68 постановления Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 "О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере" органы Федерального казначейства (в том числе, его территориальные органы) по результатам проведенных проверок вправе выдавать представления, содержащие обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Анализ вышеуказанных положений, как справедливо заключено судами, позволяет сделать вывод о том, что представление является властным актом, содержащим в себе требования к определенному лицу совершить указанные в нем действия и является обязательным к исполнению.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение представления влечет за собой привлечение лица, не исполнившего (ненадлежащим образом исполнившего) представление к предусмотренной законом ответственности (часть 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Поскольку представление органа Федерального казначейства является основанием для возникновения прав и обязанностей у департамента и содержит властные распоряжения, обязательные к исполнению последним, оно принято по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения и его неисполнение влечет за собой наступление ответственности, то оспариваемое представление обладает признаками ненормативного правового акта, порождает для заявителя правовые последствия, обязывает его к действенным и ощутимым мерам, направленным на восстановление правопорядка в бюджетной сфере, затрагивает сферу его имущественных прав и законных интересов, в связи с чем, как верно посчитал суд первой инстанции, может быть оспорено согласно статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном порядке в арбитражном суде.

Возможность оспаривания подобных представлений по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подтверждается правовыми позициями Верховного Суда Российской Федерации, изложенными в определениях от 28.07.2015 N 301-4 КГ15-7891, от 09.09.2015 N 308КГ15-10367, от 02.10.2015 N 307-КГ15-11717, от 14.01.2016 N 307-КГ15-17833, от 09.02.2016 N 310-КГ15-19735.

В данном случае департаменту вменяется нарушение положений статей 269.2, 270.2 БК РФ, а именно не соблюдение условий осуществления расходов бюджета, источником софинансирования которого являются субсидии.

Согласно статье 132 БК РФ под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

При этом Главный распорядитель бюджетных средств обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, определенных настоящим Кодексом, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении.

Кроме того, согласно статье 179 БК РФ государственными программами Российской Федерации (государственными программами субъекта Российской Федерации) может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации (местным бюджетам) на реализацию государственных программ субъекта Российской Федерации (муниципальных программ), направленных на достижение целей, соответствующих государственным программам Российской Федерации (государственным программам субъекта Российской Федерации). Условия предоставления и методика расчета указанных межбюджетных субсидий устанавливаются соответствующей программой.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 N 1203 утверждены Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений (далее - Правила).

Указанные Правила определяют порядок предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений (далее - субсидии).

Согласно пункту 6 Правил размер субсидии, предоставляемой из федерального бюджета бюджету i-го субъекта Российской Федерации, определяется по формуле:

,

где:

Н - социальная норма площади жилого помещения на одиноко проживающего гражданина, принимаемая для расчета размера субсидии, в размере 33 кв. метров.

Аналогичные правила расчета размера субсидии утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 31.03.2017 N 372 (Приложение N 9 к государственной программе Российской Федерации "Социальная поддержка граждан").

В то же время согласно Приложению к Закону области N 114-з, которым определен способ (методика) расчета норматива для определения общего объема субвенции, предоставляемой бюджетам муниципальных районов, бюджетам городских округов Смоленской области из областного бюджета на осуществление государственных полномочий по обеспечению детей-сирот жилыми помещениями, установлено, что для определения общего объема субвенции на осуществление государственных полномочий по обеспечению данной категорий лиц благоустроенными жилыми помещениями муниципального специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений (далее - норматив расходов по обеспечению детей-сирот жилыми помещениями) в расчете на одного ребенка в год, который рассчитывается по следующей формуле: N = СтЖ x П x 2 + М, где: П - норма предоставления площади жилого помещения по договору социального найма, установленная органом местного самоуправления в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации.

Согласно частям 1 и 2 статьи 50 ЖК РФ нормой предоставления площади жилого помещения по договору социального найма (далее - норма предоставления) является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется размер общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма. Норма предоставления устанавливается органом местного самоуправления в зависимости от достигнутого в соответствующем муниципальном образовании уровня обеспеченности жилыми помещениями, предоставляемыми по договорам социального найма, и других факторов.

При этом Федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, устанавливающими порядок предоставления жилых помещений по договорам социального найма указанным в части 3 статьи 49 настоящего Кодекса категориям граждан, данным категориям граждан могут быть установлены иные нормы предоставления.

Таким образом, Правила расчета субсидии из федерального бюджета и Закон области N 114-з содержат различное определение нормы площади жилого помещения для расчета размера субсидии из федерального бюджета и субвенции из бюджета области.

Суд округа считает правомерным вывод судов о том, что алгоритм расчета субсидии и субвенции (в частности, применение расчетного показателя) может не быть одинаковым, так как в соответствии с положениями статей 132, 140 БК РФ субсидия предоставляется в целях софинансирования (частичного финансирования) расходных обязательств, а субвенция является межбюджетным трансфертом, предоставляемым местным бюджетам в целях полного финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления.

Признавая необоснованным довод жалобы УФК по Смоленской области о том, что расчет субвенции должен производиться с учетом установленной нормы социальной площади 33 кв.м, суд округа так же считает необходимым отметить следующее.

В соответствии со статьей 8 Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм.

Нормой предоставления по договору социального найма (далее - норма предоставления) является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется размер общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма (часть 1 статьи 50 ЖК РФ).

Частью 3 статьи 50 ЖК РФ определено, что федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, устанавливающими порядок предоставления жилых помещений по договорам социального найма указанным в часть 3 статьи 49 этого Кодекса категориям граждан, в том числе детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, данным категориям граждан могут быть установлены иные нормы предоставления.

Данная правовая позиция изложена в определении Верховного суда Российской Федерации от 19.10.2011 N 49-Г11-65.

В данном случае Законами Смоленской области не установлено каких-либо специальных, повышенных норм предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа в соответствии с частью 3 статьи 50 ЖК РФ.

Действительно, согласно части 3 статьи 22 Закона Смоленской области от 19.12.1996 N 36-з "О предоставлении жилых помещений по договору социального найма в Смоленской области" определено, что жилое помещение по договору найма предоставляется гражданам в пределах нормы жилой площади, которая составляет 12 кв. метров на одного человека, и не может быть менее следующих минимальных размеров (социальная норма площади жилья): 18 кв. метров общей площади жилья на одного человека для семьи, состоящей из трех и более человек; 21 кв. метра общей площади жилья на одного человека для семьи, состоящей из двух человек; 33 кв. метров общей площади жилья на одиноко проживающего человека. Одиноко проживающим гражданам может быть предоставлено по договору найма жилое помещение общей площадью свыше 33 кв. метров общей площади, но не более однокомнатной квартиры.

Вместе с тем, указанный закон согласно статье 7 распространял свое действие на всех граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, безотносительно их категории, принят до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации 1 марта 2005 года.

Кроме того, согласно части 5 статьи 11 Закона Смоленской области от 13.03.2006 N 6-з "О порядке ведения органами местного самоуправления муниципальных образований Смоленской области учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, на территории Смоленской области" положения пункта 3 статьи 22 областного закона от 19.12.1996 N 36-з "О предоставлении жилых помещений по договору социального найма в Смоленской области" (в редакции областного закона от 10.05.2001 N 35-з), устанавливающие социальную норму площади жилья, со дня вступления в силу настоящего закона применяются исключительно к правоотношениям по предоставлению отдельным категориям граждан мер социальной поддержки (льгот) по оплате занимаемой общей площади жилых помещений (в коммунальных квартирах - жилой площади), установленных областными законами и иными областными нормативными правовыми актами, а также к правоотношениям, связанным с предоставлением из областного бюджета гражданам и бюджетам муниципальных образований Смоленской области субсидий и субвенций, в случаях если областными нормативными правовыми актами предусмотрено предоставление соответствующих субсидий или субвенций с учетом установленной социальной нормы площади жилья.

Закон Смоленской области от 29.09.2005 N 89-з "Об обеспечении дополнительных гарантий по социальной поддержке и установлении дополнительных видов социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на территории Смоленской области" не устанавливает для вышеуказанной категории граждан какой-либо иной нормы площади предоставления жилого помещения. Следовательно, норма предоставления площади жилого помещения устанавливается органом местного самоуправления в зависимости от достигнутого в соответствующем муниципальном образовании уровня обеспеченности жилыми помещениями, предоставляемыми по договорам социального найма, и других факторов в соответствии со статьей 50 ЖК РФ.

При таких обстоятельствах, доводы, изложенные в кассационной жалобе о не соблюдении департаментом условий осуществления расходов бюджета, источником софинансирования которого являются субсидии из федерального бюджета, выводы судов не опровергают, не подтверждают существенных нарушений норм материального права и (или) норм процессуального права, повлиявших на исход дела, и не являются достаточным основанием для пересмотра судебных актов в кассационном порядке.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Смоленской области от 21.12.2016 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.03.2017 по делу N А62-6544/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные статьями 291.1 и 291.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.И. Смирнов

Судьи

Е.В.Бесcонова Е.А. Радюгина