Независимое правосудие: итоги 2003 года (А.Е. Пауничев, "Законодательство и экономика", N 5, май 2004 г.)

Независимое правосудие: итоги 2003 года

Торжество правосудия в отдельно взятой стране, казалось бы, вполне реальное явление в начале ХХI века. Однако когда речь идет о судьбоносных решениях, которые затрагивают экономические и финансовые отношения в рамках всей страны, данный факт заслуживает более чем пристального внимания.

Верховный суд Аргентины 5 марта 2003 г. вынес решение, отменяющее конвертацию долларовых банковских вкладов провинции Сан Луис в "Банко де ла Насьон Аргентина" (БНА).

Более десятилетия, до января 2002 г., один песо приравнивался к одному доллару. Обе валюты использовались практически взаимозаменяемо в повседневных расчетах, и банки принимали вклады в любой валюте. Однако аргентинцы считали американскую валюту более сильной и предпочитали делать вклады в долларах. В январе 2002-го президент Дуальде отменил эту систему под предлогом, что страна приблизилась к экономическому коллапсу. Все долларовые счета были переведены в песо, а привязка "один к одному" к доллару США была отменена. С тех пор на финансовом рынке песо потерял порядка 70% от его стоимости к доллару. На 5 марта 2003 г., в день вынесения решения Верховным судом по жалобе провинции Сан Луис по вопросу песофикации, за 1 доллар давали 3,175 песо.

Верховный суд принял решение о защите конституционных прав (reverso de amparo) провинции Сан Луис, в котором потребовал возмещения депозита на сумму 247 млн долл. в песо или в долларах США по действующему обменному курсу. В результате этим решением Верховный суд объявил указ президента Дуальде 214/2002 неконституционным.

В январе 2002 г. этим указом было установлено провести конверсию в песо всех вкладов в долларах США и иных иностранных валютах, действие которой распространялось на всю финансовую систему Аргентины. По мнению Верховного суда, насильственная конвертация долларового счета провинции Сан Луис нарушает права собственника.

Редолларизация, безусловно, породит массу проблем для банков, поскольку в песо были переведены не только вклады, но и кредиты. Банки могут потерять крупные суммы, если выданные кредиты не будут редолларизированы аналогично вкладам в долларах.

Несмотря на объявление неконституционным перевода в песо банковских вкладов, произведенных в долларах, Верховный суд не обязал БНА произвести немедленное возмещение по счету провинции Сан Луис. Вместо этого был установлен двухмесячный срок, за который стороны должны прийти к согласованному решению о способе и сроках возмещения средств. Поскольку решение не указывает, в какой форме осуществляется возмещение, это оставляет возможность возместить ущерб, например, в форме правительственных займов либо в любой иной форме, о которой договорятся стороны.

Советники Президента Аргентины предположили, что выпуск займов станет единственной возможностью выплаты остальным вкладчикам в случае принятия Верховным судом соответствующего решения. Советники предложили деноминировать займы в долларах в соответствии с решением суда. Выплаты по ним, однако, будут растянуты на десятилетний период, чтобы позволить экономике Аргентины восстановиться.

В решении указывается, что оно касается исключительно иска провинции Сан Луис, однако в нем содержатся выводы, применимые к искам всех иных вкладчиков, понесших убытки от перевода долларовых вкладов в песо. Правительство надеется, что решение Верховного суда является исключением, что оно не станет прецедентом и не повлечет за собой аналогичные решения по аналогичным же искам аргентинских вкладчиков. Хотя по прогнозам данное решение станет прецедентом приблизительно для 180 000 вкладчиков, которые подали соответствующие иски в суды низших инстанций.

Аргентинское Правительство и банки страны, в которых находятся песофицированные вклады, предупредили, что не располагают достаточным количеством долларов, чтобы удовлетворить требования всех владельцев счетов в случае принятия соответствующего решения Верховного суда. Если будет производиться пересчет исковых требований вкладчиков в доллары, банкам потребуется около 10-20 млрд долл. на удовлетворение исков.

Безусловно, вкладчики ожидают положительного решения по их искам, и в данной ситуации единственным выходом для страны, влекущим минимальные отрицательные экономически последствия, является выпуск упомянутых ранее десятилетних займов.

В любом случае, решение Верховного суда Аргентины, установившее неконституционную сущность одного из основных указов, положивших начало "песофикации" экономики, начатой правительством Аргентины в начале 2002 г., представляет собой важный прецедент. Весьма характерно, что такая позиция Верховного суда сильно беспокоит исполнительную власть.

Решение было принято Верховным судом большинством голосов: пять "за" и три "против". Тем не менее двое из проголосовавших "за" судей обвиняются в предвзятости: один из них публично высказал свое мнение еще до вынесения решения; другой является владельцем деноминированного долларового счета. Более того, в июне 2003 г. нынешний Президент Аргентины Нестор Кирхнер призвал Конгресс возбудить процедуру импичмента в отношении судей Верховного суда, обвинив их в антигосударственной позиции и преследовании личных интересов.

Возможна ли сегодня активная роль суда в разрешении подобного рода вопросов в России?

Для того чтобы ответить на обозначенный вопрос, необходимо выяснить, можно ли в свете проходящей судебной реформы говорить о действительной независимости судей и суда в целом.

Одним из прогрессивных шагов судебной реформы в России стало расширение полномочий Верховного Суда Российской Федерации. В ноябре 1995 г. в ст. 116 ГПК РСФСР были внесены существенные изменения (Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. N 189-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР"). Верховному Суду стали подсудны дела об оспаривании ненормативных актов Президента и Правительства РФ, Федерального Собрания РФ, нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан.

В новом ГПК РФ ст. 27 еще более расширила названные полномочия, установив, что Верховный Суд РФ рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, а также дела о приостановлении деятельности или ликвидации политических партий, общественных объединений и религиозных организаций и дела об обжаловании решений Центральной избирательной комиссии.

Обратимся к практике применения данных норм. Необходимо выяснить, дало ли расширение полномочий Верховного Суда РФ реальный рычаг для контроля законодателей в рамках системы "сдержек и противовесов", и стали ли такие изменения ощутимым вкладом в развитие независимости судов. В рамках данных вопросов ключевыми для рассмотрения являются экономические споры, так как практика разрешения таких споров наиболее наглядно показывает готовность судов (на сегодняшний день) принимать решения самостоятельно.

За прошедший 2003 г. Верховным Судом было удовлетворено полностью или частично более 20 заявлений граждан и организаций по вопросам признания недействительными нормативных актов Правительства РФ, различных министерств и ведомств. Такой результат говорит о том, что роль Верховного Суда РФ в поддержании законности с каждым годом возрастает. Значение этого факта трудно переоценить, поскольку принятие таких решений свидетельствует о независимости суда, в том числе в сфере нормотворчества, что, в свою очередь, является важным шагом на пути сдерживания произвола исполнительной власти.

В связи с этим приведем несколько примеров реализации ст. 27 ГПК РФ. Как показывает практика рассмотрения таких дел, решения, которыми удовлетворены заявленные требования, затрагивают самые различные области экономики и общественной жизни.

27 июня 2003 г. Верховный Суд РФ удовлетворил заявление акционерного коммерческого банка "Наш Дом" о признании недействительным абзаца 3 п. 7 Указа Президента РФ от 18 августа 1996 г. N 1212 "О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения". Этот Указ направлен на достижение эффективного контроля со стороны налоговых органов. Определением Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 26 августа 2003 г. N КАС 03-383 означенное решение было оставлено без изменения.

Основанием для вынесения такого решения стала ст. 17 ГК РФ, согласно которой в случаях, предусмотренных законом, нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

Абзац 3 п. 7 Указа предусматривал, что операции по снятию (перечислению) денежных средств со счета начинают производиться только после получения кредитной организацией от налогового органа подтверждения о получении извещения об открытии счета.

По всей видимости, существование правила, установленного Указом Президента, было необходимо для дальнейшего развития налогового контроля, являясь необходимой гарантией реализации его на практике. Однако решение Верховного Суда исходит из основ налогового законодательства.

Удовлетворяя требование заявителя, Верховный Суд в своем решении сослался на ст. 86 Налогового кодекса РФ, которая содержит исчерпывающий перечень обязанностей банков, связанных с осуществлением налогового контроля, и не предусматривает возможность издания нормативных правовых актов иного уровня, которые устанавливали бы дополнительные обязанности в рамках указанных правоотношений.

Налоговым кодексом не регламентируется момент, с которого банк после открытия счета вправе начать осуществление операций по снятию (перечислению) денежных средств со счета.

Отношения банка и его клиента, вытекающие из договора банковского счета, являются объектом гражданских правоотношений. Пункт 2 ст. 849 ГК РФ предусматривает, что банк обязан по распоряжению клиентов выдавать или перечислять со счета денежные средства клиента не позже дня, следующего за днем поступления в банк соответствующего платежного документа. Вместе с тем в силу ст. 858 ГК РФ ограничение прав клиента на распоряжение денежными средствами, находящимися на счете, не допускается, за исключением случаев наложения ареста на денежные средства, находящиеся на счете, или приостановления операций по счету в случаях, предусмотренных законом. Никаких изъятий из этого правила законодательно не установлено.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что Верховный Суд вынес решение по важному экономическому вопросу, регулируемому Указом Президента РФ, и своим вердиктом наглядно продемонстрировал на практике независимость суда. Данное решение направлено на устранение неадекватных административных барьеров в целях повышения эффективности экономической деятельности хозяйствующих субъектов.

26 марта 2003 г Верховный Суд РФ удовлетворил заявление Администрации муниципального образования "Приморский район" о признании незаконным п. 2 письма Минфина и Минсоцзащиты России от 29 июня 1992 г. N 51 и N 1-2359-18 соответственно "О финансировании мероприятий по социальной поддержке многодетных семей". Этим письмом дано разъяснение об источниках финансирования отдельных мероприятий социальной поддержки многодетных семей, предусмотренных Указом Президента РФ от 5 мая 1992 г. N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей".

Пунктом 2 письма определено, что за счет средств местного бюджета производятся дополнительные затраты, возникающие в связи с предоставлением скидок на плату за пользование коммунальными услугами, а также проезд на внутригородском транспорте и автобусах пригородных и внутрирайонных линий для учащихся общеобразовательных школ.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступивший в силу с 1 сентября 1995 г., определяет местное самоуправление в Российской Федерации как признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В ст. 6 Закона предусмотрено, что в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. К вопросам местного значения, в частности, относится обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения.

Конституция РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относит защиту материнства, отцовства и детства; вопросы социальной защиты населения.

Пунктом 3 упомянутого Указа меры социальной защиты установлены на федеральном уровне, и Министерству финансов РФ совместно с Министерством социальной защиты населения РФ поручено разработать порядок и условия возмещения расходов на осуществление мер, предусмотренных настоящим Указом. Однако такой порядок и условия возмещения расходов приняты не были.

В соответствии со ст. 132 Конституции РФ и п. 4 ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Между тем в силу ст. 38 названного Закона увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируется органами, принявшими такие решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

Аналогичная норма содержится в ст. 4 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

Бюджетный кодекс РФ в ст. 85 определяет, что расходы на обеспечение социальной защиты населения, к которым относятся и расходы по социальной поддержке многодетных семей, финансируются совместно за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов.

В связи со значительными затратами на содержание муниципального жилищно-коммунального хозяйства финансовое положение муниципального образования "Приморский район" было признано неблагополучным, а потому оно не имело возможности за счет собственных средств компенсировать льготы, предоставленные многодетным семьям.

Конституционный Суд РФ изложил свою позицию по сходному вопросу в определении от 9 апреля 2002 г. N 68-О "По запросу арбитражного суда Республики Карелия о проверке конституционности пункта 5 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статей 4 и 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов". Пробел в законодательном регулировании не может служить непреодолимым препятствием для разрешения спорных вопросов, если от этого зависит реализация вытекающих из Конституции Российской Федерации прав и законных интересов граждан.

Конституция в ст. 7 определяет Российскую Федерацию как социальное государство, в котором обеспечивается государственная поддержка семьи.

Указом Президента РФ от 5 мая 1992 г. N 431 установлено, что отсутствие порядка и условий возмещения расходов на осуществление мер социальной поддержки многодетных семей не является основанием для отказа в ее предоставлении.

Таким образом, финансирование таких мероприятий (скидки на плату за коммунальные услуги, бесплатный проезд на транспорте для учащихся) за счет средств местного бюджета противоречит федеральным законам и нарушает права местного самоуправления.

Однако значение рассматриваемого решения Верховного Суда важно не только в рамках координации межбюджетных отношений. Оно затрагивает законные интересы граждан в области социальной защиты, обеспечение которой для определенных групп граждан гарантируется Конституцией РФ. В связи с тем что поступление финансовых средств для обеспечения данных программ в органы местного самоуправления не происходило, граждане не имели возможности реализовать свое право на практике.

Действительно, по сравнению с масштабами аргентинского прецедента, решение Верховного Суда РФ не охватывает мощные финансовые потоки. Но для отдельно взятых граждан страны этот вердикт стал таким же значительным, как и приведенное решение Верховного суда Аргентины для оказавшихся ограниченными в правах вкладчиков.

11 декабря 2003 г. Верховный Суд РФ удовлетворил заявление Бабаяна А.С. о признании частично недействующим абзаца 3 п. 2 § 3 Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений (утвержденных приказом Минюста России от 30 июля 2001 г. N 224), которым предусмотрено, что осужденные обязаны явиться по вызову администрации, давать письменные объяснения по ее требованию по фактам нарушения установленного порядка отбывания наказания и по другим основаниям.

Согласно ч. 5 ст. 11 Уголовно-исполнительного кодекса РФ осужденные обязаны явиться по вызову администрации учреждений и органов, исполняющих наказания, и давать объяснения по вопросам исполнения требований приговора.

В части, обязывающей осужденных давать письменные объяснения по требованию администрации по "другим основаниям", предписание Правил подлежит признанию недействующим, поскольку данная формулировка является неопределенной и в нарушение ч. 5 ст. 11 УИК РФ возлагает на осужденных обязанность давать администрации объяснения по вопросам, не относящимся к исполнению требований приговора.

Такое решение Верховного Суда доказывает приоритет гражданских прав и свобод в иерархии конституционных ценностей, опровергая тезис о декларативности соответствующих положений Конституции РФ.

21 октября 2003 г. Верховный Суд РФ удовлетворил заявление Архипова В.В. о признании недействующим п. 3 Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы в части слов: "и отсутствии резерва государственных служащих для ее замещения".

В целях обеспечения равного доступа граждан к федеральной государственной службе, повышения профессионального уровня федеральных государственных служащих и в соответствии с Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. N 604 было утверждено названное Положение, абзацем 1 п. 3 которого предусмотрено, что конкурс в государственном органе объявляется при наличии вакантной государственной должности и отсутствии резерва государственных служащих для ее замещения.

Содержащиеся в приведенном пункте Положения слова: "и отсутствии резерва государственных служащих для ее замещения" противоречат Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" и ограничивают право граждан на равный доступ к государственной службе, не предусматривающего иного, кроме замещения по конкурсу, порядка назначения на государственную должность 2, 3, 4 и 5 групп служащих категории "В".

В соответствии с указанным Федеральным законом все претенденты, в том числе состоящие в резерве, должны назначаться на государственные должности государственной службы перечисленных групп категории "В" по результатам конкурса. Каких-либо исключений для назначения претендентов из числа кадрового резерва на определенные выше государственные должности установленный законом порядок не содержит.

Таким образом, право на труд решением Верховного Суда РФ было восстановлено. Это важно как с точки зрения определенными Конституцией РФ базовыми правами человека, так и с точки зрения проводимой в настоящее время реформой государственной службы. Основной задачей реформы является привлечение грамотных и высококвалифицированных кадров для работы в государственных структурах. Самый эффективный способ привлечь таких специалистов - проведение конкурсов на занятие должности.

12 февраля 2003 г. Верховный Суд РФ частично удовлетворил заявление ОАО "Кольская горно-металлургическая компания" о признании незаконным постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия".

Пунктом 2 постановления Министерству экологии и природных ресурсов РФ поручено разработать с привлечением заинтересованных министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов Федерации и по согласованию с Министерством экономического развития и торговли РФ и Министерством финансов РФ утвердить до 1 ноября 1992 г. базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие вредные воздействия, а также коэффициенты, учитывающие экологические факторы. Во исполнение этого предписания Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ 27 ноября 1992 г. утвердило соответствующие нормативы.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об охране окружающей среды" законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции РФ и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации.

Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" предусматривает, что названный высший орган исполнительной власти страны издает постановления на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, нормативных указов Президента РФ. Ни одно из указанных законодательных актов не предусматривает делегирование Правительством РФ полномочий федеральным органам исполнительной власти по установлению нормативов платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов.

При изучении материалов дела Верховный Суд использовал определение Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. N 284-О "По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия", а также Федеральный закон "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации". В этих нормативных актах сформулирована правовая позиция, согласно которой делегирование Правительству РФ федеральным законом полномочий по установлению порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду предполагает, что нормативы платы вводятся Правительством РФ.

Пунктом 9 оспариваемого Порядка установлено, что перечисление средств осуществляется природопользователями в сроки, устанавливаемые территориальными органами Министерства экологии и природных ресурсов РФ. По истечении установленных сроков суммы платежей взыскиваются с природопользователей в безакцептном порядке.

Федеральное законодательство не запрещает исполнительному органу государственной власти при издании нормативного правового акта, предусматривающего порядок определения платы за загрязнение окружающей природной среды, делегировать вопрос о сроках перечисления этих средств природопользователями территориальным органам федерального министерства.

Вместе с тем закрепленная в данном пункте норма о взыскании с природопользователей платежей в безакцептном порядке не соответствует закону.

Согласно ст. 854 ГК РФ списание денежных средств со счета осуществляется банком на основании распоряжения клиента. Без распоряжения клиента списание денежных средств, находящихся на счете, допускается по решению суда, а также в случаях, установленных законом или предусмотренных договором между банком и клиентом. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" не устанавливает безакцептный порядок списания платежей за негативное воздействие на окружающую среду.

Таким образом, данным решением Верховный Суд принял участие в регулировании отношений в области экологического контроля. Данная отрасль права появилась совсем недавно, поэтому сочетание в ней законов природы и законов, регулирующих деятельность человека в отношении природы, пока не нашло своего оптимального баланса в России (как, впрочем, и во многих других странах). Только при наличии возможности регулировать такого рода несоответствия законов и подзаконных актов со стороны Верховного Суда РФ можно постепенно отладить действенный механизм эффективных взаимоотношений человека и окружающей среды.

Анализируя первые итоги судебной реформы, нельзя не отметить возросшую роль суда в установлении правил поведения в различных сферах общественной деятельности. Конституция РФ установила принцип разделения властей, предоставив судам широкие полномочия, которых у них ранее не было. Сегодня эти полномочия с успехом реализуются на практике, хотя и не повсеместно.

В связи с этим важно подчеркнуть, что только при полной реализации принципа независимости судебной системы в России как одной из ветвей власти возможно более широкое распространение решений в пользу заявителей, несмотря на то, что это может повлечь за собой затраты со стороны государства. Таким образом, данный принцип напрямую влияет на вынесение судом законного решения.

В практике Верховного Суда РФ нельзя найти такого же яркого по масштабам прецедента, какой имел место в Аргентине. Однако рассмотренные прецеденты, установленные Верховным Судом РФ, продемонстрировали, что подвижки в направлении построения независимого, сильного суда есть. Решения, вынесенные Верховным Судом за прошедший год в пользу истцов являются гарантией защиты прав граждан Российской Федерации. Такие вердикты Суда имеют большое значение и для отдельно взятых граждан, которых данный вопрос коснулся непосредственно, и для государства в целом, для которого наличие подобных прецедентов говорит о существовании в рамках системы "сдержек и противовесов" судебного контроля над исполнительной властью.

Таким образом, несмотря на огромное количество нерешенных проблем в судебной системе (низкая зарплата судей, работников суда, плохое материальное содержание судов и т.д.), уже можно говорить о первых положительных результатах судебной реформы в стране, о возросшей роли суда в создании эффективного законодательства в России.

А.Е.Пауничев,

заместитель директора юридического департамента

Банка России

"Законодательство и экономика", N 5, май 2004 г.