Тезисы о местном самоуправлении (А.Я. Слива, "Законодательство и экономика", N 8, август 2004 г.)

Тезисы о местном самоуправлении

1. Если попытаться предельно емко сформулировать отношения человека и с прошлой, и с сегодняшней российской властью, то суть их продолжает оставаться в неразумных ограничениях его (человека) разумных действий. При этом "разумное" следует понимать и как "правовое".

2. Одно из важнейших средств вырваться из многовековых "объятий " неразумного и неправового буквально во всех сферах жизни (экономики, политики, социальных, духовных) - становление и развитие местного самоуправления. В России, в отличие от многих и многих иных государств, эти реформы терпят крах уже 500 лет.

3. Местное самоуправление - это власть человека, точнее, власть человеческих сообществ, волею судьбы проживающих вместе. Место, где проходит повседневная жизнь человека, - это не планета, не страна от океана до океана и даже не составная часть федеративной России. Это конкретный город, район, село, поселок: Это место, где люди просыпаются и ложатся спать, работают и растят детей, идут под венец и хоронят стариков. Местное самоуправление - это власть местных людей, избираемая ими самими и им подконтрольная. При этом, разумеется, всякая власть, в том числе и местная, должна подчиняться закону.

4. Местная власть должна быть под законом, а не под государством, под тьмой его чиновников. Действия местной власти - в пределах ее ответственности. Решая проблемы населения по собственному усмотрению, эффективная местная власть делает это в интересах местных жителей, а не абстрактного государства, его центральных и региональных властей: у них другие проблемы - и по содержанию, и по масштабам.

5. Образно говоря, государственная власть, не признающая реального местного самоуправления, прокладывает магистральные дороги через все мало-мальски значимые с экономической точки зрения населенные пункты России, не обращая внимания на то, что по этим дорогам с грохотом, скрежетом и пылью движется транзитный транспорт через центры городов и сел, их сады, улицы и площади. Власти всегда так было короче, удобней и выгодней. Никакого отношения к жизни данного поселения то, что происходит на дороге не имеет, но люди самым жестким образом оказываются вытеснены на обочину. Жизнь на обочине ненавистной им дороги - судьба многих поколений. В нормальном мире подобных дорог нет, как и власти, отождествляемой с такими дорогами. Есть дороги магистральные, но есть и объездные и подъездные пути. Они не корежат жизнь городов, поселков, улиц, не подавляют их население. Есть муниципальная власть этих городов и поселков, ниже публичной власти нет. Но здоровая государственная власть возможна только на базе муниципальной. Это ее основа, более того - это основа всего государства.

6. Правда, теперь мы уже можем сказать: у нас как у людей. Официально признано: местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, ее государственности. Формальный "прорыв" помог совершить смутный 1993 год, точнее - принятая в декабре Конституция Российской Федерации, которую что ни день пытаются "поправить", и ту самую "основу" - в первую очередь. И поправляют - то принимаемыми на гране фола конституционности законами, то бюджетными и налоговыми тисками, то так называемой "правоприменительной практикой", а то и просто действиями власть имущих, и не только из центра, но и "владетелями" территорий рангом ниже.

7. Среди общих принципов местного самоуправления есть священное ядро - принципы, конституционно принятые на всероссийском референдуме. Поэтому их нельзя не назвать: осуществление народом (населением) своей власти по решению вопросов местного значения как непосредственно, так и через органы (в первую голову, избираемые им же) местного самоуправления (ст. 3 гл. 8 Конституции РФ); самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий и невключение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (последние, конечно же, не отождествляются с государством; ст. 12); право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в местных референдумах и инициировать их проведение (ст. 3 и 32); признание и защита муниципальной собственности, включая землю и иные природные ресурсы (ст. 8, 9, 130, 132); право населения муниципальных образований самостоятельно решать вопросы местного значения, определять структуру органов местного самоуправления (ст. 130, 131); осуществлять местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, а также изменять границы территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, только с учетом мнения населения (ст. 131); самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление охраны общественного порядка (ст. 132); обязанность органов местного самоуправления участвовать в создании условий для осуществления прав граждан на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, других прав и свобод граждан, а органов государственной власти - устанавливать общие государственные нормативы и стандарты в соответствующих областях (ст. 7, 40, 41, 43); возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями только законом и с условием передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств (ст. 132); право местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133); гарантированность права местного самоуправления на судебную защиту, а также запрет ограничения прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 133). Права и свободы человека и гражданина не будут непосредственно действовать, если не они будут определять смысл, содержание и применение законов, деятельность публичной власти, и прежде всего местного самоуправления (ст. 18).

Таких конституционных гарантий местного самоуправления нет в законодательстве ни одного государства мира. Их больший объем и глубину, по сравнению с Европейской хартией местного самоуправления специально зафиксировал Конституционный Суд Российской Федерации. Все эти гарантии - прямого действия (ст. 15), ни один правовой акт в стране не должен им противоречить. Конечно же, они - сердцевина и настоящих тезисов. Сегодня, после 1993 года, остается сопоставить их со всей послеконституционной практикой: последующими законами и их реализацией, динамикой муниципальной собственности (особенно на землю), налогов, бюджетов, с судебными решениями, наконец, с тем, что эти конституционные принципы дали всем и каждому из российских граждан в отдельности.

Тем более это необходимо в условиях начавшихся, но далеко не завершенных административной, федеративной, муниципальных реформ.

8. Дел на местах накопилось сверх меры. Но сопротивление, в который раз, замедлило работу энтузиастов. Началось жесткое сопротивление - то, что еще в 90-х годах XIX столетия называлось контрреформой земского движения. Причина - в природе реформы. Ей нужны деньги, точнее, право зарабатывать, сохранять и расходовать на нужды местного бюджета долю заработанных налогоплательщиками кровных денег, одновременно делясь по закону существенной их частью с государством. Ни один налоговый рубль вне территории муниципальных образований не возникает: отсюда и первичность, а не вторичность их налоговых и бюджетных прав. Поэтому и стабильность, и развитие России - в ее муниципализации, в праве ее граждан самим решать все местные вопросы, в обязанности государственной власти гарантировать все условия для их решения.

Без реального местного самоуправления никогда не будет здоровой социально-экономической среды, гражданского общества, суда присяжных:

9. Самое трудное из препятствий муниципальной реформы в России - незримое из незримых - человеческое сознание. Однако десяток-полтора последних лет возвращения России в мир - исторический миг ! - свидетельствуют о гигантском пути. Страна узнала парламентаризм, альтернативные выборы, свободную печать, реальные деньги, очаги реального местного самоуправления и даже, как утверждается в последние годы, рост экономики. Но главное - все более крепнущее стремление жить по новой Конституции. По Конституции, которая не дарует человеку его права, а признает их как естественные, полученные от рождения. От Бога. Подобный мировоззренческий сдвиг в стране закрепощенных людей, стране, столетиями отрицавшей ценность человеческой жизни - поистине титанический.

10. Прошедшие годы выявили и проблемы реформы, а точнее, плацдармы для контрреформы, в том числе получающие и законодательное обрамление. Вот их неполный список:

- упорно навязывается унификация форм (систем) местного самоуправления и их так называемое "вертикальное" построение вопреки гарантированной Конституцией самостоятельности местного самоуправления как публичной власти, ее осуществления с учетом исторических и иных местных традиций. Выбор этих форм должен оставаться за населением, а лучшая управленческая вертикаль - закон, строго соответствующий Конституции;

- федеральная и региональные власти до сих пор не выполняют свои обязанности по закреплению стабильных (на многие годы вперед) нормативов формирования экономической, прежде всего финансовой, основы жизни и развития муниципальных образований;

- как на региональном, так и на муниципальном уровне нет ни одного ревизионного органа, избираемого непосредственно населением и призванного осуществлять контроль за исполнением бюджета и распоряжением соответствующей собственностью (кстати, земское самоуправление такие народные органы имело);

- ни властям, ни населению неизвестны реальные процессы, происходящие на территориях муниципальных образований (как в масштабах регионов, так и России в целом), в первую очередь касающиеся динамики собственности, земель, местных финансов, развития муниципальных услуг, местной правовой базы, формирования судебной практики, других вопросов местного значения (русская земская статистика была образцовой в Европе, однако Всероссийской конгресс муниципальных образований - не Земгор, ему это явно не по силам);

- сегодня от 500 до 1000 муниципальных образований в России эффективно действуют или на пути к достижению этого уровня; на их территориях проживает не менее половины "лучшего" (самостоятельного) населения страны и производится до двух третей ВВП, как минимум удовлетворительно решаются социальные вопросы, включая ЖКХ и - что особенно важно - здесь формируется ответственный гражданин-собственник, налогоплательщик. Однако где пропаганда их опыта, кто из работников таких муниципальных образований получил государственную награду ? Между тем "зачистка" глав этих муниципальных образований губернской властью - дело обыденное;

- азбучной истиной местного самоуправления является его несовместимость с назначенчеством. Бытующая практика отказа от конституционных (общемировых) принципов избирательного права, права на местный референдум, замена их суррогатными "назначениями по согласованию", "делегированиями" и т.п. ничего общего с местным самоуправлением не имеет;

- отсюда естественно вытекает принцип безусловного приоритета представительных органов местного самоуправления как с точки зрения объема их полномочий, так и с точки зрения контроля за иными структурами муниципальной власти, не исключая и избираемого населением главы (мэра) муниципального образования; этого требует и Европейская хартия местного самоуправления, и Конституция Российской Федерации.

11. Давно стало банальным идущее от государственных чиновников отождествление местного самоуправления с состоянием (отсутствием) его материально-финансовой базы, что по сути ведет к отрицанию этого общемирового демократического института.

Спору нет, корневая проблема - нерешенность межбюджетных отношений, справедливое распределение налоговых поступлений, полномочий и ответственности между уровнями публичной власти. Но решение задачи, как "не мешать", не отбирать заработанное в результате саморазвития,- убежден, проблема еще более приоритетная.

На практике куда чаще все наоборот: нормативы меняются чуть ли не ежеквартально, "урезают" заработанное сверх бюджета: Так все ли равны перед законом и судом: не только отдельные граждане, но их территориальные местные сообщества?!

Полагаю, суть не в финансовых проблемах, а в ином: в далеких от конституционности и правовых принципов неразумных ограничениях разумных действий человека и нашей естественной местной власти.

А.Я. Слива,

судья Конституционного Суда Российской Федерации

"Законодательство и экономика", N 8, август 2004 г.