Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 4 июня 2018 г. N Ф10-3270/17 по делу N А64-5332/2016

г.Калуга

4 июня 2018 г.

Дело N А64-5332/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 30 мая 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 4 июня 2018 года.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи	Смирнова В.И.
судей	Бессоновой Е.В. Николаевой Н.Н.
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи	Шабалиным И.А.

при участии:

от общества с ограниченной ответственностью "Тамбовская строительная компания" (г.Тамбов, Тамбов-4, д.3"А"): Горовенко А.В. - представитель по доверенности от 09.10.2017;

от Прокуратуры Жердевского района Тамбовской области (Тамбовская область, г.Жердевка, ул.Советская, д.33"А"): Ивашков Р.Н. - представитель по доверенности от 28.05.2018 N 2;

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном посредством видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Тамбовской области, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Тамбовская строительная компания" на решение Арбитражного суда Тамбовской области от 07.12.2016 (судья Парфёнова Л.И.) и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.01.2018 (судьи Донцов П.В., Миронцева Н.Д., Протасов А.И.) по делу N А64-5332/2016,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Тамбовская строительная компания" (далее - ООО "ТСК", заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Тамбовской области с заявлением к Прокуратуре Жердевского района Тамбовской области (далее - прокуратура или заинтересованное лицо) о признании недействительным представления от 29.06.2016 N 02-01-27-2016.

Решением Арбитражного суда Тамбовской области от 07.12.2016 по делу N А64-5332/2016 в удовлетворении требований заявителя отказано в полном объеме.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.04.2017 решение Арбитражного суда Тамбовской области от 07.12.2016 по делу N А64-5332/2016 отменено, представление Прокуратуры района от 29.06.2016 N 02-01-27-2016 признано недействительным.

Судом округа постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.04.2017 отменено и дело направлено на новое рассмотрение в апелляционный суд. В постановлении сделан вывод, что суду апелляционной инстанции надлежало разрешить вопрос о том, является ли именно общество лицом, ответственным за обеспечение безопасности дорожного движения с учетом выявленных прокуратурой нарушений при строительстве автодороги.

Верховный Суд Российской Федерации определением от 15.11.2017 отказал ООО "ТСК" в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

При новом рассмотрении Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд постановлением от 17.01.2018 решение Арбитражного суда Тамбовской области от 07.12.2016 оставил без изменения.

Не согласившись с решением от 07.12.2016 и постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.01.2018 ООО "Тамбовская строительная компания" обратилась с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение и постановление, приняв по делу новый судебный акт, пояснив, что заказчиком по государственным контрактам был избран способ устранения нарушений при строительстве автодороги путем компенсации убытков понесенных в связи с привлечением иных лиц для устранения выявленных недостатков, поэтому оспариваемое представление прямо противоречит решениям Арбитражного суда Тамбовской области по делу N А64-1917/2016 от 06.12.2017 и N А64-5326/2016 от 26.12.2016, которые имеют в соответствии со статьей 69 АПК РФ преюдициальное значение в отношении настоящего дела. Судами не дана оценка тому, что исполнение предписания затруднит или сделает невозможным реализацию гражданских прав сторон муниципальных контрактов в рамках гражданского судопроизводства, возлагает на общество обязанность устранить недостатки, в то время как общество уже привлечено к гражданской ответственности.

Прокуратура Жердевского района Тамбовской области в отзыве просит отказать в удовлетворении кассационной жалобы, указав на законность оспариваемого представления.

В судебном заседании представитель общества в судебном заседании поддержал позицию изложенную в кассационной жалобе, пояснил, что прокуратура не имела права на вынесение оспариваемого представления, так как отношения сторон носят гражданско-правовой характер.

Представитель прокуратуры просил отказать в удовлетворении жалобы.

Суд округа, с учётом заявленных доводов, проверив в порядке, установленном главой 35 АПК РФ, правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие выводов арбитражных судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и отзыве, пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

По установленным судами обстоятельствам дела Прокуратурой района на основании поручения Прокуратуры области проведена проверка исполнения законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности.

Прокуратурой района выявлено, что на автомобильной дороге "Натальевка-Питим-граница Воронежской области" - Артемовка Жердевского района Тамбовской области (протяженность 3 850-м) на протяжении с ПК 14+00 по ПК 26+00 отсутствуют:

- асфальтобетонное покрытие (имеется только щебеночное покрытие);

- дорожные знаки на всем протяжении автомобильной дороги (в количестве 27 штук по проекту);

- четыре примыкания на участке автомобильной дороги (на ПК:0+03, 1+42, 4+42, 29+19) и одно пересечение на ПК 9+31;

- железобетонный лоток 0,5*0,5 (ПК 9+31).

Прокуратурой было так же установлено, что подрядные работы по строительству автодороги выполнялись ООО "ТСК" по муниципальным контрактам от 09.11.2011 N 12 и N 13 на выполнение строительно-монтажных работ по строительству автодороги на общую сумму более 186 000 000 рублей, однако акты приемки законченного строительством объекта отсутствуют, срок исполнения муниципальных контрактов нарушен.

Из ответа МКУ "Управление заказчика" от 20.09.2017 N 56 следует, что муниципальные контракты от 09.11.2011 N 12 и от 09.11.2013 N 13 являются действующими, обязательства ООО "ТСК" по данным контрактам исполнены не были. Финансирование осуществлялось за счет средств бюджета Тамбовской области с софинансированием за счет средств бюджета Жердевского района. Автомобильные дороги "Натальевка - Питим - граница Воронежской области" Артемовка Жердевского района Тамбовской области и "Натальевка - Питим - граница Воронежской области" подъезд к СК "Липовский" Жердевского района, имеют статус автомобильных дорог общего пользования местного значения.

По мнению прокуратуры, выявленные факты указывали на неисполнение подрядной организацией строительно-монтажных работ надлежащим образом, что привело к несоответствию дороги требованиям законодательства о безопасности дорожного движения.

Указанные обстоятельства послужили основанием для составления акта проверки от 17.05.2016 обследования автомобильной дороги (т.1, л.д.99, 100) с участием инженера МКУ "Управления заказчика", главного специалиста-эксперта Управления автомобильных дорог Тамбовской области, заместителя директора ТОГКУ "Тамбавтодор", начальника отдела подготовки строительства и ремонта автомобильных дорог ТОГКУ "Тамавтодор", представителя ООО "ТСК", главного специалиста КТПО "КапиталСтрой", акт проверки от 11.05.2016 по исполнению муниципального контракта от 09.11.2011 N 12 с участием директора МКУ "Управление заказчика" и вынесения в адрес общества представления от 29.06.2016 N 02-01-27-2016 в отношении ООО "ТСК".

Данным представлением ООО "ТСК" предъявлено требование рассмотреть настоящее представление, с участием представителя прокуратуры района, и безотлагательно принять меры к устранению и недопущению впредь подобных нарушений законодательства о безопасности дорожного движения и эксплуатации автотранспортных средств. Решить вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности. О результатах рассмотрения сообщить в прокуратуру района в письменном виде в установленный законом срок.

Не согласившись с названным представлением, полагая, что оно противоречит действующему законодательству и нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, ООО "ТСК" обратилось в арбитражный суд за судебной защитой. Арбитражный суд первой инстанции, принимая обжалуемое решение, пришел к выводу, что у Прокуратуры имелись основания для принятия мер прокурорского реагирования. Факт неисполнения ООО "ТСК" муниципальных контрактов от 09.11.2011 N 12 и N 13 подтверждается материалами дела. Оспариваемое представление права и законные интересы заявителя не нарушает.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд постановлением от 17.01.2018 решение Арбитражного суда Тамбовской области от 07.12.2016 оставил без изменения, поскольку общество являлось исполнителем работ по строительству муниципальной автомобильной дороги за счет бюджетных средств, факты нарушений требований безопасности дорожного движения подтверждены, акты приемки законченной строительством автодороги не составлялись, на момент вынесения спорного представления государственные контракты расторгнуты не были, судебных решений о взыскании убытков не принято.

Не согласившись с решением от 07.12.2016 и постановлением от 07.01.2018 ООО "ТСК" обратилось с кассационной жалобой.

Суд округа отказывает в удовлетворении кассационной жалобы общества по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами вносит представление об устранении нарушений закона.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (статья 24 Закона о прокуратуре).

Согласно части 1 статьи 26 и части 1 статьи 27 Закона о прокуратуре предметом надзора органов прокуратуры является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, в том числе органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

При осуществлении возложенных на него функций прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба; использует полномочия, предусмотренные статьей 22 настоящего Федерального закона.

Возложение Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" на органы прокуратуры публичных функций, которые связаны с осуществлением от имени Российской Федерации - независимо от иных государственных органов - надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, всеми поименованными в данном Федеральном законе субъектами права, обусловлено целями обеспечения верховенства закона, единства правового пространства, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Осуществляемая прокуратурой Российской Федерации функция надзора за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается - путем своевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на ставшие известными факты нарушения субъектами права законов различной отраслевой принадлежности - неукоснительное соблюдение Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории России, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции специального (ведомственного) государственного контроля (надзора).

Таким образом, суды пришли к обоснованному выводу, что поводом для осуществления прокурорского надзора путем проведения прокурорской проверки является любого рода информация, поступающая в прокуратуру: заявления, жалобы и иные обращения, материалы средств массовой информации, контролирующих органов, уголовных, гражданских и арбитражных дел, иные материалы, а также результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, непосредственное обнаружение прокурором правонарушений.

При таких обстоятельствах, учитывая так же проведение проверки не в отношении общества, но в отношении строящейся автодороги, следует согласиться с выводом судебных актов о том, что положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в данном случае не применимы, проведенная проверка отвечает всем требованиям Закона о прокуратуре.

Как установлено судами поводом для проведения проверки послужило поступление в Прокуратуру Жердевского района распоряжения заместителя прокурора Тамбовской области от 12.05.2016 (т.1, л.95-98).

В распоряжении указано о необходимости проведения проверки соблюдения законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности, в том числе, необходимости проведения проверки состояния автомобильных дорог на поднадзорной территории и качества выполненных работ по государственным (федеральные и региональные дороги) и муниципальным контрактам (с выходом на место, участием специалистов, составлением актов, взятием образцов для лабораторных испытаний и фотофиксацией).

Следовательно, проверка проводилась с целью выявления нарушений законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности.

Согласно статье 1 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ) задачами настоящего Федерального закона являются: охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий.

В соответствии со статьей 2 Закона N 196-ФЗ безопасность дорожного движения - состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий; обеспечение безопасности дорожного движения - деятельность, направленная на предупреждение причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий.

Статья 3 Закона N 196-ФЗ к основным принципам обеспечения безопасности дорожного движения относит приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении; соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения.

Помимо этого действует Федеральный закон от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ), согласно статье 3 которого деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог является дорожной деятельностью.

На основании статьи 16 Закона N 257-ФЗ проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт автомобильных дорог осуществляются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом. С учетом положений главы 6 Закона N 257-ФЗ финансирование дорожной деятельности осуществляется за счет соответствующего бюджета.

Судами установлено, что обществом осуществлялось строительство автомобильной дороги общего пользования местного значения "Натальевка-Питим - граница Воронежской области" - подъезд к СК "Липовский" Жердевского района за счет средств районного и областного бюджетов.

Следовательно, обеспечение соблюдения требований безопасности дорожного движения при строительстве данной автомобильной дороги относится к сфере публичных интересов, могло быть предметом проверки со стороны органов прокуратуры.

Согласно пунктам 2 и 3 статьи 11 Закона N 196-ФЗ ответственность за соответствие дорог установленным требованиям в части обеспечения безопасности дорожного движения на этапе проектирования возлагается на исполнителя проекта, а на этапах реконструкции и строительства - на исполнителя работ. При проектировании, строительстве и реконструкции дорог не допускается снижение капитальных затрат за счет инженерных решений, отрицательно влияющих на безопасность дорожного движения.

Поскольку общество согласно муниципальным контрактам от 09.11.2011 N 12 от 09.11.2011 N 13 являлось исполнителем работ при строительстве автодороги, что подтверждается актами формы КС-2, КС-3 по этапам работ за период с 09.11.2011 по 24.12.2012 и на момент вынесения представления 29.06.2016 контракты расторгнуты не были, а акты государственной комиссии приемки в эксплуатацию законченного строительством автодороги в соответствии с пунктами 3.4, 3.5, 4.5, 4.7, 4.8, 5.2.1-5.2.9 ГОСТ 32755-2014 не представлены, то на обществе лежала обязанность соблюдения установленных требований безопасности дорожного движения.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций по результатам проверки прокуратуры материалами дела подтверждается, что на автомобильной дороге на протяжении с ПК 14+00 по ПК 26+00 отсутствуют: асфальтобетонное покрытие; 27 дорожных знаков; четыре примыкания и одно пересечение; железобетонный лоток, что непосредственно влияет на безопасность дорожного движения на данной автодороге.

Оспариваемым представлением от 29.06.2016 N 02-01-27-2016 на ООО "ТСК" возложены следующие обязанности:

1) рассмотреть настоящее представление с участием представителя прокуратуры района и безотлагательно принять меры к устранению и недопущению впредь подобных нарушений законодательства о безопасности дорожного движения и эксплуатации автотранспортных средств;

2) решить вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности.

Таким образом, оценивая довод общества о том, что представление прокуратуры противоречит судебным актам арбитражных судов по делам N А64-1917/2016 и N А64-5326/2016, суд апелляционной инстанции обоснованно отметил, что оспариваемое представление не возлагает на общество какой-либо гражданско-правовой ответственности.

Оспариваемое предписание прокуратуры направлено на побуждение общества к выполнению его обязанностей, предусмотренных законодательством о безопасности дорожного движения при строительстве автомобильных дорог, и не предопределяет для общества конкретный способ устранения выявленных нарушений и недопущения их впредь.

При таких обстоятельствах принятые после вынесения оспариваемого представления прокуратуры решение Арбитражного суда Тамбовской области от 06.12.2017 по делу N А64-1917/2016, которым с общества в пользу МКУ "Управление заказчика" взыскано 743 605 рублей в возмещение денежных средств, необходимых для возмещения расходов на устранение выявленных недостатков по контракту N 13, и решение Арбитражный суд Тамбовской области от 26.12.2016 по делу N А64-5326/2016, которым с общества в пользу Жердевского районного МКУ "Управление заказчика" взыскано 300 000 рублей неустойки за несвоевременное исполнение обязательств по муниципальному контракту N 12, не опровергают правомерности требований прокуратуры района, изложенных в оспариваемом представлении и их исполнимости. Обстоятельства, установленные судами при рассмотрении дел N А64-1917/2016 и N А64-5326/2016 подлежат учету при оценке исполнения обществом требований предписания.

При таких обстоятельствах доводы заявителя кассационной жалобы подлежат отклонению, так как они не опровергают выводы судов, направлены на переоценку установленных ими обстоятельств и имеющихся в деле доказательств, были предметом их рассмотрения и им дана надлежащая правовая оценка.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ основанием к отмене обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не выявлено.

В соответствии с пунктом 12 части 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации, государственная пошлина, для юридических лиц, за подачу кассационной жалобы составляет 1 500 рублей.

Болотиной Еленой Николаевной, которая является генеральным директором общества с ограниченной ответственностью "Тамбовская строительная компания", уплачена государственная пошлина по чеку-ордеру от 27.03.2018 в сумме 3 000 рублей, за рассмотрение кассационной жалобы ООО "ТСК".

В силу положений статьи 104 АПК РФ, пункта 1 части 1 статьи 333.40 НК РФ, излишне уплаченная государственная пошлина в сумме 1 500 рублей, по чеку-ордеру от 27.03.2018, подлежит возврату из федерального бюджета Болотиной Елене Николаевне.

Руководствуясь пунктом 5 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Тамбовской области от 07.12.2016 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.01.2018 по делу N А64-5332/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить Болотиной Елене Николаевне из федерального бюджета излишне уплаченную по чеку-ордеру от 27.03.2018 государственную пошлину в сумме 1 500 рублей.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.И. Смирнов

Судьи

Е.В. Бессонова Н.Н. Николаева