Общие положения о привлечении к административной ответственности (Ю.В. Мацко, "Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа", N 5, сентябрь-октябрь 2004 г.)

Общие положения о привлечении к административной ответственности

1 июля 2002 г. вступил в силу Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ или Кодекс). Закрепленные в нем процессуальные нормы во многом повысили гарантии судебной защиты прав и свобод граждан в административно-юрисдикционном процессе.

Статья 72 Конституции РФ относит административное и административно-процессуальное законодательство к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ).

На основе этих положений Конституции РФ и строится сегодня система законодательства об административной ответственности.

На федеральном уровне главным источником норм об административной ответственности становится КоАП РФ, а на уровне субъектов Российской Федерации - их собственные законы в указанной области, принятые в соответствии с названным Кодексом.

По содержанию новый Кодекс объединяет нормы об административных правонарушениях, содержащиеся во всех ранее принятых актах.

В Общей части Кодекса определяются общие положения и основные принципы законодательства об административных правонарушениях, в Особенной ее части даются составы административных правонарушений с указанием конкретных видов административных наказаний за их совершение. Составляющей частью структуры нового Кодекса являются административно-процессуальные нормы, устанавливающие круг субъектов, имеющих право налагать административные взыскания, процедуру привлечения к административной ответственности и исполнение постановлений о наложении административных взысканий.

Особенность Кодекса состоит и в том, что его нормы устанавливают административную ответственность не только физических, но и юридических лиц. При этом положения Общей части Кодекса равным образом распространяются и на тех, и на других.

В новом Кодексе расширен перечень видов административных наказаний.

Так, в отношении физических лиц предусматривается применение нового вида административных наказаний - дисквалификации.

Кроме того, новым Кодексом, в отличие от КоАП РСФСР, срок при назначении административного наказания в виде лишения специального права (например права управления транспортным средством) уменьшен с трех до двух лет. В то же время за совершение некоторых административных правонарушений срок административного наказания, наоборот, увеличен. Так, за нарушение режима в зоне проведения контртеррористической операции назначается административный арест на срок до 30 суток.

Кодексом установлен иной, чем КоАП РСФСР порядок исчисления административного штрафа, а также определены его минимальный и максимальный размеры.

Так, административный штраф, устанавливаемый за конкретный вид административного правонарушения в большинстве случаев выражается в величине, кратной минимальному размеру оплаты труда (МРОТ), а в некоторых составах административных правонарушений - в размере стоимости предмета административного правонарушения, или в размере суммы неуплаченных налогов, сборов, суммы незаконной валютной операции, например, за нарушение порядка пользования либо распоряжения условно выпущенными товарами и (или) транспортными средствами.

Кодексом предусматривается также, что минимальный размер административного штрафа не может быть менее 1/10 МРОТ (например, за нарушения правил охраны полосы отвода автомобильной дороги), а максимальный размер административного штрафа, налагаемый на граждан и исчисляемый исходя из минимального размера оплаты труда, не может превышать 25 МРОТ, на должностных лиц - 50 МРОТ, а на юридических лиц - 1000 МРОТ.

В то же время Кодекс допускает увеличение размера административного штрафа, применяемого к должностным и юридическим лицам, равного соответственно 200 и 5000 МРОТ, за нарушения законодательства Российской Федерации о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, антимонопольного, таможенного законодательства Российской Федерации, а также законодательства Российской Федерации о естественных монополиях, о рекламе, об охране окружающей природной среды, о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Однако не все административные наказания, предусмотренные Кодексом, могут быть применимы к юридическим лицам. Чаще всего за совершение административных правонарушений к ним применяется административный штраф, значительно реже - предупреждение, возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения и конфискация орудия совершения или предмета административного взыскания.

В соответствии с Кодексом никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.

Административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с настоящим Кодексом (ч. 1 ст. 4.1 Кодекса).

По одному из дел решением суда заявленные налоговым органом требования о привлечении предпринимателя к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.16 удовлетворены и на предпринимателя наложено административное взыскание в виде предупреждения со ссылкой на малозначительность совершенного правонарушения.

Постановлением суда кассационной инстанции судебные акты отменены с передачей дела на новое рассмотрение в связи с необходимостью назначения в соответствии со статьей Кодекса (п. 4 ч. 1 ст. 30.7 Кодекса) ввиду следующего.

Согласно ч. 1 ст. 3.3 Кодекса предупреждение, административный штраф, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест и дисквалификация могут устанавливаться и применяться только в качестве основных административных наказаний. Санкцией ч. 2 ст. 14.16 Кодекса установлено административное наказание в виде административного штрафа.

В соответствии со ст. 2.9 Кодекса при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченное решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Таким образом, у суда отсутствовали правовые основания для наложения на предпринимателя такой меры административного наказания, как предупреждение.

В силу ч. 1 и 2 ст. 4.1 Кодекса размер штрафа не может быть установлен ниже предела, предусмотренного соответствующей статьей Кодекса.

В то же время привлечение лица к административной ответственности впервые может обуславливать назначение наказания в минимальном предусмотренном соответствующей статьей Кодекса размере.

Кодекс содержит общие правила наложения административных наказаний. В любом случае при назначении наказания физическому лицу учитываются характер нарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягощающие административную ответственность. При назначении наказания юридическому лицу учитываются также характер нарушения, его имущественное и финансовое положение, а также обстоятельства, смягчающие и отягощающие административную ответственность.

Суд кассационной инстанции отменил постановление суда апелляционной инстанции, уменьшившего на основании ст. 112 Налогового кодекса РФ размер подлежащего взысканию по ст. 14.5 Кодекса штрафа. При этом суд исходил из того, что к спорам, возникшим из административных правоотношений нормы, Налогового кодекса РФ не применяются.

В силу ч. 1 ст. 2.1 Кодекса субъектами административной ответственности могут быть юридические и физические лица.

Судебный акт, отменивший постановление о привлечении к административной ответственности, оставлен кассационной инстанцией без изменения, поскольку протокол составлен в отношении простого товарищества, не являющегося юридическим лицом, и, следовательно, субъектом административных правоотношений.

По ряду дел судом кассационной инстанции указывалось, что в соответствии со ст. 2.4 Кодекса лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.

Статьей 14.5 Кодекса предусмотрено наложение административного штрафа на граждан, должностных и юридических лиц. Штраф на должностных лиц может быть наложен в размере от 30 до 40 МРОТ.

Статья 14.5 Кодекса иное не устанавливает. Поэтому предприниматель несет административную ответственность по данной статье как должностное лицо, и снижение штрафа ниже предела, предусмотренного статьей, является незаконным.

В соответствии с ч. 3 ст. 2.1 Кодекса назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

К ответственности за совершение административного правонарушения привлекается не работник юридического лица, а само юридическое лицо, поскольку работник в данном случае вступает в правоотношения от его имени, т.е. стороной в договоре является именно юридическое лицо.

Суд кассационной инстанции отменил постановление суда апелляционной инстанции и отклонил требования общества об отмене постановления налоговой инспекции о привлечении к административной ответственности по ст. 14.5 Кодекса. При этом признан необоснованным вывод о том, что ответственности подлежит работник общества, непосредственно совершивший административное правонарушение, а не общество - его работодатель.

По ряду дел суд кассационной инстанции сослался также на ст. 182 Гражданского кодекса РФ, указав, что продавец вступает в правоотношения с покупателем от имени предприятия (индивидуального предпринимателя), соответственно, и в правоотношении, возникающем по поводу предпринимательской деятельности стороной выступает не продавец, а предприятие (индивидуальный предприниматель).

Кроме того, возложение ответственности на юридическое лицо не препятствует ему в установленном законом порядке предъявлять требования о возмещении ущерба, нанесенного работником.

В Кодексе также закреплено положение о том, что назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

Вместе с тем, протокол об административном правонарушении составленный в отношении физического лица - продавца-кассира не может служить доказательством по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом - его работодателем.

Сам по себе факт освобождения от ответственности должностного лица не влечет освобождения от нее юридического лица, поскольку указанные лица являются самостоятельными субъектами административной ответственности.

Привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица одновременно с привлечением к административной ответственности за данное правонарушение юридического лица не является повторным привлечением к административной ответственности за одно и то же административное правонарушение по смыслу п. 5 ст. 4.1 Кодекса.

Кодекс, учитывая особенности статуса юридических лиц, закрепляет положения, относящиеся исключительно к юридическим лицам.

В частности, это касается понятия "вины". Вина юридического лица Кодексом определяется иначе, чем вина физического лица (вина физического лица определяется через психическое отношение лица к содеянному). Согласно Кодексу юридическое лицо может быть признано виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В ч. 2 п. 8 постановления Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. N 14-П, принятого относительно Закона о применении контрольно-кассовых машин, установлено, что суд или иной орган, обладающий административной юрисдикцией, не лишены возможности рассматривать такие дела в надлежащей процедуре: в данном случае должно применяться процессуальное законодательство, относящееся к рассмотрению дел, возникающих из административных отношений (Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, Арбитражный процессуальный кодекс РФ и Гражданский процессуальный кодекс РСФСР). При этом подлежит доказыванию как сам факт совершения соответствующего правонарушения, так и степень вины правонарушителя.

Но законодательство об административной ответственности юридических лиц содержит некоторые исключения, когда возможна ответственность без вины. В новом Кодексе содержатся такие случаи. Это прежде всего указанные в статье 2.10 ситуации административной ответственности юридических лиц при реорганизации (слиянии, преобразовании, разделении, присоединении).

Одним из обязательных элементов состава административного правонарушения является его субъективная сторона - вина в форме умысла или неосторожности. При отсутствии одного из элементов состава административного правонарушения нет его состава в целом.

В соответствии с ч. 1 ст. 1.5 Кодекса лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В Кодексе изменены положения, касающиеся давности привлечения к административной ответственности. Так, постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение законодательства Российской Федерации о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, таможенного, антимонопольного, валютного законодательства Российской Федерации, об охране окружающей среды, об использовании атомной энергии, законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, о защите прав потребителей и законодательства Российской Федерации о рекламе - по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

При длящемся административном правонарушении этот срок начинает исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. За административное правонарушение, влекущее применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - одного года со дня его обнаружения.

В соответствии с ч. 1 ст. 4.5 Кодекса постановление по делу о недлящемся административном правонарушении может быть вынесено в течение двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а не со дня его обнаружения и составления акта проверки или протокола.

Согласно п. 6 ст. 24.5 Кодекса одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, является истечение сроков давности привлечения к административной ответственности.

При применении сроков давности привлечения к административной ответственности длящееся правонарушение следует отличать от продолжающегося. Совершение одним и тем же лицом нескольких тождественных правонарушений является продолжаемым правонарушением, за каждое из которых нарушитель должен привлекаться к административной ответственности.

По одному из дел общество взимало с населения в домах с центральных горячим водоснабжением, не имеющих приборов учета расхода газа, за все дни временного отсутствия горячей воды повышенную ставку оплаты за пользование газовой плитой, установленной для населения, проживающего в домах, не оборудованных центральным горячим водоснабжением.

Суд кассационной инстанции отверг доводы заинтересованного лица о том, что данное административное правонарушение, ответственность за которое установлена ст. 14.6 Кодекса, является длящимся.

При этом кассационная инстанция сделала вывод, что по смыслу закона длящееся правонарушение сопряжено с длительным невыполнением обязанностей, возложенных на лицо законом, и прекращается вмешательством органов власти.

Так же длящимися признаются такие правонарушения, которые осуществляются непрерывно в течение более или менее продолжительного времени и образуют единый состав правонарушения.

В соответствии с ч. 1, 4 ст. 4.5 Кодекса в случае отказа в возбуждении уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела.

По делу прокурор обратился в суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1 Кодекса за осуществление предпринимательской деятельности без лицензии.

На момент рассмотрения дела (09.06.03) сроки давности привлечения к административной ответственности истекли, так как с момента вынесения постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (01.03.03) прошло более двух месяцев.

По указанным основаниям суд кассационной инстанции отменил решение суда первой инстанции, а производство по делу на основании п. 6 ст. 24.5 Кодекса прекратил.

Определяя срок давности привлечения к административной ответственности, следует исходить из существа правонарушения, субъектного состава возникших отношений и характера применяемого в данном случае законодательства.

К правонарушению, квалифицированному по ч. 2 ст. 14.16 Кодекса, суд применил годичный срок давности, установленный п. 1 ст. 4.5 Кодекса для случаев нарушения законодательства в области защиты прав потребителей.

При этом суд исходил из ст. 12 Правил продажи отдельных видов товаров, согласно которой при продаже товаров продавец доводит до сведения покупателя информацию о подтверждении соответствия товаров установленным требованиям путем ознакомления потребителя по его требованию, в частности, с сертификатом или декларацией о соответствии, товарно-сопроводительными документами.

Суд кассационной инстанции отменил принятое по делу решение о привлечении предпринимателя к ответственности, указав, что при рассмотрении настоящего дела следует руководствоваться двухмесячным сроком давности привлечения к административной ответственности, установленным ст. 4.5 Кодекса.

Правовые основы оборота алкогольной продукции установлены Федеральным законом от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции". Согласно ст. 2 Закона под оборотом понимается и розничная продажа алкогольной продукции. Совершенное предпринимателем правонарушение - продажа алкогольной продукции без документов, подтверждающих легальность ее производства и оборота, посягает, в первую очередь, на установленный Законом режим государственного регулирования в области оборота алкогольной продукции.

Исправление допущенных административных правонарушений после их обнаружения в силу ст. 24.5 Кодекса не является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Факт получения предпринимателем лицензии не является основанием для освобождения его от ответственности за осуществление предпринимательской деятельности без лицензии (ч. 2 ст. 14.1 Кодекса), поскольку на момент проверки у предпринимателя не было лицензии на осуществление розничной продажи алкогольной продукции.

В соответствии со ст. 28.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях и постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 12.08.03 N 1242/03 при составлении протокола об административном правонарушении налоговым органом должны быть приняты все необходимые и достаточные меры для извещения юридического лица либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении. Если представитель по объективным причинам не может присутствовать при подписании протокола, то его подписание возможно работником юридического лица.

Неуведомление лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о времени рассмотрения дела, является основанием для отмены постановления о привлечении к административной ответственности.

В силу ч. 2 ст. 25.1 Кодекса дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайства об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

По одному из дел заказное письмо с уведомлением предпринимателя о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении получено предпринимателем 16.12.02, а уведомление о получении почтового отправления было вручено работнику налогового органа 18.12.02.

Суд кассационной инстанции указал, что, рассматривая 17.12.02 материал об административном правонарушении, налоговый орган не располагал сведениями о надлежащем извещении предпринимателя о рассмотрении дела и обязан был отложить рассмотрение дела в соответствии с п. 2 ст. 25.1 Кодекса.

Отсутствие понятых при составлении акта проверки и проведении контрольной закупки государственным инспектором, осмотре помещений, территорий, отсутствие свидетелей при составлении протокола об административном правонарушении не ставит под сомнение достоверность зафиксированного в них факта правонарушения и не является безусловным основанием для отмены постановления о привлечении к административной ответственности.

Очевидная описка в протоколе при указании номера статьи Кодекса, по которой квалифицируется административное правонарушение, не может являться основанием для отказа в привлечении общества к административной ответственности.

Согласно ст. 210 Арбитражного процессуального кодекса РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В случае если из материалов дела следует, что неверное указании статьи КоАП РФ или иного нормативного акта является очевидной опиской должностного лица, а факт правонарушения, за которое КоАП РФ установлена административная ответственность, подтверждается протоколом об административном правонарушении и не оспаривается правонарушителем, допущенная административным органом описка в квалификации действий правонарушителя не является безусловным основанием для признания постановления незаконным, так как она не нарушает охраняемые права и законные интересы лица, привлеченного к административной ответственности за совершенное им правонарушение.

Административный орган вправе принять определение или постановление об исправлении описки, поскольку он не лишен такого права законом. Исправление описок не означает принятия нового акта.

Согласно п. 1 ст. 202 Арбитражного процессуального кодекса РФ арбитражные суды рассматривают дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к их подведомственности.

Дела об административных правонарушениях рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, с особенностями, установленными в гл. 25 АПК РФ и федеральном законе об административных правонарушениях.

В соответствии с п. 14 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях". Согласно названному пункту в силу ч. 1 ст. 202 и ч. 1 ст. 207 Арбитражного процессуального кодекса РФ дела о привлечении к административной ответственности, а также дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным Арбитражным процессуальным кодексом РФ.

По одному из дел прокурором было принято постановление, которым назначено административное расследование, в соответствии со ст. 28.7 Кодекса.

По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении (п. 6 ст. 28.7 Кодекса).

На основании изложенного по данному делу, по результатам административного расследования в соответствии с п. 6 ст. 28.7 обязательно составление протокола.

При наличии постановления прокурора, принятого в соответствии со ст. 28.4 Кодекса и содержащего все сведения, предусмотренные ст. 28.2 Кодекса, наличие отдельного протокола не требуется.

Ю.В. Мацко,

судья Федерального арбитражного суда

Северо-Кавказского округа

"Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа", N 5, сентябрь-октябрь 2004 г.)