О некоторых проблемах реализации норм земельного права
Российской Федерации
Практика применения отдельных норм Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) по истечении двух с половиной лет после введения его в действие свидетельствует о наличии существенных затруднений в оформлении земельных отношений отдельным категориям землепользователей, в том числе военным организациям. В основном это связано с недостаточной проработанностью новых правовых конструкций, введенных в ЗК РФ без учета наступления негативных последствий в виде невозможности их практического применения. Реализация отдельных земельно-правовых норм, содержащихся в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее - ГК РФ), также вызывает определенные трудности у правоприменителей, в том числе руководителей органов военного управления. Цель настоящей статьи состоит в том, чтобы рассмотреть некоторые из них.
Как представляется, в настоящее время наиболее остро стоит проблема правомерности распоряжения государственными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации землями обороны и другими землями, относящимися к федеральной собственности, в период, предшествующий принятию постановления Правительства Российской Федерации "О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю" от 7 августа 2002 г. N 576. Органы исполнительной власти города Москвы здесь также не являются исключением. Автору статьи при непосредственном общении с представителями Министерства обороны Российской Федерации (в основном специалистами юридической службы и органов военной юстиции), выражавшими официальную точку зрения своего ведомства в ходе судебных процессов, неоднократно приходилось слышать следующую точку зрения процессуальных оппонентов: государственные органы исполнительной власти города Москвы до введения в действие указанного постановления Правительства России были не вправе распоряжаться земельными участками, переданными для нужд обороны.
Подтверждением изложенной позиции служит, в частности, обращение Московского городского военного прокурора в Арбитражный суд города Москвы в защиту государственных интересов с исковым заявлением о признании недействительным договора аренды от 22 июня 1998 г. N М-09-011737, заключенного между Московским земельным комитетом (Москомземом) и ЗАО "АСКК" в отношении земельного участка площадью 0,41 га во владении 39 по Ленинградскому шоссе, ранее входившего в состав земель Центрального спортивного клуба армии (ЦСКА). Дело рассматривалось с участием Минобороны России, Минимущества России и ЦСКА. Основанием иска явилось предположение прокурора о том, что Москомзем является ненадлежащим арендодателем федеральных земель.
Решением Арбитражного суда города Москвы от 13 ноября 2002 г. по делу N А40-34904/02-41-413, рассматривавшего дело по первой инстанции, в удовлетворении исковых требований Московского городского военного прокурора было отказано. Постановлением арбитражного суда апелляционной инстанции от 13 марта 2003 г. решение Арбитражного суда города Москвы от 13 ноября 2002 г. было оставлено без изменения. Федеральный арбитражный суд Московского округа (ФАС МО) постановлением от 16 мая 2003 г. решение от 13 ноября 2002 г. и постановление от 13 марта 2003 г. Арбитражного суда города Москвы по делу N А40-34904/02-41-413 отменил, дело передал на новое рассмотрение в первую инстанцию суда, указав на то, что органы власти города Москвы не вправе были распоряжаться землями обороны, относящимися в силу Федерального закона "Об обороне" от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ к федеральной собственности.
Позиция ФАС МО носит дискуссионный характер. Основным доводом, который, по нашему мнению, не был должным образом оценен судом, является то, что компетенция органов власти в части распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, была определена Земельным кодексом РСФСР (ЗК РСФСР). Попытаемся изложить его в развернутом виде.
В силу ст. 28 ЗК РСФСР правом по изъятию и предоставлению всех земельных участков, независимо от уровня собственности и целевого назначения земель, были наделены местные администрации.
Специальные нормы ЗК РСФСР и Федерального закона "Об обороне", определяющие режим земель обороны, не содержали каких-либо изъятий или ограничений применительно к полномочиям местных администраций по распоряжению землями обороны, находящимися в пределах городской черты.
Согласно п. 4 ст. 51 Закона Российской Федерации "О краевом, областном совете народных депутатов и краевой, областной администрации" от 5 марта 1992 г. N 2449-1, которая определяет полномочия в области использования земли и других природных ресурсов, краевая, областная администрация имела право предоставлять в соответствии с законодательством Российской Федерации земельные участки под объекты, имеющие федеральное и межрегиональное значение. Согласно п. 12 ст. 45 того же Закона к ведению краевого, областного Совета относилось установление порядка предоставления земельных участков под объекты, имеющие федеральное и межрегиональное значение.
Как следует из изложенного, органы исполнительной власти города Москвы были вправе распоряжаться земельными участками федеральных учреждений и предприятий.
Согласно ст. 12 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 4 июня 1999 г. N 119-ФЗ по вопросам, отнесенным ч. 1 ст. 72 Конституции России к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование.
До выхода постановления Правительства Российской Федерации от 7 августа 2002 г. N 576 не принимались законы, которыми передавались бы полномочия местных администраций по распоряжению землями, определенные ст. 28 ЗК РСФСР, каким-либо федеральным органам государственной власти. Согласно п. 10 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" от 28 сентября 2001 г. N 137-ФЗ распоряжение землями до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий. В соответствии с указанным выше постановлением Правительства России от 7 августа 2002 г. N 576 в городе федерального значения землей распоряжаются государственные органы исполнительной власти города Москвы.
За более чем 10-летний период проводимой в Российской Федерации земельной реформы в городе Москве на основании актов городских органов исполнительной власти и правоудостоверяющих документов Москомзема были оформлены права на земельные участки всем без исключения организациям, основанным на федеральной форме собственности, в том числе воинским частям, предприятиям и организациям Минобороны, ФСБ (включая Пограничную службу), ФСО, МЧС, МВД России. Предположение об отсутствии полномочий у органов исполнительной власти города Москвы по распоряжению земельными участками федеральных организаций с неизбежностью ставит вопрос о недействительности всех документов о праве на землю, оформленных за указанный период времени организациям федеральной формы собственности, имущественные комплексы которых занимают, по некоторым данным, до 70% территории города Москвы.
Таким образом, установленный ЗК РСФСР объем полномочий местных администраций по распоряжению землями городов всех уровней собственности не изменялся с момента введения в действие ЗК РСФСР 1991 г. Прежний порядок распоряжения землями сохраняется и до настоящего времени.
Все большую актуальность приобретает также проблема определения и регистрации прав ограниченного пользования землей. Это обусловлено тем обстоятельством, что в настоящее время сохраняется неопределенность относительно допустимости и порядка установления условий права ограниченного пользования земельным участком, возникающего у государственных учреждений непосредственно в силу закона, а также порядка государственной регистрации указанного права ограниченного пользования земельным участком.
Согласно ст. 7 ЗК РФ земельные участки используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории (земли обороны, безопасности, земли поселений, земли транспорта, земли лесного фонда и др.) и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.
В соответствии со ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под разрешенным использованием земельных участков понимается использование объектов недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом; ограничения на использование указанных объектов, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также сервитуты. Возникшее в силу закона право ограниченного пользования земельным участком (ограничение права на земельный участок) формирует содержание разрешенного использования земельного участка, определяющего, в свою очередь, правовой режим участка. Таким образом, применительно к земельному участку, обремененному в силу закона правом ограниченного пользования им государственным учреждением, можно говорить о способе его использования.
Характер расположения помещений (полуподземные, подземные) в здании, специальная правоспособность государственного учреждения, существующие градостроительные ограничения могут служить основанием для установления, в частности, особых условий ограниченного пользования земельным участком: без права капитального строительства, проведения земляных работ, с правом парковки служебного автотранспорта, проведения погрузочных работ, размещения места для курения и т.п.
Устанавливаемые актом органа исполнительной власти условия ограниченного пользования земельным участком (площадь и границы участка, способ использования, особые условия ограниченного пользования, срок действия права ограниченного пользования) индивидуализируют обременяемый участок и определяют его правовой режим. На практике (в частности, в подразделении Московского земельного комитета в Северном административном округе города Москвы) с учетом предусмотренного земельным законодательством порядка оформления права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком производится издание акта органа исполнительной власти об установлении государственному учреждению условий ограниченного пользования земельным участком.
В преамбуле акта органа исполнительной власти указывается, что условия ограниченного пользования земельным участком устанавливаются правообладателю в соответствии с п. 4 ст. 36 ЗК РФ, на основании документа, подтверждающего наличие права оперативного управления помещениями, и в связи с возникновением на основании закона у государственного учреждения права ограниченного пользования земельным участком для осуществления прав на закрепленные за ним помещения по конкретному адресу. В основной части акта органа исполнительной власти указываются устанавливаемые государственному учреждению условия ограниченного пользования земельным участком, в том числе: площадь и границы участка согласно прилагаемому плану, способ использования участка, особые условия ограниченного пользования, срок действия права ограниченного пользования земельным участком.
Одновременно Москомземом как органом, ответственным за проведение кадастровых работ, выдается план земельного участка, обремененного правом ограниченного пользования государственным учреждением. Указанные документы, по нашему мнению, должны являться достаточными основаниями для государственной регистрации права ограниченного пользования государственным учреждением соответствующим земельным участком в учреждении юстиции.
Предлагаемый порядок позволит исключить неопределенность в вопросе о наличии у государственных учреждений прав ограниченного пользования индивидуально определенным земельным участком, возникших на основании закона и зарегистрированных в учреждении юстиции.
Еще одна проблема, решение которой на практике вызывает существенные затруднения, - это определение надлежащего объекта земельного отношения и правового режима участка в случаях, когда на земельном участке находятся искусственные покрытия (бетон, асфальт, брусчатка, тротуарная плитка, гравий, песок, резиновые листы и др.).
Согласно ст. 6 ЗК РФ земельный участок как объект земельных отношений - часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. В соответствии со ст. 261 ГК РФ право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и замкнутые водоемы, находящиеся на нем лес и растения. Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц. Однако нередко лицо, которому передан земельный участок на вещном или обязательственном праве, обнаруживает документально подтвержденную принадлежность твердого покрытия участка другому лицу на праве собственности. Имеют место случаи оформления учреждением юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории города Москвы (Мосрегистрацией) организациям свидетельства о государственной регистрации права собственности на асфальтовое покрытие, расположенное на земельном участке, находящемся в долгосрочной аренде у другого лица.
В связи с вышесказанным возникают вопросы, в частности: какие виды покрытий можно отнести к недвижимому имуществу по правилам ст. 131 ГК РФ, порождает ли право
