Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 28 августа 2018 г. N Ф10-3084/18 по делу N А83-10612/2017

г. Калуга

28 августа 2018 г.

Дело N А83-10612/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 23.08.2018.

Постановление изготовлено в полном объеме 28.08.2018.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи Ключниковой Н.В.,

судей Лукашенковой Т.В., Стрегелевой Г.А.,

при участии в судебном заседании:

от Государственного бюджетного учреждения Республики Крым национальный природный парк "Тарханкутский" (ОГРН 1149102175045, ИНН 9110086825, ул. Кирова,43, пгт. Черноморское, Черноморский район, Республика Крым, 296400) - не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом;

от Службы финансового надзора Республики Крым (ОГРН 1149102017536, ИНН 9102012153, бульвар Ленина, 5/7, г. Симферополь, Республика Крым, 295051) - не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом,

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Службы финансового надзора Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 05.02.2018 (судья Ищенко Г.М.) и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2018 (судьи Карев А.Ю., Омельченко В.А., Привалова А.В.) по делу N А83-10612/2017,

УСТАНОВИЛ:

Государственное бюджетное учреждение Республики Крым национальный природный парк "Тарханкутский" (далее - Учреждение, ГБУ РК НПП "Тарханкутский", заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании недействительным предписания Службы финансового надзора Республики Крым (далее - Служба) от 23.06.2017 N 09.2-14/2949 (уточненные требования).

Решением суда от 05.02.2018, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 19.04.2018, заявленное требование удовлетворено.

В кассационной жалобе Служба просит отменить решение, постановление суда в связи не полным выяснением обстоятельств по делу, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Проверив материалы дела, изучив доводы, указанные в кассационной жалобе, суд кассационной инстанции не усматривает оснований для отмены оспариваемых судебных актов.

Как видно из материалов дела и установлено судом, на основании приказа от 05.05.2017 N 184 Службой проведена внеплановая камеральная проверка в ГБУ РК НПП "Тарханкутский" отдельных вопросов, указанных в обращении работников отдела охраны территории Учреждения.

Программой (т. 1, л.д. 40) были утверждены следующие вопросы камеральной проверки: 1. Штатная дисциплина: 1.1. Проверка внутренних нормативных документов, которые регулируют трудовые отношения. 1.2. Проверка наличия штатных расписаний, порядка их утверждения. 1.3. Соблюдение законодательства при установлении, начислении и выплате работникам выплат стимулирующего характера.

В ходе проверки установлено, что в нарушение статьи 135 Трудового кодекса Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ, п.2.2. Постановления Совета министров Республики Крым от 18.12.2014 N 530 "Об утверждении перечня видов выплат стимулирующего характера в государственных учреждениях Республики Крым и установлении выплат стимулирующего характера", п.7.4 и п.7.5 Положения о системе оплаты труде работников государственных учреждений отрасли лесного и охотничьего хозяйства Республики Крым, утвержденного Постановлением Совета министров Республики Крым от 20.02.2015 N 46, п.7.2, и п.7.5. Положения о системе оплаты труда работников учреждений в сфере экологии и природных ресурсов Республики Крым, утвержденного Постановлением Совета министров Республики Крым от 31.12.2014 N 673, п.п.3.1., п.п.3.2. и п.п.4.1. Положения выплатах стимулирующего, поощрительного и социального характера, утвержденного 20.02.2015 директором ГБУ РК НПП "Тарханкутский" Меховской А.В. и согласованного 20.02.2015 председателем первичной профсоюзной организации Волковым Д.С., п.п.4.1.5. и п.п.4.1.6. Положения об оплате труда, выплатах компенсационного, стимулирующего и социального характера в ГБУ РК НПП "Тарханкутский" утверждено 29.07.2015 директором ГБУ РК НПП "Тарханкутский" Меховской А.В. и согласовано 29.07.2015 председателем первичной профсоюзной организации Ивановой Э.В., п.п. 4.1 п.п.4.4. Положения об оплате труда, выплатах компенсационного, стимулирующего и социального характера в ГБУ РК НПП "Тарханкутский" от 21.09.2016 в проверяемом периоде с 01.03.2015 по 30.04.2017 22 работникам отдела охраны территорий ГБУ РК НПП "Тарханкутский" начислены и выплачены выплаты стимулирующего характера (премии (надбавки) за интенсивность и высокие результаты работы, качество выполняемых работ и премии по итогам работы за период) при отсутствии отчетов о выполнении планов работ за текущий период и служебных записок и соответственно без полного рассмотрения критериев, позволяющих оценить результативность и качество работы в сумме 8955136,43 руб. (стимулирующие выплаты - 6870654,72 руб.; начисления - 2084481,71 руб.).

По результатам проверки составлен акт от 23.05.2017 N 09.2-04/04 и выдано предписание от 23.06.2017 N 09.2-14/2949, согласно которому в срок до 20.09.2017 Учреждению предписано: взыскать (возместить) сумму ущерба, причиненного бюджету Республики Крым, вследствие излишнего начисления и выплаты работникам ГБУ РК "Тарханкутский" выплат стимулирующего характера в размере 6870654,72 руб. одним из способов:

- предложить работникам возместить излишне полученные выплаты стимулирующего характера и средней заработной платы в размере 6870654,72 руб.;

- в случае отказа работниками добровольного возмещения ущерба, причиненного бюджету Республики Крым, в соответствии со ст.248 Трудового кодекса РФ от 30.12.2001 N 197-ФЗ (с изменениями), принять меры по определению лиц, виновных в допущенном нарушении и провести работу по возмещению ущерба бюджету Республики Крым виновными лицами, взыскать сумму ущерба в бюджет Республики Крым;

- провести претензионно-исковую работу по возвращению суммы излишне начисленных и выплаченных работникам ГБУ РК "Тарханкутский" выплат стимулирующего характера в размере 6870654,72 руб. Провести корректировку по расчетам с фондами на сумму излишне начисленных выплат стимулирующего характера, приведших к ущербу Республики Крым в размере 2084481,71 руб.

Учреждение, не согласившись с предписанием от 23.06.2017 N 09.2-14/2949, оспорило его в арбитражном суде.

Удовлетворяя заявленное требование, суд пришел к выводу, что у Службы финансового надзора Республики Крым не имелось законных оснований возлагать на Учреждение обязанность взыскать (возместить) ущерб в размере 6870654,72 руб. и соответственно провести корректировку по расчетам с фондами на сумму 2084481,71 рублей.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из взаимосвязанного анализа положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ следует, что основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации, закрепленным в статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), является принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, означающий, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В соответствии со статьей 162 Кодекса получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения (пункт 1 статьи 306.1 Кодекса).

Установление нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля влечет направление им представления и (или) предписания (статья 270.2 Кодекса).

Представлением является документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения, информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Предписанием является документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

В пункте 23 постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации разъяснил, что конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Применительно к статье 270.2 БК РФ выбор меры реагирования на выявленное нарушение бюджетного законодательства зависит от характера и последствий допущенного нарушения, в том числе от наличия факта причинения ущерба в результате такого нарушения.

Выдача проверенному лицу предписания обусловлена фактом совершения бюджетного нарушения, установленного вреда и необходимостью его устранения.

Выдача предписания по устранению иных выявленных нарушений (в частности, бухгалтерского учета, гражданского, трудового законодательства) не относится к полномочиям органов финансового контроля.

Таким образом, орган финансового контроля правомочен в пределах своей компетенции направлять объекту контроля обязательные к исполнению предписания только бюджетного законодательства, влекущих незаконное использование бюджетных средств, но не любых, установленных в ходе проверки нарушений - нарушений бухгалтерского учета, гражданского, трудового законодательства.

В главе 30 БК РФ определены следующие виды бюджетных нарушений: нецелевое использование бюджетных средств, невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита, неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом, нарушение условий предоставления бюджетного кредита, нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов.

Анализ содержания акта проверки от 23.05.2017, оспариваемого предписания от 23.06.2017 свидетельствует о том, что ни одно из вышеуказанных нарушений бюджетного законодательства в ходе проверки органом финансового контроля не зафиксировано, и в оспариваемом предписании не отражено.

Выявленные проверяющим органом нефинансовые нарушения, сводятся лишь к ненадлежащему исполнению, с позиции Службы, Учреждением нормативных и локальных актов, регулирующих трудовые отношения, оплату труда.

Нецелевого использования бюджетных средств или иных бюджетных нарушений, предусмотренных главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Службой в данном случае не установлено, не зафиксировано с приведением конкретных положений бюджетного законодательства, и Учреждению оспариваемым предписанием не вменяется.

Доказательств обратного, равно как и доказательств совершения заявителем нарушений именно бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, заинтересованным лицом в нарушение части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в материалы дела не представлено.

Законность и обоснованность предписания также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в установленные сроки, с учетом специфики такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от публичного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает публичная ответственность.

Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, которому оно адресовано, устранить в указанный срок выявленное нарушение. Соответствующий правовой подход о критериях предписания публичных органов отражен в Постановлении Президиума ВАС РФ от 09.07.2013 N 2423/13.

Предписание должно соответствовать требованиям законности, конкретности и исполнимости, содержать четкие и законные указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также для избежания неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Содержание выданного Службой предписания не соответствует приведенным требованиям к содержанию ненормативного правового акта.

Оспариваемое предписание Службы является незаконным, поскольку вынесено в отсутствие предусмотренных БК РФ оснований, при отсутствии зафиксированных в установленном порядке и надлежащей правовой мотивации бюджетных нарушений, отражает нарушения, не относящиеся к бюджетным, применение мер по которым не в ходит в компетенцию Службы, исходя из нормативной регламентации ее статуса, и не доказанности соответствия указанного предписания критериям обоснованности и исполнимости.

Иные доводы кассационной жалобы сводятся к несогласию с оценкой суда обстоятельств по делу и доказательств, представленных в материалы дела, а потому не могут быть положены в основу отмены обжалуемого судебного акта, так как заявлены без учета норм части 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исключивших из полномочий суда кассационной инстанции установление обстоятельств, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешение вопросов достоверности или недостоверности доказательств, преимущества одних доказательств перед другими, а также переоценку доказательств, которым уже была дана оценка судом первой или апелляционной инстанции.

Неправильное применение норм материального права и нарушения норм процессуального права, которые могли бы послужить основанием для отмены постановления суда апелляционной инстанции в соответствии со статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в кассационной жалобе не указаны и судом кассационной инстанции не установлены, а потому кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Крым от 05.02.2018 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2018 по делу N А83-10612/2017 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.В. Ключникова

Судьи

Т.В. Лукашенкова Г.А. Стрегелева