Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 8 октября 2018 г. N Ф10-3508/18 по делу N А14-1088/2016

г.Калуга

8 октября 2018 г.

Дело N А14-1088/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 1 октября 2018 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 8 октября 2018 г.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи	Николаевой Н.Н.
судей	Бессоновой Е.В.
	Смолко С.И.
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи	Дорониной Л.А.

при участии:

индивидуального предпринимателя Деревенских Натальи Михайловны-паспорт, представителя Харламовой А.В. доверенность от 19.02.2018;

от Администрации городского округа город Воронеж - Киреева С.В. доверенность от 01.12.2017 N 69/2017-С;

от общества с ограниченной ответственностью "Офисная техника" - Денисова Д.А. доверенность от 24.10.2017;

от Департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области - не явились;

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном посредством видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Воронежской области кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Деревенских Натальи Михайловны на решение Арбитражного суда Воронежской области от 05.12.2017 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.06.2018 по делу N А14-1088/2016,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Деревенских Наталья Михайловна (далее - предприниматель, ИП Деревенских Н.М.) обратилась в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением к Администрации городского округа город Воронеж (далее - Администрация) о признании незаконными действий по исключению павильона, расположенного по адресу: г. Воронеж, ул. Ворошилова, д. 24 (место 595) из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж, утвержденной Постановлением N 407 от 05.05.2011.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены ООО "Офисная техника" и Департамент имущественных и земельных отношений Воронежской области (далее - Департамент).

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 05.12.2017, оставленным без изменения постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.06.2018, в удовлетворении требований отказано.

Не согласившись с выводами суда первой и апелляционной инстанции, предприниматель обратилась с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятые решение и постановление и принять новый судебный акт об удовлетворении требований.

В судебном заседании ИП Деревенских Н.М. и ее представитель поддержали доводы кассационной жалобы.

Представитель Администрации и Общества возражали против доводов кассационной жалобы.

Департамент представителя в судебное заседание не направил, о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы извещен надлежащим образом. В соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) кассационная жалоба рассматривается в отсутствие не явившихся лиц.

После отложения судебного разбирательства на основании статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) произведена замена судей Смирнова В.И. и Шелудяева В.Н., ранее участвовавших в рассмотрении дела, на судей Бессонову Е.В. и Смолко С.И.; рассмотрение кассационной жалобы после замены судьи произведено с самого начала.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов содержащихся в жалобе, выслушав мнение представителей сторон, суд кассационной инстанции считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене по следующим основаниям.

Судами установлено, что у ИП Деревенских Н.М. с 2004 года имелась разрешительная документация на установку павильона общей площадью 75 кв. м, для реализации продуктов питания по адресу г. Воронеж, ул. Ворошилова у дома N 24, которая была в 2009 году аннулирована.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.04.2011 по делу N А14-9352/2009 решение межведомственной комиссии по установке и эксплуатации павильонов, киосков и выносного холодильного оборудования, оформленное протоколом от 14.05.2009 N 6, об аннулировании документации признано незаконным. Суд обязал межведомственную комиссию рассмотреть заявление индивидуального предпринимателя Деревенских Н.М. от 12.02.2009 о продлении срока эксплуатации павильона, расположенного по адресу: г. Воронеж, ул. Ворошилова 24, принадлежащего ИП Деревенских Н.М.

05.05.2011 постановлением Администрации N 407 утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж.

В связи с невключением в Схему ряда торговых объектов, индивидуальные предприниматели, в том числе и Деревенских Н.М. обратились в Управление Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области с заявлениями о нарушении Администрацией антимонопольного законодательства.

По итогам рассмотрения дела N 314-15к комиссией Воронежского УФАС России 17.11.2011 принято решение о признании Администрации нарушившей часть 1 статьи 15 Закона РФ от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в части необоснованного препятствования осуществлению деятельности ИП Деревенских Н.М., и других предпринимателей и выданы предписания о прекращении нарушения путем включения в том числе нестационарного торгового объекта, принадлежащего ИП Деревенских Н.М., в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж, утвержденную постановлением Администрации от 05.05.2011 N 407.

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 18.12.2013 по делу N А14-13281/2011, вступившим в законную силу, в удовлетворении требований Администрации о признании незаконным указанного решения и предписания антимонопольного органа отказано.

Во исполнение судебных актов и решения антимонопольного органа в Схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж, утвержденной постановлением администрации городского округа город Воронеж от 05.05.2011 N 407, было определено место размещения павильона по ул. Ворошилова у дома N 24 (N 595). Предпринимателем. в соответствии с Положением о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж (решение Воронежской городской Думы от 25.04.2012 N 790-111) заключен договор от 16.03.2015 N 2669 на размещение нестационарного торгового объекта (номер объекта в Схеме - 595) сроком с 09.02.2015 по 12.05.2016.

Предметом обжалования в настоящем деле явились действия Администрации по исключению из Схемы места под номером 595, о чем предприниматель узнал из постановления администрации от 03.11.2015 N 829 "О внесении изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж", поскольку во вновь утвержденной схеме указанное торговое место отсутствовало.

Мотивы внесения изменений в схему, как указывают стороны и установил суд, следуют из переписки уполномоченных органов -- письма Департамента имущества и земельных отношений Воронежской области от 20.03.2015 N 52-13-2124 (вх. N 08/4-3-1525); Управы Советского района городского округа город Воронеж от 03.06.2015 N 3836187, 3872789; Управления главного архитектора городского округа город Воронеж от 03.04.2015 N 08/4-04/3-1525, решения рабочей группы по внесению изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж от 09.07.2015.

Сославшись на пункт 16 Порядка разработки и утверждения Схемы размещения нестационарных торговых объектов органами местного самоуправления муниципальных образований на территории Воронежской области, утвержденного Приказом Департамента предпринимательства и торговли Воронежской области от 22.06.2015 N 41, согласно которому изменения и дополнения в Схему размещения нестационарных торговых объектов вносятся в том числе при поступлении мотивированных предложений от исполнительных органов государственной власти Воронежской области и органов местного самоуправления, суд счел подтвержденным факт поступления соответствующего предложения и установленными обстоятельства, указанные в переписке в качестве мотивов такого предложения, а именно тот факт, что размещение данного объекта в схеме затрагивает права ООО "Офисная техника", как арендатора земельного участка, в границах которого расположен торговый объект предпринимателя, а также права Департамента как уполномоченного органа по распоряжению земельным участкаом, на котором расположен спорный павильон заявителя.

При этом суд указал, что права заявителя исключением спорного павильона из схемы НТО не нарушены, поскольку продление разрешительной документации на одной из центральных улиц города Воронежа - ул. Ворошилова запрещена, при этом ИП Деревенских Н.М. осуществляла свою торговую деятельность в павильоне до 12.05.2016, т.е. до окончания срока действия разрешительной документации на установку данного НТО.

Судами также указано на поступление информации об осуществлении незаконной реализации предпринимателем алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Между тем, судом допущено неправильное истолкование закона - пункта 16 вышеназванного Порядка и неприменение к установленным по делу обстоятельствам иных норм закона, что привело к судебной ошибке.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ), правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 3 Закона N 381-ФЗ органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Пунктами 15 и 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами общественного питания, торговли, а также осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городского округа вправе издавать муниципальные правовые акты (статья 17 названного Закона).

Приказом Департамента предпринимательства и торговли Воронежской области (далее - ДПТ Воронежской области) от 22.06.2015 N 41 утвержден Порядок разработки и утверждения Схемы размещения нестационарных торговых объектов органами местного самоуправления муниципальных образований на территории Воронежской области.

В соответствии с пунктом 16 указанного Порядка изменения и дополнения в Схему вносятся при возникновении следующих оснований:

- новая застройка районов, микрорайонов, иных территорий населенных пунктов муниципальных образований;

- ремонт и реконструкция автомобильных дорог;

- прекращение, перепрофилирование деятельности стационарных торговых объектов, повлекшие снижение обеспеченности до уровня ниже установленного норматива минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов;

- поступление мотивированных предложений от исполнительных органов государственной власти Воронежской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Воронежской области, а также от некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства;

- расширение каналов сбыта продукции местных производителей;

- необходимость реализации государственных программ, приоритетных направлений деятельности муниципальных образований Воронежской области в сфере социально-экономического развития;

- изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

- принятие решений о развитии застроенных территорий.

Абзац 4 пункта 16 Порядка, утвержденного ДПТ Воронежской области, и иные положения Порядка не раскрывают конкретные обстоятельства, которые могут быть положены в основу таких предложений.

Следовательно, необходимо обратиться к нормам федерального законодательства.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 сентября 2010 г. N 772 утверждены Правила включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности (в федеральной собственности или в собственности субъекта Российской Федерации) (далее - объекты), в схему размещения нестационарных торговых объектов.

В соответствии с пунктом 9 статьи 10 Правил внесение изменений в схему размещения осуществляется в порядке, предусмотренном пунктами 4 - 6 настоящих Правил для включения объектов в схему размещения.

Из изложенного следует, что на федеральном уровне -Законом N 381-ФЗ и принятыми в его исполнение нормативными актами определены процедурные вопросы включения и исключения объектов из схемы; специальные основания исключения из схемы нестационарных торговых объектов также не предусмотрены.

При таких обстоятельствах следует руководствоваться общими положениями Закона N 381-ФЗ, определяющими, что при разработке схемы, а соответственно, при внесении в нее изменений учитывается необходимость обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (пункт 1 статьи 10 Закона), и другими установленными градостроительным, земельным, санитарно- эпидемиологическим, экологическим, противопожарным и иным законодательством Российской Федерации требованиями.

Из положений пункта 2 статьи 1 и статьи 48 Федерального закона 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что принимаемые субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления нормативные правовые акты должны соответствовать федеральному законодательству.

Следовательно, орган местного самоуправления несет ответственность за законность и обоснованность принятых им решений самостоятельно и мотивировать свои решения мнением иных органов не уполномочен.

Соответственно, поступление мотивированных предложений от исполнительных органов государственной власти Воронежской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Воронежской области, названное в пункте 16 Порядка в качестве одного из оснований внесения изменений в Схему, не может быть расценено как безусловная обязанность принятия таких предложений администрацией и требует проверки конкретных предусмотренных законом оснований.

При этом должны соблюдаться положения части 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ), воспроизведенные в пункте 17 Порядка, в силу которых утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Законность включения принадлежащего предпринимателю торгового павильона в Схему подтверждена вступившими в законную силу судебными актами арбитражного суда по делам N А14-9352/2009 и А14-13281/2011, следовательно, названная гарантия части 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ распространяется на предпринимателя, произвольное исключение торгового павильона из Схемы не допускается.

Суды установили, что указанные судебные акты, принятые в 2011 и 2013 году, были исполнены только в марте 2015 года, и торговый павильон в Схеме до исключения находился лишь до ноября 2015 года.

Изложенное не соответствует целям сохранения стабильности экономической деятельности субъектов предпринимательства, в том числе и малого предпринимательства, на которые указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 29 января 2015 г. N 225-О при проверке положений части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", что свидетельствует о законном интересе (нарушенном праве) предпринимателя при незаконном исключении его стационарного объекта из Схемы.

Иные обстоятельства, на которые указывает переписка уполномоченных органов, суд ошибочно счел установленными, кроме того, к числу законных оснований такие обстоятельства также не относятся.

В частности, указывая на поступившую информацию об осуществлении незаконной реализации алкогольной и спиртосодержащей продукции, ни управа Советского района городского округа город Воронеж, ни администрация города, ни суды не указали на доказательства, подтверждающие это обстоятельство, не сослались на нормы закона, в силу которых такие факты являются основанием исключения торгового объекта из Схемы, а не применения специальных мер со стороны органов Росалкогольрегулирования и иных контрольно-надзорных органов.

Выводы суда о том, что размещение нестационарного объекта препятствует землепользованию ООО "Офисная техника", не соответствуют состоявшимся судебным актам по делам N А14-9809/2015 и N А14-6935/2012, где не установлено нарушение прав и законных интересов Общества фактом размещения НТО предпринимателя в границах земельного участка, предоставленного Обществу для проектирования и строительства торгового комплекса, поскольку строительство не начато.

Доказательства иного нарушения прав Общества или иных лиц на момент совершения Администрацией оспариваемых действий в деле ввиду расположения торгового объекта по предусмотренному в Схеме адресному ориентиру, в деле отсутствуют.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 29 января 2015 г. N 225-О указал на необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, в связи с чем органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

Соответственно, при невозможности сохранения в отношении ранее включенных в схемы нестационарных торговых объектов, с целью соблюдения гарантий субъектам предпринимательской деятельности, предоставленных частью 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ, государственные органы субъекта и органы местного самоуправления должны разработать порядок изменения мест размещения (корректировки, переноса НТО в иные места осуществления деятельности).

Оспариваемые действия и судебные акты по настоящему делу названную правовую позицию не учитывают, и решение об исключении НТО предпринимателя из схемы принято в отсутствие надлежащего обоснования невозможности рассмотрения вопроса корректировки места расположения спорного объекта.

Информация в адрес управления главного архитектора управой Советского района городского округа город Воронеж о том, что корректировка месторасположения нестационарного торгового объекта предпринимателя не представляется возможной, и позиция судов на этот счет не основана на буквальном толковании пункта 4.5 Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж, утвержденного решением Воронежской городской Думы от 25.04.2012 N 790-Ш, который в редакции, действующей на момент совершения оспариваемых действий, предусматривал следующее: при разработке новой схемы размещения нестационарных торговых объектов, а также внесении изменений в действующую схему размещения нестационарных торговых объектов не допускается включение в схему новых мест размещения нестационарных торговых объектов, за исключением нестационарных торговых объектов, расположенных на озелененных территориях общего пользования, киосков с остановочными навесами, павильонов с остановочными навесами, объектов мелкорозничной торговли по реализации печатной продукции, мороженого, цветов, киосков по изготовлению ключей, передвижных средств развозной и разносной уличной торговли, хлебопекарен-кондитерских, на улицах и площадях городского округа город Воронеж, в списке которых указана улица Ворошилова.

Место размещения торгового объекта предпринимателя не является новым и исключает применение указанного пункта Положения.

При таких обстоятельствах основания исключения НТО предпринимателя из Схемы не соответствуют закону.

Поскольку значимые для дела обстоятельствами судом первой и второй инстанции установлены, однако к ним неправильно применены нормы материального права, судебные акты подлежат отмене с принятием кассационной коллегией нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований с определением способа восстановления нарушенного права в виде включения НТО предпринимателя в действующую на момент исполнения решения суда Схему.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Воронежской области от 05.12.2017 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.06.2018 по делу N А14-1088/2016 отменить.

Признать незаконными действия Администрации городского округа город Воронеж по исключению принадлежащего индивидуальному предпринимателю Деревенских Наталье Михайловне павильона по адресу: г. Воронеж, ул. Ворошилова, д. 24 (место 595) из Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж, утвержденной постановлением Администрации городского округа город Воронеж от 05.05.2011 N 407.

Обязать Администрацию городского округа город Воронеж включить павильон индивидуального предпринимателя Деревенских Натальи Михайловны в действующую на территории городского округа город Воронеж Схему размещения нестационарных торговых объектов.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.Н. Николаева

Судьи

Е.В. Бессонова С.И. Смолко