О бюджетном кредите и казначейском контроле
С интересом ознакомился со статьей В.Н. Натарова "Казначейский контроль при кредитовании предприятий и организаций из федерального бюджета" в журнале "Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях" (N 14/110/2004, июль).
На мой взгляд, затронутая тема имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Ее актуальность возрастает в связи с тем, что с 1 января 2005 г. в новой редакции Бюджетного кодекса упраздняется понятие бюджетной ссуды и остается лишь - бюджетный кредит.
Как показывает практика, тема бюджетного кредитования вследствие своих особенностей и пробелов в нормативной базе вызывает среди финансистов-практиков немало дискуссий. Минфин Карелии, как и некоторые другие регионы, активно занимается кредитованием, поэтому автору этих строк приходилось принимать участие в дискуссиях на данную тему (Государственные гарантии - составная часть государственного долга // Вопросы экономики. 2002. N 10. Вокруг бюджетного процесса// Муниципальная экономика. 2003. N 1).
В рассматриваемой публикации организация казначейского контроля над бюджетным кредитованием трактуется просто - достаточно "превратить" бюджетный кредит в привычную операцию финансирования на безвозвратной основе. Отсюда появляется "атрибутивный элемент операции - актор", представляющий в рассматриваемом контексте бюджетополучателя-заемщика, в том числе коммерческое предприятие с его элементами (владельцы, руководство, менеджеры и т.д.).
Однако эта "трансформация" бюджетного кредитования в процедуру финансирования на безвозвратной основе вступает в существенное противоречие с действующей нормативной базой. К сожалению, в статье основой правоприменительной практики в организации казначейского контроля при кредитовании предприятий и организаций является почему-то уважаемое, но не имеющее юридического значения учебное пособие, к тому же 1999 г. выпуска, т.е. до вступления в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации. Поэтому энтузиазм, рождаемый названием статьи и заявленной методологией, угасает по мере ее изучения.
В качестве, заемщиков в статье, очевидно, рассматриваются коммерческие или унитарные предприятия, поскольку бюджетные учреждения согласно ст. 118 Бюджетного кодекса, имея формальное право на получение "ссуд из бюджета", в последние годы лишены такой возможности из-за регулярной приостановки этой нормы федеральными законами о бюджете на текущий год (например, ст. 146 Федерального закона от 23.12.2003 N 186-ФЗ).
Если обратиться к Бюджетному кодексу, определяющему основы бюджетного процесса, то согласно ст. 76 бюджетный кредит может быть предоставлен юридическому лицу, не являющемуся унитарным предприятием, на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством с учетом положений Кодекса и иных нормативных актов, с обязательным условием предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату. Гражданским кодексом (гл. 42 "Заем и кредит") в силу ст. 807, 819 установлено, что по договору займа одна сторона передает в собственность другой стороне деньги или другие вещи, определенные родовыми признаками, а последняя обязуется возвратить такую же сумму денег или равное количество других полученных ею вещей того же рода и качества. Иными словами, в случае предоставления бюджетного кредита происходит переход собственности в виде денежных средств из казны Российской Федерации в собственность заемщика.
Однако существует и другая точка зрения, согласно которой средства бюджетного кредита передаются лишь в управление. Но в этом случае возникает вопрос - почему же бюджетный кредит, если исходить из его "равноправия" с другими бюджетными средствами, подвергается дополнительным ограничениям, в частности, в виде обеспечения возвратности, проверки финансового состояния заемщика и т.д.? Да и все содержание упомянутой статьи Бюджетного кодекса посвящено гражданско-правовой процедуре рассмотрения, предоставления и контроля за использованием бюджетного кредита. Очевидно, не случайно Кодексом об административных правонарушениях из четырех статей, посвященных бюджетным правонарушениям (в то время как в гл. 28 Бюджетного кодекса предусмотрен 21 состав бюджетных правонарушений), две статьи рассматривают нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, и нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе (ст. 15.15, 15.16 КоАП).
Возвращаясь к процедуре выделения бюджетного кредита, предусмотренной ст. 76 Бюджетного кодекса, и "накладывая" ее на рассматриваемую методологию, можно отметить существенные противоречия, усугубляющиеся нечеткостью формулировок и явными неувязками - как в Кодексе, так и в методике. Например, требование БК РФ об обязательном проведении проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита (а не только оценки платежеспособности, как рекомендует автор статьи) из-за отсутствия нормативных документов по реализации этой нормы означает на практике не более чем проявление любопытства со стороны финансового органа. С такой же принципиальностью законодатель требует обеспечение исполнения обязательств, которое "должно иметь высокую степень ликвидности". Однако измерителя этой степени в подзаконных актах не содержится. Поэтому, если руководствоваться законодательством, а не "революционным правосознанием", то любые "самоделки" по созданию региональных или местных методик для оценки указанных и других показателей финансового состояния и платежеспособности заемщика могут быть легко оспорены в суде.
Из тех же соображений следования закону представляется весьма сомнительной обоснованность расчетов для практических целей, предлагаемых автором при оценке рисков возврата бюджетного кредита. В любом коммерческом банке нет недостатка в различных методиках, которые кредитные организации успешно используют. Весь вопрос в том, насколько такой подход к выработке собственных методик правомерен в отношении бюджетных средств, использование которых должно исключать субъективизм и произвол. Даже из самых благородных соображений по сохранению общественных средств.
Итак, учитывая прямое указание закона на то, что предоставление бюджетного кредита регулируется нормами гражданского законодательства, приходим к выводу - средства кредита после их зачисления на счет заемщика перестают быть бюджетными, и ответственность получателя определяется условиями договора на основе гражданско-правового механизма их реализации. (Автор этих строк вследствие отмеченных выше пробелов в законодательстве не настаивает на данной точке зрения как единственно возможной, однако не учитывать гражданско-правовой характер отношений в процессе бюджетного кредитования было бы не правомерно).
С учетом отраслевой ориентации журнала целесообразно отметить также бухгалтерский аспект учета операции по бюджетному кредитованию: действующая в настоящее время Инструкция от 17.02.1999 N 15н (приложение N 19) не допускает "смешивания" процедуры финансирования на возвратной и невозвратной основах.
Как отмечалось выше, в рассматриваемой статье организация казначейского контроля при кредитовании предприятий и организаций строится на аналогии с финансированием на безвозвратной основе. Вполне логично, что автор предлагает возможным (точнее, считает само собой разумеющимся фактом) открывать лицевые счета заемщикам, включая предприятия частной формы собственности. Но законно ли это?
В дискуссионном порядке беру смелость утверждать, что открытие лицевого счета означает факт признания бюджетных обязательств перед его владельцем для решения социальных и других задач данного уровня бюджета. При этом неизбежно возникает субсидиарная ответственность государства, в данном случае, по обязательствам бюджетополучателя в лице заемщика - частного предприятия. Еще в 2001 г. от этого предостерегала руководитель Федерального казначейства Т.Г. Нестеренко: "Объемы кредиторской задолженности, несмотря на все усилия, растут, казна завалена судебными исками, объемы инкассовых списаний увеличиваются почти в геометрической прогрессии.... В чем причина столь плачевного состояния в расчетах сектора государственного управления? Ответ ясен. Нет четких границ с сектором, нет контроля за обязательствами, которые принимаются от имени государственного управления" (выступление на Экспертно-консультативном совете при председателе Счетной палаты РФ, Бюллетень. 2001. N 2/2).
Механизм выделения бюджетных средств (включая кредитные, если следовать тульской методике) предусматривает строгую последовательность процедур санкционирования и финансирования, если, разумеется, опираться на Бюджетный кодекс (ст. 219 и др.), а не на учебное пособие 1999 г. выпуска. Для открытия лицевого счета заемщик должен быть как минимум "кому-то" подведомственным.
Принцип соподчиненности получателя и распорядителя средств технологически реализуется через номер лицевого счета, предусмотренного п. 4 Инструкции N 142н от 31.12.2002 - "номер лицевого счета должен однозначно определять принадлежность (выделено мною - В.Р.) распорядителя или получателя средств, иного получателя средств к главному распорядителю средств". Сюда же следует добавить и требование
