Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 3 декабря 2018 г. N Ф10-5014/18 по делу N А09-16777/2017

г.Калуга

3 декабря 2018 г.

Дело N А09-16777/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 28 ноября 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 3 декабря 2018 года.

председательствующего судьи	Смирнова В.И.
cудей	Бессоновой Е.В. Шелудяева В.Н.

при участии:

от АО "Клинцовский автокрановый завод" (Брянская обл., г.Клинцы, ул.Дзержинского, д.10): Курочкин К.В. - представитель по доверенности от 05.04.2017;

от Прокуратуры города Клинцы (Брянская обл., г.Клинцы, ул.Пушкина, д.4): Тарчекно Н.Е. - удостоверение;

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу АО "Клинцовский автокрановый завод" на решение Арбитражного суда Брянской области от 23.05.2018 (судья Черняков А.А.) и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.09.2018 (судьи Еремичева Н.В., Большаков Д.В., Тимашкова Е.Н.) по делу N А09-16777/2017,

УСТАНОВИЛ:

Акционерное общество "Клинцовский автокрановый завод" (далее - АО "КАЗ", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Брянской области с заявлением о признании недействительным требования прокурора города Клинцы (далее - прокуратура, ответчик) от 06.12.2017 о предоставлении сведений в порядке статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре".

Решением Арбитражного суда Брянской области от 23.05.2018, заявление АО "КАЗ" оставлено без удовлетворения.

Постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.09.2018 решение Арбитражного суда Брянской области от 23.05.2018 оставлено без изменения.

Не согласившись с решением и постановлением АО "Клинцовский автокрановый завод" обратилось с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение и постановление, приняв по делу новый судебный акт, указывая, что реализация контрольно-надзорной функции прокуратуры ограничена проведением проверок. Прокурор может осуществлять сбор информации, используя в качестве её источника сведения, имеющиеся у контрольных (надзорных) органов, информацию, содержащуюся в сети интернет, СМИ. Истребование информации у организаций в соответствии с пунктом 2.3 Приказа N 637 возможно только в ходе проведения проверки. В дополнениях от 21.11.2018 N 2018/1694-адм. общество указало на несогласие с отзывом прокуратуры.

Прокуратура города Клинцы в отзыве просит отказать в удовлетворении жалобы, указав, что законодательством допускается запрос информации прокурором не только в рамках проведения проверки, но и при осуществлении надзора за исполнением законов в целом (глава 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации"). Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 18.11.2014 N 637 "О мерах по повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере оборонно-промышленного комплекса" также не ограничивает прокурора в источниках получения необходимой информации.

Стороны в судебном заседании поддержали позиции, изложенные в жалобе и отзыве на неё.

Изучив материалы дела, доводы указанные в жалобе, дополнениях и отзыве на жалобу, выслушав представителей сторон по делу, проверив в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) законность решения и постановления, суд кассационной инстанции не усматривает оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как следует из материалов дела, установлено судами, в связи с необходимостью проведения анализа соблюдения законодательства о гособоронзаказе, прокурором города Клинцы 07.12.2017 в адрес акционерного общества "Клинцовский автокрановый завод" направлено требование от 06.12.2017 N 8-752В-2017, согласно которому обществу в срок до 14.12.2017 надлежало представить в прокуратуру города Клинцы поименованные в нем сведения и документы, а именно:

- перечень контрагентов, затраты на которых отнесены к расходам на выполнение государственного оборонного заказа, с указанием ИНН и юридического адреса, являющихся таковыми в настоящее время и не включенных в ранее представленный перечень (при их наличии);

- имеется ли у государственного заказчика перед АО "Клинцовский автокрановый завод" просроченная дебиторская задолженность по государственным контрактам (договорам) на выполнение государственного оборонного заказа. При наличии задолженности указать причины ее образования, размер, период задолженности. Указать реквизиты таких государственных контрактов, реквизиты заказчика, предмет и дату окончания контракта, меры, принятые к ее погашению;

- представить перечень государственных контрактов по государственному оборонному заказу, находящихся на исполнении в АО "Клинцовский автокрановый завод" в настоящее время с указанием номера контракта и даты его заключения, реквизитов сторон, предмета и цены контракта, даты исполнения;

- закрывались ли АО "Клинцовский автокрановый завод" за истекший период 2017 года, в связи с исполнением государственного контракта отдельные счета. При наличии таковых, указать дату закрытия счета, размер остатка средств на отдельном счете на момент его закрытия, цену и предмет контракта, реквизиты контракта, для исполнения которого открыт такой счет, дату исполнения контракта, реквизиты сторон. В случае, если остаток средств на отдельном счете на момент его закрытия превышает 20 %, указать причины наличия такой суммы;

- обосновывалось ли АО "Клинцовский автокрановый завод", как единственным поставщиком необходимость направления части прибыли от выполнения заданий государственного оборонного заказа на развитие производства для эффективного выполнения этих заданий (в случае обоснования, указать, по каким государственным заказам);

- указать реквизиты действовавших в 2017 году, а также действующих в настоящее время государственных контрактов, заключенных с АО "Клинцовский автокрановый завод", как с единственным поставщиком (номер, дату заключения, стороны, предмет, цену контракта, срок исполнения);

- кем подано заявление о включении общества в реестр единственных поставщиков российского вооружения и военной техники;

- регистрировались ли цены государственных контрактов в ФАС России. При наличии случаев отсутствия регистрации цены указать, по каким государственным контрактам, причины;

- размещались ли у АО "Клинцовский автокрановый завод" заказы в рамках Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (при наличии таковых, указать номера контрактов и дату их заключения, реквизиты сторон, предмет и цену контракта, даты исполнения);

- имели ли место за 2017 год случаи несоблюдения сроков исполнения государственных контрактов, в том числе отдельных этапов (при наличии таковых указать причины, реквизиты таких государственных контрактов, реквизиты заказчика, дату окончания контракта и дату отдельных этапов его исполнения);

- имели ли место за 2017 год случаи привлечения для выполнения государственных контрактов в сфере государственного оборонного заказа иных подрядчиков (при наличии таковых указать причины, реквизиты таких государственных контрактов, реквизиты государственного заказчика, цену и предмет контракта, дату окончания контракта). Кроме того, при наличии таких случаев, указать, реквизиты контрактов, заключенных АО "Клинцовский автокрановый завод" с такими подрядчиками, реквизиты сторон, цену и предмет контракта, дату окончания контракта;

- имели ли место за проверяемый период случаи отчуждения акций и производственных мощностей (при наличии таких случаев отразить обоснование их признания непрофильными активами);

- заключались ли в отношении АО "Клинцовский автокрановый завод" в рамках федеральных целевых и государственных программ договоры об участии Российской Федерации в собственности субъекта инвестиций. В случае заключения таких договоров, указать, предоставлялись ли АО "Клинцовский автокрановый завод" бюджетные инвестиции в целях софинансирования расходов на реализацию инвестиционных проектов;

- планировалось ли выполнение мероприятий импортозамещения и снижения зависимости от поставок зарубежной продукции на истекший период 2017 года (реализованы ли запланированные мероприятия);

- указать кредитные организации, в которых АО "Клинцовский автокрановый завод" размещает денежные средства;

- является ли АО "Клинцовский автокрановый завод" участником целевой программы "Развитие оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации на 2011 - 2020 годы" или других программ (указать каких);

- осуществляет ли АО "Клинцовский автокрановый завод" военно-техническое сотрудничество с иностранными государствами (указать, с какими);

- является ли АО "Клинцовский автокрановый завод" исполнителем научноисследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР) в проверяемой сфере;

- создавались ли АО "Клинцовский автокрановый завод" результаты интеллектуальной деятельности;

- имели ли место за истекший период 2017 года факты поставки на предприятие продукции отечественного станкостроения или ее гарантийного обслуживания

В рассматриваемом случае основанием для направления в адрес АО "Клинцовский автокрановый завод" требования о предоставлении сведений от 06.12.2017 N 8-752В-2017 послужило задание прокуратуры Брянской области от 20.06.2016 N 7-22-2016/203ДСП, согласно которому прокурорам городов и районов области поручает принять меры к активизации надзора за исполнением гособоронзаказа, обеспечению строгого соблюдения поднадзорными органами и организациями требований Федерального закона от 29.12.2012 N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе".

Посчитав указанное требование незаконным, вынесенным с превышением полномочий, без проведения проверочных мероприятий, заявитель обратился с заявлением в арбитражный суд.

Решением Арбитражного суда Брянской области от 23.05.2018, оставленным в силе постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.09.2018, требования оставлены без удовлетворения.

Суды указали, что в силу абзаца 3 части 1 статьи 22 Закона о прокуратуре прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений в сроки и порядке, которые установлены пунктами 2, 2.1, 2.3, 2.4, 2.5 статьи 6 настоящего Федерального закона; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций.

Не согласившись с решением и постановлением АО "Клинцовский автокрановый завод" обратилось с кассационной жалобой.

Суд округа считает жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определены в Федеральном законе от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее по тексту - Закон о прокуратуре).

В силу пункта 1 статьи 1 Закона N 2202-1 прокуратура Российской Федерации это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (пункт 1 статьи 21 Закона о прокуратуре).

Как следует из материалов дела и установлено судами, основаниями для направления оспариваемого требования от 06.12.2017 N 8-752В-2017 в адрес общества о предоставлении документов и информации в срок до 14.12.2017, послужили решение коллегии прокуратуры Брянской области от 29.11.2016, необходимость актуализации ранее предоставленных сведений от 22.12.2016, проведение анализа соблюдения законодательства о гособоронзаказе, а так же письмо прокуратуры Брянской области от 20.06.2016N 07-22-2016/203. Согласно указанному письму, прокуратуре города поручается принять меры к активизации надзора за исполнением гособоронзаказа, обеспечение строгого соблюдения поднадзорными органами и организациями требований Федерального закона от 29.12.2012 N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе"; докладные записки о результатах проверки и принятых мерах с заполненной таблицей необходимо представлять в прокуратуру области два раза в год, то есть ежегодно к 25 декабря и 25 июня.

Таким образом, как верно установлено судами направление указанного требования осуществлялось прокуратурой города во исполнение поручения прокуратуры области, в рамках осуществления прокурорского надзора за исполнением коммерческой организацией Закона о государственном оборонном заказе на регулярной основе, что соответствует положениям пункта 1 статьи 1, пункта 1 статьи 21 Закона о прокуратуре.

Статьей 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" определены полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов (глава 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации").

Абзацем 3 части 1 статьи 22 Закона о прокуратуре предусмотрено, что прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений в сроки и порядке, которые установлены пунктами 2, 2.1, 2.3, 2.4, 2.5 статьи 6 настоящего Федерального закона; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций.

Суд округа считает, что довод общества о том, что прокуратура города могла направить оспариваемое требование только в рамках проведения проверки, оснований для которой не имелось, подлежит отклонению. Содержание положений абзаца 3 части 1 статьи 22 Закона о прокуратуре позволяет сделать вывод о том, что нормы Закона о прокуратуре не содержат положений, ограничивающих прокурора на запрос информации, документов рамками проверки сообщения о нарушении закона со стороны конкретной организации, указывая на предоставление прокурору данных полномочий при осуществлении возложенных на него функций.

Согласно статье 1 Закона N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе" указанный закон определяет правовые основы государственного регулирования отношений, связанных с формированием, особенностями размещения, выполнения государственного оборонного заказа и государственного контроля (надзора) в сфере государственного оборонного заказа.

Контролирующим органом в сфере государственного оборонного заказа, осуществляющим соответствующие функции, является Федеральная антимонопольная служба России и другие органы исполнительной власти. При этом в силу статьи 15.1 Закона N 275-ФЗ одной из функций контроля в данной сфере является принятие мер по предупреждению нарушений законодательства в сфере государственного оборонного заказа.

Соответственно статьи 15.3 и 15.7 Закона N 275-ФЗ разделяют порядок предоставления необходимых контролирующему органу в соответствии с возложенными на него полномочиями документов, объяснений, информации в письменной и устной форме в ходе текущего контроля и, с другой стороны, истребование у проверяемого лица необходимых информации и документов для проведения проверки.

Таким образом, различный порядок предоставления требуемой надзорному органу информации, обусловлен особенностями правового регулирования в сфере государственного оборонного заказа, связанного с обеспечением безопасности государства.

В соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 18.11.2014 N 637 "О мерах по повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере оборонно-промышленного комплекса" органам прокуратуры предписано обеспечить действенный надзор за исполнением законов в сфере оборонно-промышленного комплекса, организовать системный сбор и анализ сведений, характеризующих состояние законности в оборонно-промышленном комплексе, обеспечить активное проведение работы по профилактике правонарушений в сфере оборонно-промышленного комплекса, проводить иные мероприятия в данной сфере.

Получение сведений о состоянии законности в названной сфере правоотношений, в силу их специфики, возможно в большинстве случае только путем истребования информации непосредственно у самого предприятия, принимающего участие в исполнении государственного оборонного заказа.

Как пояснено представителем ответчика, полученная у непосредственного участника исполнения государственных контрактов в сфере государственного оборонного заказа информация анализируется прокуратурой, по результатам анализа решается вопрос о проведении проверки.

Конституционный суд Российской Федерации в постановлении от 17.02.2015 N 2-П отметил, что возложение Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" на органы прокуратуры публичных функций, которые связаны с осуществлением от имени Российской Федерации - независимо от иных государственных органов - надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, всеми поименованными в данном Федеральном законе субъектами права; при этом на органы прокуратуры распространяется требование Конституции Российской Федерации о соблюдении прав и свобод человека и гражданина, а реализация прокурором его полномочий не должна приводить к подмене функций других органов публичной власти.

По смыслу приведенных положений Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, осуществляемая прокуратурой Российской Федерации функция надзора за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается - путем своевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на ставшие известными факты нарушения субъектами права законов различной отраслевой принадлежности - неукоснительное соблюдение Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории России, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции специального (ведомственного) государственного контроля (надзора).

Принципиальное требование пункта 2 статьи 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", согласно которому при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, подчеркивает именно вневедомственный и межотраслевой характер прокурорского надзора как института, предназначенного для универсальной, постоянной и эффективной защиты конституционно значимых ценностей, а следовательно, распространяющегося и на те сферы общественных отношений, применительно к которым действует специальный (ведомственный) государственный контроль (надзор).

При этом во взаимоотношениях с другими государственными органами, осуществляющими функции государственного контроля (надзора), прокуратура Российской Федерации занимает координирующее положение, что обусловливается наличием как специального правового регулирования порядка реализации ею надзорных функций (на которые не могут быть автоматически распространены общие подходы к организации и проведению специального (ведомственного) государственного контроля (надзора), в том числе в части определения плановости, предмета контрольно-надзорной деятельности, полномочий осуществляющих ее субъектов, степени правовой детализации процедурных условий), так и особого организационно-кадрового механизма, призванного обеспечивать реализацию функции надзора за исполнением законов в системе органов прокуратуры лицами, имеющими высокую правовую квалификацию, и не требует детальной регламентации порядка реализации ими надзорных функций, более необходимой в отношении других видов государственного контроля (надзора).

Вместе с тем, с учетом изложенных нормативных положений, а также принимая во внимание, что характер и степень обременений, возлагаемых на проверяемую некоммерческую организацию, должны соотноситься как с целями эффективной реализации задач прокурорского надзора, так и с необходимостью поддержания нормального режима работы самой некоммерческой организации, требование прокурора о представлении ее руководителями и другими должностными лицами относящихся к существу прокурорской проверки конкретных документов и материалов следует считать правомерным, если такие документы и материалы не могут быть получены у других государственных органов или из открытых источников и не передавались ранее в рамках данной прокурорской проверки, притом что органы прокуратуры не вправе запрашивать документы, которые некоммерческая организация не обязана иметь в соответствии с законодательством, в том числе требовать формирования документов, не имеющихся на момент предъявления такого требования, что не исключает их представления в добровольном порядке, равно как не исключается запрос о представлении документов, касающихся деятельности проверяемой организации на территории Российской Федерации и составленных на иностранном языке, в переводе на русский язык.

Следовательно, учитывая особенности осуществления надзорной деятельности прокуратуры, ее координирующего правового положения, особенности правового регулирования в сфере государственного оборонного заказа, оспариваемое требование прокурора не противоречило положениям статьи 22 Закона о прокуратуре

В определении Конституционного суда Российской Федерации от 17.07.2018 N 1706-О отмечено, что Федеральным законом от 07.03.2017 N 27-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" статья 6 Федерального закона была дополнена пунктом 2.3, в силу которого прокурор не вправе требовать у органа (организации): информацию, документы и материалы или их копии в рамках проведения проверки, не обусловленные целями указанной проверки и (или) не относящиеся к предмету указанной проверки; информацию, документы и материалы или их копии, которые передавались органам прокуратуры в связи с ранее проведенной проверкой либо которые официально опубликованы в средствах массовой информации или размещены на официальном сайте органа (официальном сайте организации, создание которого предусмотрено ее учредительными документами) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", за исключением случаев, установленных данным Федеральным законом. Такое регулирование направлено на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов и исключает возможность направления прокурором требования, не связанного с осуществлением возложенных на органы прокуратуры функций, равно как и не позволяет прокурору, по общему правилу, запрашивать сведения, которые ему уже предоставлялись или которые находятся в открытом доступе.

Суд округа приходит к выводу, что материалы дела, судебные акты и доводы жалобы не содержат данных, которые бы позволяли считать, что оспариваемое требование прокуратуры не связанно с осуществлением возложенных на органы прокуратуры функций, не обусловлено целями осуществления надзора за исполнением Закона о государственном оборонном заказе и не относится к предмету такого надзора, что прокурором запрашиваются сведения необходимые для проведения проверки, либо которые уже предоставлялись в прокуратуру ранее или в иные контролирующие (надзорные) органы, или которые находятся в открытом доступе, то есть опубликованы в средствах массовой информации или размещены на официальном сайте организации, создание которого предусмотрено ее учредительными документами в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", и исполнение данного требования могло бы нарушить нормальный режим работы самого общества, и исключало бы представление отдельных сведений в добровольном порядке, с учетом конкретного содержания оспариваемого требования.

Как пояснил представитель общества в судебном заседании, общество не уведомляло прокуратуру о наличии каких-либо объективных причин для представления запрашиваемой статистической и иной информации, документов и материалов или их копий.

Поэтому, судом апелляционной инстанции обоснованно отмечено, что общество, оспаривая требование прокуратуры, не указало, каким образом и какие права общества нарушены прокуратурой в связи с направлением оспариваемого требования.

Поскольку в рассматриваемом случае не установлена совокупность условий, позволяющих в силу требований статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ отменить обжалуемое требование прокурора г.Клинцы от 06.12.2017 о предоставление сведений, то суды первой и апелляционной инстанций обоснованно отказали АО "Клинцовский автокрановый завод" в удовлетворении заявленного требования.

По существу доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке выводов судов первой и апелляционной инстанций, что в силу положений статьи 286 и 287 АПК РФ, не допускается в суде кассационной инстанции.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 288 АПК РФ, в любом случае основаниями для отмены принятых по делу судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах, коллегия считает доводы кассационной жалобы необоснованными и не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Брянской области от 23.05.2018 и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.09.2018 по делу N А09-16777/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.И. Смирнов

Судьи

Е.В. Бессонова В.Н. Шелудяев