Пояснительная записка к проекту федерального закона N 95161-4 "О внесении изменений в статьи 2, 11, 83, 84 и 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части обеспечения реализации переходных положений) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений в статьи 2, 11, 83, 84 и 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Данный законопроект подготовлен с целью разрешения проблем, выявившихся в процессе реализации переходных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон), в части формирования территорий и установления границ муниципальных образований, а также подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления.

В законопроекте предлагается новая редакция пункта 1 части 1 статьи 11 Федерального закона, так как в соответствии с действующей редакцией указанной нормы территории с низкой плотностью населения не могут быть включены в состав территорий городских и сельских поселений. Следовательно, на территориях субъектов Российской Федерации с низкой плотностью сельского населения не могут быть сформированы территории городских и сельских поселений.

В соответствии с действующей редакцией пункта 5 части 1 статьи 11 Федерального закона в состав территории городского поселения может входить неограниченное количество сельских населенных пунктов и неограниченные территории. Район может быть признан городским поселением или городским округом.

В таком случае территории некоторых муниципальных районов будут состоять только из городских поселений, большая часть территории субъекта Федерации будет включена в состав территорий городских округов. При этом обширные территории, которые никогда не будут использоваться для городской застройки, развития городского хозяйства и городской инфраструктуры, окажутся в юрисдикции органов местного самоуправления городских поселений.

Такое положение фактически создаст различия в организации территориальной структуры местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, поскольку в этом случае вся территория отдельных субъектов Федерации или значительная ее часть может оказаться разграниченной исключительно между городскими поселениями и городскими округами. Это будет противоречить одной из основных целей принятия Федерального закона - введения единых принципов организации территориальной структуры местного самоуправления с тем, чтобы оптимизировать разграничение полномочий органов публичной власти различного уровня и упорядочить налоговую и бюджетную системы Российской Федерации.

Следует также иметь в виду, что Федеральный закон и иные законодательные акты Российской Федерации будут развиваться. Будут изменяться и полномочия органов местного самоуправления сельских, городских муниципальных образований и муниципальных районов. С течением времени правовое регулирование прав и обязанностей сельских органов местного самоуправления будет различаться от правового регулирования прав и обязанностей городских органов местного самоуправления. Включение в состав территорий городских муниципальных образований сельских населенных пунктов и территорий, которые не будут использоваться для городской застройки, развития городского хозяйства и городской инфраструктуры, приведет к противоречиям в правоприменительной практике и различиям в обеспеченности населения общественными услугами в сельских населенных пунктах, находящихся в составе городских либо сельских муниципальных образований.

С целью разрешения указанных проблем в законопроекте предлагается новая редакция пункта 5 части 1 статьи 11 Федерального закона и абзаца третьего части 1 статьи 2.

В указанных нормах исключается понятие "прилегающие территории", поскольку оказывается невозможным дать ему юридически точное содержание, что вызывает проблемы в правоприменительной практике.

С целью введения критериев, позволяющих обосновать включение в состав городского поселения территории и сельские населенные пункты исходя из потребностей развития города (поселка), предлагается установить, что в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с его генеральным планом территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

Такая норма позволит, с одной стороны, включать в состав территорий городских поселений территории, необходимые для его развития, упорядочит территориальное развитие городских муниципальных образований и, с другой стороны, позволит ограничить необоснованное расширение территорий, подведомственных органам местного самоуправления городов.

Вместе с тем, в настоящее время в силу различных причин многие города и поселки не имеют утвержденных в установленном порядке генеральных планов, либо городская застройка фактически выходит за пределы городской черты, утвержденной в соответствии с генеральным планом. В ряде случаев между городами и иными муниципальными образованиями имеются территориальные споры, что также вызывает проблемы при установлении их границ.

В этой связи часть 3 статьи 85 Федерального закона предлагается дополнить нормами, регулирующими порядок установления границ в переходный период в случае, если город (поселок), который должен быть наделен статусом городского поселения (городского округа), не имеет утвержденного в установленном порядке генерального плана либо его сложившаяся территория выходит за пределы городской черты, а также если между ним и другими муниципальными образованиями имеются не разрешенные в судебном порядке споры по территориям.

В таких случаях предлагается, чтобы состав территорий и границы соответствующего городского поселения (городского округа) утверждались на основании исторически сложившейся территории города (поселка), а также в соответствии с границами земельных участков, выделенных для городской застройки, и территорий, предназначенных для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры города (поселка), а в случае наличия спорных территорий - в соответствии с границами территорий и земельных участков, которые определены правовыми актами, устанавливающими принадлежность оспариваемых территорий и земельных участков к территории города (поселка). При этом нормативный правовой акт, которым утверждена граница муниципального образования в части территории, оспариваемой в суде, подлежит приведению в соответствие с решением суда.

Данные нормы позволят в переходный период сформировать территории и утвердить границы всех городских поселений и городских округов в соответствии со сложившейся застройкой и территориями, выделенными для развития городов и поселков.

В субъектах Российской Федерации зачастую возникают проблемы при определении состава территорий сельских муниципальных образований в соответствии с нормами пункта 6 части 1 статьи 11 Федерального закона.

Как правило, территории сельских муниципальных образований устанавливаются в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов Российской Федерации (волости, сельские округа, сельсоветы). Однако во многих случаях в состав сельских административно-территориальных единиц входит два сельских населенных пункта с численностью населения превышающей 1000 человек, а также небольшие поселки.

С точки зрения экономической и управленческой эффективности нецелесообразно разделять административно-территориальную единицу на два сельских муниципальных образования.

Также нецелесообразно изменять статус поселков (включать их в территории сел или деревень, или давать им статус деревни), поскольку это влечет за собой неоправданные расходы, как для населения, так и государственных и муниципальных органов и учреждений, а также хозяйствующих субъектов (изменение почтовых адресов, учетных данных, различных регистрационных документов).

Для решения указанных проблем законопроектом предлагается новая редакция пункта 6 части 1 статьи 11 Федерального закона, позволяющая включать в состав сельских муниципальных образований (сельских поселений) более одного сельского населенного пункта с численностью населения, превышающей 1000 человек, а также поселки, относящиеся к сельским населенным пунктам.

В пункте 7 части 1 статьи 11 Федерального закона установлено, что сельский населенный пункт с численность населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения. Данная норма содержит логическую ошибку в диспозиции, поскольку сельские населенные пункты входят, как правило, в сельские административно-территориальные единицы, а в городские - как исключение из правила. В законопроекте предлагается исправить это несоответствие.

В правоприменительной практике зачастую вызывает затруднение определение административного центра муниципального района. При наделении городов, являющихся административными центрами районов, статусом городского округа (и которые в результате не входят в состав муниципального района), в ряде случаев полагают, что город, не входящий в состав района, не может считаться административным центром района, хотя Федеральный закон не содержит такого ограничения. В соответствии с абзацем 18 части 1 статьи 2 Федерального закона административным центром района считается населенный пункт, в котором располагается представительный орган муниципального района.

Изменение места расположения органов местного самоуправления муниципального района в связи с наделением статусом городского округа города, являющегося социально-экономическим и культурным центром района, представляется необоснованным. Это создаст трудности как для населения и хозяйствующих субъектов, так и для исполнения полномочий органами местного самоуправления муниципального района, поскольку транспортная инфраструктура, инфраструктура средств связи, районные муниципальные учреждения и организации, в любом случае будут сосредотачиваться на территории экономического центра.

В связи с изложенным предлагается пункт 10 части 1 статьи 11 изложить в редакции, допускающей возможность определения в качестве административного центра муниципального района расположенный в границах муниципального района города или поселка, имеющего статус городского округа. (При этом старая редакция данного пункта исключается, поскольку не несет правового содержания.)

В правоприменительной практике вызывает затруднение применение норм пункта 11 части 1 статьи 11 Федерального закона в связи с императивным характером данной нормы. В законопроекте предлагается редакция данной нормы, позволяющая формировать территории муниципальных образований с учетом пешеходной доступности исходя из природных и демографических условий, сложившихся на территории субъекта Российской Федерации.

Применение норм пунктов 12, 13 и 16 части 1 статьи 11 Федерального закона вызывает затруднения в связи с тем, что для определения правил установления территорий местного самоуправления применяется понятие "граница", а не "территория". Для деятельности органов публичной власти определяющим является подведомственная им территория. Граница территории - лишь условная геометрическая линия на карте, плане территории.

Для устранения неоднозначностей в правилах установления территорий муниципальных образований предлагается новая редакция указанных норм Федерального закона.

Редакции части 3 и 4 статьи 11 предлагается уточнить в связи с неточным применением понятий "плотность населения".

В части 3 статьи 83 определены положения статей Федерального закона, которые вступают в силу со дня его официального опубликования и должны применяться в соответствии с нормами статей, регулирующих порядок проведения в переходный период подготовительных мероприятий для обеспечения реализации положений Федерального закона со дня его вступления в силу.

Однако в правоприменительной практике выявилось, что данный перечень следует дополнить статьями 2, 10, частями 3 - 7 статьи 24, статьями 25, 79 - 81.

В первом абзаце части 2 статьи 84 Федерального закона устанавливается, что органы местного самоуправления, избранные до официального опубликования Федерального закона, начинают исполнять полномочия в соответствии с положениями Федерального закона с 1 января 2006 года. С этой же даты начинают исполнять свои полномочия и органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований (часть 5 статьи 84). Однако при этом оказывается неопределенной дата, с которой начинают исполнять полномочия в соответствии с положениями Федерального закона органы местного самоуправления, избранные в соответствии с частью 1 статьи 84 в период между датой официального опубликования и датой вступления в силу Федерального закона (08.10.2003 - 01.01.2006).

Для устранения этой неопределенности законопроектом вносятся изменения в редакцию первого абзаца части 2 статьи 84 Федерального закона.

В некоторых муниципальных образованиях статус главы муниципального образования, порядок его избрания, численность депутатов представительных органов местного самоуправления определены решениями местного референдума, либо в уставе установлено, что данные положения должны приниматься или изменяться решением местного референдума, либо устав в этой части принят на местном референдуме. В результате оказывается невозможным выполнить нормы Федерального закона, регулирующие минимально допустимую численность депутатов представительных органов местного самоуправления, порядок избрания главы местного самоуправления и положение должности главы местного самоуправления в структуре органов местного самоуправления.

С целью разрешения этой коллизии предлагается дополнить часть 2 статьи 84 нормой, допускающей в этом случае приведение устава муниципального образования в соответствие с указанными положениями Федерального закона решением представительного органа муниципального образования.

В настоящее время в ряде городов, являющихся муниципальными образованиями, имеются внутригородские муниципальные образования (городские районы, поселки). При этом осуществлено разграничение полномочий, доходных источников местных бюджетов и муниципальной собственности между органами местного самоуправления города и внутригородских муниципальных образований, то есть действует двухуровневая структура местного самоуправления.

В связи с тем, что Федеральным законом двухуровневая структура местного самоуправления в городах не предусматривается, внутригородские муниципальные образования должны быть упразднены.

В некоторых субъектах Российской Федерации также существуют муниципальные образования, в состав которых входят несколько городов, не являющихся муниципальными образованиями.

Однако в Федеральном законе порядок упразднения внутригородских муниципальных образований, а также муниципальных образований, состоящих из нескольких городов, и наделения статусом городского поселения (городского округа) указанных городов в Федеральном законе также не установлен.

Для устранения данных пробелов правового регулирования предлагается дополнить часть 3 статьи 84 положениями, регулирующими упразднение внутригородских муниципальных образований и муниципальных образований, состоящих из нескольких городов.

В соответствии с нормой части 5 статьи 84 лица, избранные на выборные должности или депутатами представительных органов вновь образованных муниципальных образований, должны приступить к исполнению своих полномочий, начиная с 1 января 2006 года. Однако те из них, кто должен работать на постоянной основе или замещает государственные или муниципальные должности в соответствии с избирательным законодательством обязаны освобождаться от обязанностей, несовместимых со статусом выборного должностного лица, статусом депутата непосредственно после избрания.

В таком случае указанные лица должны будут уволиться с места постоянной работы и им должна будет выплачиваться заработная плата. Вместе с тем, до 1 января 2006 года они еще не будут исполнять полномочия, предписанные Федеральным законом.

С целью устранения данной коллизии предлагается внести норму, допускающую до 1 января 2006 года выборным должностным лицам местного самоуправления и депутатам, избранным в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, не освобождаться от обязанностей, несовместимых со статусом выборного должностного лица, статусом депутата.

В законопроекте предлагается устранить некоторые пробелы правового регулирования, связанные с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований.

Устанавливается, что во вновь образованных муниципальных образованиях, в которых не определена структура органов местного самоуправления, избранный глава муниципального образования возглавляет местную администрацию.

В соответствии с частью 2 статьи 10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" голосование на выборах в органы местного самоуправления должно быть проведено не позднее чем через 80 дней и не ранее чем через 70 дней со дня принятия решения о назначении выборов. Поэтому в части 1 статьи 85 Федерального закона следует разделить процедуру определения даты выборов и назначения выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований.

С этой целью в часть 1 статьи 85 Федерального закона вносятся необходимые редакционные поправки и дополнения.

В законопроекте предлагается уточнить редакцию норм части 10 статьи 85 Федерального закона. Предлагается также ввести норму, предписывающую утверждение законом субъекта Российской Федерации передаточного акта, определяющего обязательства органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований.

Необходимость такой нормы следует из того, что обязательства органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований возникают в силу их учреждения (создания) законом субъекта Российской Федерации, а также для придания передаточному акту силы закона, поскольку передаточным актом устанавливаются обязательства органов публичной власти.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в статьи 2, 11, 83, 84 и 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Реализация проекта федерального закона "О внесении изменений в статьи 2, 11, 83, 84 и 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не потребует расходов из федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в статьи 2, 11, 83, 84 и 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

В случае принятия проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 18 Федерального закона "О внесении изменений в статьи 2, 11, 83, 84 и 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не потребуется признать утратившими силу, приостановить, изменить или принять вновь какие-либо акты федерального законодательства.