Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 17 января 2019 г. N Ф10-5674/18 по делу N А83-20615/2017

г. Калуга

17 января 2019 г.

Дело N А83-20615/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 15.01.2019.

Полный текст постановления изготовлен 17.01.2019.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи Лукашенковой Т.В.,

судей Смолко С.И., Стрегелевой Г.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ешиевой С.Б.,

при участии:

от Главного управления природных ресурсов и экологии города Севастополя (Севприроднадзор) (ОГРН 1149204003740, ИНН 9203000669): Судаков С.А. - представитель (доверенность от 09.01.2019 N 2);

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (ОГРН 1149102010606, ИНН 9102007869): не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом;

от общества с ограниченной ответственностью "Территория" (ОГРН 1166313104682, ИНН 6312162664): не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом;

от общества с ограниченной ответственностью "Валигер" (ОГРН 1149204024034, ИНН 9201008091): не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Двадцать первого арбитражного апелляционного суда, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю на решение Арбитражного суда Республики Крым от 07.06.2018 (судья Куртлушаев М.И.) и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 19.09.2018 (судьи Омельченко В.А., Градова О.Г., Привалова А.В.) по делу N А83-20615/2017,

УСТАНОВИЛ:

Главное управление природных ресурсов и экологии города Севастополя (Севприроднадзор) (далее - Севприроднадзор) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании незаконным пункта 2 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (далее - УФАС по Республике Крым и городу Севастополю, антимонопольный орган) от 25.08.2017 по делу N 08/3008-17, принятого по результатам рассмотрения жалобы в порядке, предусмотренном статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), в части установленных в действиях Севприроднадзора нарушений при организации и проведении процедуры открытого аукциона.

Дело рассмотрено с участием в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, общества с ограниченной ответственностью "Территория" (далее - ООО "Территория"); общества с ограниченной ответственностью "Валигер" (далее - ООО "Валигер").

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 07.06.2018, оставленным без изменения постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 19.09.2018, заявленное требование удовлетворено.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, УФАС по Республике Крым и городу Севастополю обратилось с кассационной жалобой, в которой просит их отменить. В обоснование кассационной жалобы ее заявитель ссылается на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

Севприроднадзор в отзыве на кассационную жалобу просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Отзывы на кассационную жалобу иными лицами, участвующими в деле, не представлены.

В судебном заседании представитель Севприроднадзора возражал против удовлетворения кассационной жалобы.

Иные лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, явку своих представителей в суд округа не обеспечили, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела в отсутствие представителей указанных лиц.

Законность судебных актов проверена кассационной инстанцией по правилам статьи 286 АПК РФ.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в кассационной жалобе и отзыве на нее, выслушав пояснения принявшего участие в судебном заседании представителя, суд кассационной инстанции приходит к следующему.

Как установлено судами и следует из материалов дела, Севприроднадзором на официальном сайте Российской Федерации https://torgi.gov.ru размещена информация о проведении открытого аукциона на приобретение права на заключение договора водопользования для использования части акватории Черного моря в бухте Круглая, площадью 0,000275 кв. м.

На участие в аукционе поданы 2 заявки; к участию в аукционе допущена заявка ООО "Валигер" (протокол рассмотрения заявок от 26-27.07.2017), в связи с чем принято решение о признании аукциона несостоявшимся и заключении договора водопользования с единственным участником ООО "Валигер".

Не согласившись с решением комиссии об отказе в допуске к участию в аукционе, ООО "Территория" обратилось в антимонопольный орган с жалобой на действия организатора аукциона.

Решением от 25.08.2017 по делу N 08/3008-17 жалоба ООО "Территория" признана необоснованной (пункт 1), однако в действиях Севприроднадзора выявлены нарушения пунктов 20, 67, 68, 90, 91, 92 Административного регламента Федерального агентства водных ресурсов по предоставлению государственной услуги по предоставлению водных объектов в пользование на основании договора водопользования, в том числе заключенного по результатам аукциона, по оформлению перехода прав и обязанностей по договорам водопользования, утвержденного приказом Минприроды России от 22.05.2014 N 225 (далее - Регламент) (пункт 2).

Ссылаясь на то, что пункт 2 решения антимонопольного органа является незаконным и нарушает права и законные интересы Севприроднадзора, последний обратился в арбитражный суд с соответствующим требованием.

Суды первой и апелляционной инстанций, удовлетворяя заявленное требование, пришли к выводу о том, что поскольку ООО "Валигер" обратилось в Севприроднадзор с заявлением о предоставлении водного объекта в пользование для размещения плавательных средств по форме, утвержденной приказом Минприроды России от 22.05.2007 N 128, действия Севприроднадзора по подготовке договора водопользования в соответствии с Правилами подготовки и заключения договора водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 14.04.2007 N 230 (далее - Правила N 230), не противоречат закону. Кроме того, суды указали, что вопросы, которые явились предметом внеплановой проверки, не относятся к компетенции антимонопольного органа и не подлежали правовой оценке с его стороны, поскольку выводы УФАС по Республике Крым и городу Севастополю о нарушении Севприроднадзором пунктов 20, 67, 68, 90, 91, 92 Регламента свидетельствуют о незаконном применении конкурентных процедур к правоотношениям между Севприроднадзором и ООО "Валигер", что изначально исключает какое-либо нарушение Закона о защите конкуренции.

Между тем, судами не учтено следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) организатора торгов (в том числе) при организации и проведении торгов. Указанные действия (бездействие) могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, и в иных, перечисленных в данной статье случаях - иными лицами, чьи права или законные интересы могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов.

Согласно части 17 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции в случае, если в ходе рассмотрения жалобы комиссией антимонопольного органа установлены иные нарушения в актах и (или) действиях (бездействии), в том числе, организатора торгов, комиссия антимонопольного органа принимает решение с учетом всех выявленных нарушений.

Таким образом, антимонопольный орган в названной процедуре вправе выйти за пределы доводов жалобы и оценить иные нарушения в действиях организатора торгов, в том числе, при назначении аукциона, в частности, оценить действия Севприроднадзора при назначении торгов.

Согласно части 1 статьи 11 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ, в редакции, действовавшей в период спорных правоотношений) водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование на основании договоров водопользования для: забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов; использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей; использования водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии.

Статьей 16 ВК РФ установлено, что договор водопользования заключается в соответствии с гражданским законодательством, если иное не предусмотрено данным кодексом. Договор водопользования в части использования акватории водного объекта, в том числе для рекреационных целей, заключается по результатам аукциона в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, а также в случае, если имеется несколько претендентов на право заключения такого договора. Порядок подготовки и заключения договора водопользования относительно водного объекта, находящегося в государственной или муниципальной собственности, форма примерного договора водопользования и порядок проведения аукциона на право заключить договор водопользования утверждаются Правительством Российской Федерации.

Действующим законодательством установлено два порядка заключения договора водопользования: по результатам проведения аукциона, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 14.04.2007 N 230 "О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона", и без проведения аукциона, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12.03.2008 N 165 "О подготовке и заключении договора водопользования" (далее - Правила N 165).

Суды, применяя указанные нормы права, приоритетное значение ошибочно придали форме поступившего от ООО "Валигер" заявления, полагая, что его подача по форме, установленной Правилами N 230, требовала проведения аукциона.

При оценке действий организатора аукциона антимонопольный орган правильно определил, что вопросы квалификации заявлений, поступивших от лиц, претендующих на заключение договора водопользования, зависят не от ссылок на нормативно-правовые акты, содержащиеся в заявлениях, или от формы заявлений, а от содержания волеизъявления заявителя.

Договор водопользования заключается в порядке, предусмотренном Правилами N 165, в случае обращения с заявлением о заключении договора собственника уже существующего, построенного объекта недвижимости, расположенного в части водной акватории, в целях эксплуатации такого объекта.

Антимонопольным органом установлено, что 15.02.2017 (вх. N 3272) Севприроднадзором получено заявление ООО "Валигер" о предоставлении акватории Черного моря, расположенной в бухте Круглая, площадью 0,000275 кв. м, для размещения на акватории плавательных средств, с приложением пакета документов, свидетельствующих, что заявитель осуществляет виды деятельности, связанные с эксплуатацией существующих гидротехнических сооружений с целью размещения маломерных судов. В числе прочего содержалась пояснительная записка относительно технических параметров гидротехнического сооружения, используемого для размещения маломерных судов, и указание на координаты и границы определенного в этих целях участка акватории.

Изложенное свидетельствовало, что ООО "Валигер" планирует оформить договор водопользования на участок акватории, которым уже пользуется, в соответствии с законодательством Российской Федерации (ранее такие договоры по законодательству Украины не оформлялись).

Соответственно, Севприроднадзор надлежащей процедурой должен был определить не аукцион, а обычную процедуру заключения договора водопользования, т.е. процедуру по Правилам N 165, вне зависимости от того, что заявление было оформлено в соответствии с Правилами N 230 (названная форма утверждена приказом Минприроды России от 23.04.2008 N 102).

Толкуя положения пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 14.04.2007 N 230 "О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона" таким образом, что любое водопользование по признаку разметки акватории в целях использования и размещения на ней зданий, строений, плавательных средств, других объектов и сооружений требует проведения торгов, суды не учли следующее.

Буквальное толкование названного положения указывает на существенный признак - цель заключения договора - будущее водопользование, т.е. речь идет о свободной акватории, что, очевидно, и предполагает приобретение права на заключение договора водопользования на аукционе.

Если договор на водопользование необходим для закрепления отношений по водопользованию в связи с эксплуатацией в предпринимательских целях существующих объектов недвижимости (гидротехнических сооружений), участки акватории, сформированные в этих целях, выступают предметом договора аренды, который заключается в обычном порядке, без торгов.

Таким образом, определяющее значение для избрания процедуры заключения договора имеет не характер использования - размещение плавательных средств, а основания использования.

В данном случае основание использования связано с существующим пользованием заявителем гидротехнических сооружений.

В этой связи при получении заявления, как правомерно указал антимонопольный орган, Севприроднадзор должен был руководствоваться Правилами N 165, которые устанавливают порядок подготовки и заключения договоров водопользования для использования акватории водных объектов в случаях, не указанных в Правилах N 230 и тем разделом Административного регламента, который предусматривает процедуру заключения договора без торгов.

Применение конкурентных процедур организатором торгов в случаях, когда проведение их не предусмотрено, является нарушением как тех актов, которые регулируют порядок их проведения, так и актов, требующих применения, но не применяемых, и имеет самостоятельные последствия для соответствующей публичной сферы, поскольку ставит в неравное положение лиц, право на заключение договора которых является преимущественным, с теми, кто не имеет таких прав, нарушает определенность, искажает смысл конкурентных процедур, т.е. влечет дисбаланс и нарушение правопорядка в сфере организации торгов.

В этом смысле задачи антимонопольного контроля реализуются не через установление нарушений Закона о защите конкуренции, а установление нарушений законов и нормативных актов (в настоящем случае - актов законодательства о водопользовании) в части организации и проведения торгов как специальной сферы полномочий антимонопольного органа.

В этой связи вывод судов о том, что к компетенции антимонопольного органа относится только наличие нарушений Закона о защите конкуренции при проверке торгов, является ошибочным, а оспариваемое решение антимонопольного органа не может быть признано незаконным.

В отзыве на кассационную жалобу Севприроднадзор ссылается на судебную практику (постановление Арбитражного суда Центрального округа от 25.07.2018 по делу N А83-900/2017), не учитывая, что в отношении выбора надлежащей процедуры заключения договора правовые выводы кассационного суда в двух делах не отличаются; разный результат по итогам рассмотрения кассационной жалобы обусловлен иными, несопоставимыми обстоятельствами, а именно рассмотрением антимонопольным органом, в вышеназванном споре, жалобы лица, не подавшего заявку на участие в аукционе и неустановлением антимонопольным органом факта наличия у инициатора обращения в Севприроднадзор существующих гидротехнических сооружений.

Учитывая изложенное, поскольку суды установили фактические обстоятельства дела, но неверно применили нормы материального права, суд кассационной инстанции на основании пункта 2 части 1 статьи 287 АПК РФ считает возможным отменить обжалуемые судебные акты и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного Севприроднадзором требования.

Руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 07.06.2018 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 19.09.2018 по делу N А83-20615/2017 отменить.

В удовлетворении заявленного требования Главного управления природных ресурсов и экологии города Севастополя (Севприроднадзор) отказать.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Т.В. Лукашенкова

Судьи

С.И. Смолко Г.А. Стрегелева