Заключение на проект федерального закона N 86861-4 "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2005 год" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике
от 30 сентября 2004 г. по проекту федерального закона N 86861-4 "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2005 год"

Комитет Государственной Думы по труду и социальной политике рассмотрел проект федерального закона N 86861-4 "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2005 год", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

1. Основные параметры проекта бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на 2005 год

Доходная часть бюджета Фонда сформирована в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации с учетом изменений, вносимых в бюджетную классификацию с 1 января 2005 года; нормами Налогового кодекса и с учетом изменения налогового законодательства согласно Федеральному закону "О внесении изменений в главу 24 части второй Налогового кодекса Российской Федерации, Федеральный закон "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации".

Расходная часть бюджета Фонда определена в соответствии с нормами федеральных законов "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другими действующими законодательными актами, указами Президента Российской Федерации и международными соглашениями в области пенсионного обеспечения.

Согласно статье 16 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" бюджет Фонда сформирован раздельно по распределительной и накопительной составляющей, приложением 1 к законопроекту предусмотрен отдельный учет остатков средств финансового резерва и средств пенсионных накоплений.

Бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации (далее - Фонд) на 2005 год сформирован по доходам - в сумме 1 177,38 млрд. рублей, по расходам - 1 176,13 млрд. рублей; из них в части, не связанной с обязательным накопительным финансированием трудовых пенсий, по доходам - 1 088,47 млрд. рублей, расходам - 1 171,32 млрд. рублей, с дефицитом - 82,85 млрд. рублей.

В 2005 году в целом доходы Фонда составят 6,3% к валовому внутреннему продукту (ВВП) против 6,4% к утвержденным доходам 2004 года. Расходы Фонда составят 6,3% к ВВП против 6,2% к утвержденным расходам 2004 года.

Доходы Фонда в 2005 году составят 117,7% доходов Фонда, предусмотренных бюджетом Фонда на 2004 год и 114% к ожидаемому исполнению бюджета Фонда за 2004 год; расходы, соответственно, - 124,2% и 122%.

2. Формирование доходной части бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации

Доходы Фонда на финансирование базовых и страховых частей трудовых пенсий, пенсий по государственному пенсионному обеспечению в 2005 году предусмотрены в объеме 1088,5 млрд. рублей, что составляет 121,1%, по сравнению с указанными доходами Фонда, установленными бюджетом на 2004 год, и 115,5% к ожидаемому исполнению бюджета Фонда за 2004 год.

В доходы бюджета Фонда включены суммы единого социального налога, поступающего из федерального бюджета, страховые взносы на обязательное пенсионное страхование, средства федерального бюджета, передаваемые Фонду на выплату пенсий и пособий, субвенции из федерального бюджета, передаваемые Фонду на покрытие дефицита бюджета Фонда в связи с недостатком средств на выплату базовой части трудовой пенсии, суммы недоимки, пеней и иных финансовых санкций, а также иные источники установленные законодательством Российской Федерации.

Расчет поступлений единого социального налога и страховых взносов на обязательное пенсионное страхование произведен исходя из прогноза Минэкономразвития России по фонду заработной платы в объеме 5050,0 млрд. рублей и численности наемных работников в количестве 49,8 млн. человек, исходя из распределения работников по группам в зависимости от уровня заработной платы на 2005 год, уровня собираемости налогов - 96%.

Изменение налогового законодательства в части снижения базовой ставки ЕСН с 28 до 20 процентов (ставка ЕСН снижена с 14% до 6%) с одновременным изменением до 280 тыс. рублей верхней пороговой величины интервала налоговой базы, начиная с которой будет действовать регрессивная шкала налогообложения, приведет к сокращению поступлений доходов в бюджет Фонда более чем на 200 млрд. рублей.

Тариф страховых взносов на обязательное пенсионное страхование сохраняется на том же уровне - 14%. С 2005 года лица до 1967 года рождения выведены из накопительной системы, поэтому 2% страховых взносов ранее перечисляемые в накопительную составляющую будут направляться в Пенсионный фонд РФ на финансирование страховой части трудовой пенсии.

Бюджетом Фонда на 2005 год планируется поступление из федерального бюджета единого социального налога в сумме 266,5 млрд. рублей, что составляет 60,8% к поступлениям данного налога, предусмотренным бюджетом Фонда на 2004 год.

На покрытие дефицита бюджета Фонда в связи с недостатком средств на выплату базовой части трудовой пенсии в бюджете Фонда в 2005 году предусмотрены субвенции из федерального бюджета в сумме 74,67млрд. рублей.

Следует отметить, что средства ЕСН и субвенций из федерального бюджета, передаваемые Фонду на покрытие дефицита бюджета Фонда в связи с недостатком средств на выплату базовой части трудовой пенсии, учтены согласно приложению 2 в сумме 341,17 млрд. рублей по одному коду бюджетной классификации.

Считаем целесообразным поступления средств ЕСН и субвенции из федерального бюджета на покрытие дефицита средств на выплату базовой части трудовой пенсии отразить по разным кодам бюджетной классификации.

Поступление страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, направляемых на выплату страховой части трудовой пенсии, предусмотрено в сумме 558,44 млрд. рублей, что соответствует 147,2% к поступлениям страховых взносов, установленным бюджетом Фонда на 2004 год и 133,4% к ожидаемому исполнению бюджета Фонда.

В 2005 году предусмотрены поступления сумм недоимки, пеней и иных финансовых санкций, образовавшихся по состоянию на 1 января 2001 года, в сумме 12 млрд. рублей. В указанный объем включены поступления от проведения мероприятий по реструктуризации задолженности по страховым взносам в Фонд, пеням и штрафам.

Наряду с поступлениями единого социального налога и субвенций на покрытие дефицита в доходную часть бюджета Фонда включены поступления из федерального бюджета: в сумме 64,99 млрд. рублей, передаваемые в соответствии с законодательством Российской Федерации на выплату пенсий и пособий по государственному пенсионному обеспечению и другим выплатам. В указанной сумме предусматривается погашение задолженности федерального бюджета перед Фондом по текущим платежам за прошлые периоды в сумме 2,29 млрд. рублей и начатое в 2003 году погашение части задолженности федерального бюджета перед Фондом, установленной статьями 6 и 7 Федерального закона "Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2000 год", подлежащей реструктуризации и погашению, в размере 500,0 млн. рублей.

Остаток средств резерва бюджета Фонда по состоянию на 1 января 2005 года, в части не связанной с обязательным накопительным финансированием трудовых пенсий, оценивается в объеме 97,14 млрд. рублей, в том числе:

- 58,22 млрд. рублей - денежные средства;

- 38,92 млрд. рублей размещено в ценных бумагах, из них:

- 37,66 млрд. рублей - в облигации федерального займа с фиксированным купонным доходом (в валюте Российской Федерации);

- 1,26 млрд. рублей - в ценных бумагах кредитных организаций, принятых в счет погашения просроченной задолженности по страховым взносам в Фонд, образовавшейся до 1 января 2001 года.

В доходной части бюджета Фонда на 2005 год учтены доходы от размещения временно свободных средств Фонда - в сумме 3,74 млрд. рублей.

Кроме того, из федерального бюджета в связи с празднованием в 2005 году 60-летия Победы в Великой Отечественной войне на осуществление единовременной денежной выплаты в бюджете Фонда предусмотрены средства в сумме - 1,58 млрд. рублей.

В 2005 году в связи с переводом натуральных льгот в денежные выплаты, из федерального бюджета предусмотрена передача Фонду средств в сумме 99,9 млрд. рублей на финансирование ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан.

3. Расходы бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации

Расходы бюджета Фонда в части, не связанной с обязательным накопительным финансированием трудовых пенсий, в 2005 году определены в сумме 1 171,3 млрд. рублей, что составляет 125,1% по сравнению с указанными расходами Фонда, установленными бюджетом на 2004 год, и 123,9% к ожидаемому исполнению бюджета (на пенсионное обеспечение, без выплат ЕДВ - 1 023,9 млрд. рублей и соответственно 113,6% и 114,2%).

Расходы бюджета Фонда на 2005 год исходя из среднегодовой численности пенсионеров на 2005 год в количестве 38,45 млн. человек.

В целом расходы на выплату и доставку трудовых пенсий в 2005 году составят 959,12 млрд. рублей, что составляет 113,9% к соответствующим расходам бюджета Фонда на 2004 год.

Общие расходы на выплату и доставку базовой части трудовой пенсии, финансируемой за счет сумм единого социального налога и средств федерального бюджета, предусмотрены в сумме 341,17 млрд. рублей. Текущий дефицит средств на выплату базовой части пенсии, возникший в связи со снижением ставок ЕСН, составляет 74,7 млрд. рублей. Расходы на выплату базовой части трудовой пенсии определены с учетом дополнительных затрат по увеличению (индексации) размера базовой части трудовой пенсии с учетом уровня инфляции в пределах 107,5-108,5%, исходя из прогноза Минэкономразвития России.

Проектом федерального бюджета предусмотрен предельный объем субвенций бюджету Фонда на выплаты пенсий по государственному пенсионному обеспечению, доплат к пенсиям, дополнительного материального обеспечения, пособий и компенсаций в объеме 64,99 млрд. рублей.

Вместе с тем, считаем что финансирование из федерального бюджета расходов на выплату базовой части трудовой пенсии и пенсий по государственному обеспечению должно осуществляться в порядке авансирования в размере, необходимом для выплаты указанных пенсий, а также для оплаты расходов по их пересылке.

В 2005 году предусмотрено увеличение базовой части трудовой пенсии по старости с 1 апреля 2005 г. с 660 рублей до 695 рублей в месяц, что соответствует индексации на расчетный индекс роста инфляции - 5,3%, и с 1 августа 2005 г. - до 719 рублей (на 3,5%).

Общий объем средств на выплату, доставку, индексацию и увеличение страховой части трудовой пенсии предусмотрен в размере 617,95 млрд. рублей, в том числе на индексацию - 36,0 млрд. рублей, при планируемом поступлении страховых взносов в сумме 558,44 млрд. рублей.

Планируемый объем текущих поступлений страховых взносов не покрывает расходов, предусмотренных на выплату страховой части трудовой пенсии, включая расходы по их доставке и другие расходы.

Покрытие текущего дефицита в целях обеспечения сбалансированности доходной и расходной частей бюджета в сумме 82,85 млрд. рублей будет осуществляться за счет остатка средств по распределительной составляющей бюджета по состоянию на 1 января 2005 года (97,14 млрд. рублей).

В связи с этим Пенсионный фонд Российской Федерации планирует осуществить продажу всех активов, в которые были размещены временно свободные средства бюджета Фонда.

В результате остаток средств на конец 2005 года составит 14,28 млрд. рублей при установленном нормативе средств на выплату пенсий в январе 2006 года в сумме 48,5 млрд. рублей. В складывающейся ситуации вызывает обеспокоенность финансовая устойчивость пенсионной системы не только в течение 2005 года, но и в 2006 году.

В этой связи необходимо в федеральном бюджете предусмотреть передачу Пенсионному фонду Российской Федерации средств федерального бюджета в объемах, обеспечивающих переходящий остаток средств на конец 2005 года, на уровне не ниже норматива оборотных средств.

В бюджете Фонда предусмотрены расходы на дополнительное увеличение с 1 апреля 2005 года страховой части трудовой пенсии на 4,8%. Индексацию страховой части трудовой пенсии предусмотрено осуществить с 1 августа 2005 г. - на 6% исходя из прогнозного уровня роста цен за I полугодие 2005 года.

Кроме того, на основании страховых взносов, поступивших за застрахованное лицо, бюджетом Фонда предусмотрены расходы на перерасчет страховой части трудовой пенсии с 1 июля 2005 года.

Таким образом, на конец 2005 года трудовая пенсия составит 2250 рублей и в целом увеличится на 233 рубля или на 11,5%, при этом базовая часть трудовой пенсии увеличится, соответственно, на 65 рублей и 8,9%, страховая часть - на 168 рублей и 13%.

Среднегодовой размер трудовой пенсии оценивается в размере 2149 рублей при прогнозируемой Минэкономразвития России в 2005 году величине прожиточного минимума пенсионера 2040 рублей. Соотношение среднегодового размера пенсии к прожиточному минимуму пенсионера, рассчитанному по действующей потребительской корзине, в 2005 году составит 105,4%, а к прожиточному минимуму пенсионера по скорректированной в 2005 году потребительской корзине - 87,7%.

Следует отметить, что рост размера трудовой пенсии в 2005 году замедлится и абсолютно и относительно. Если в 2004 года размер трудовой пенсии увеличился на 269 рублей, то в 2005 году на 233 рубля. Текущие доходы Пенсионного фонда не позволяют обеспечить более существенное повышение размеров трудовых пенсий.

Однако снижение налоговой нагрузки не должно сопровождаться снижением уровня пенсионного обеспечения. В этой связи необходимо в федеральном бюджете дополнительно предусмотреть средства на индексацию пенсий с тем, чтобы сохранить размер абсолютного увеличения размера пенсий на уровне не ниже 2004 года.

По данным на 1 августа 2004 года величина задолженности федерального бюджета перед бюджетом Фонда по возмещению расходов на выплату пенсий и пособий, должна составить на начало 2005 года 16,22 млрд. рублей. С учетом планируемого в течение года возмещения объеме# задолженности федерального бюджета перед Фондом на 1 января 2006 года составит 13,4 млрд. рублей. При ежегодно (начиная с 2003 года) планируемом объеме возмещения 500 млн. рублей погашение указанной задолженности может продлиться десятки лет. В этой связи считали бы целесообразным Правительству Российской Федерации разработать порядок реструктуризации задолженности федерального бюджета перед Фондом предусмотрев в нем погашение ее в более короткие сроки.

Проектом федерального бюджета (ст.72) предусмотрено направление остатков средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2005 года, образовавшихся в результате превышения в 2004 году суммы поступлений по ЕСН над объемом финансирования расходов федерального бюджета, направляемым в Пенсионный фонд Российской Федерации на выплату базовой части трудовой пенсии.

Вместе с тем, учитывая складывающуюся ситуацию, необходимо установить срок перечисления сумм указанного превышения в Пенсионный фонд Российской Федерации до 1 июля 2005 года.

Проектом бюджета Фонда на 2005 год (ст. 18) предусмотрено финансирование расходов на оказание социальной помощи в сумме 11,5 млрд. рублей, в том числе на:

- на оказание адресной социальной помощи неработающим пенсионерам - 1,4 млрд. рублей;

- проведение мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий в части оказания адресной социальной помощи неработающим пенсионерам в размере до 0,1 млрд. рублей;

- оказание дополнительной медицинской помощи, в том числе предусматривающую обеспечение необходимыми лекарственными средствами пенсионеров и инвалидов - 10 млрд. рублей.

Указанные расходы предусмотрено осуществлять за счет сумм недоимки, пеней и иных финансовых санкций по взносам в Фонд, образовавшихся по состоянию на 1 января 2001 года.

Впервые за ряд лет в 2005 году не предусмотрено финансирование работ по укреплению материально-технической базы государственных и муниципальных стационарных и полустационарных учреждений социального обслуживания населения.

Учитывая ситуацию с доходами бюджета Фонда, текущим дефицитом по средствам на финансирование страховой части трудовой пенсии, считаем нецелесообразным отвлекать средства на финансирование дополнительной медицинской помощи, в том числе на обеспечение лекарственными средствами пенсионеров и инвалидов.

Кроме того в рамках средств, выделяемых в связи с заменой натуральных льгот на ежемесячную денежную выплату, предусмотрен набор социальных услуг "социальный пакет", включающий обеспечение инвалидов и других категорий граждан необходимыми лекарственными средствами.

До внесения изменений в Федеральный закон "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" финансирование Пенсионным фондом Российской Федерации дополнительной медицинской помощи должно осуществляться за счет средств федерального бюджета.

В связи с этим в федеральном бюджете на 2005 год необходимо предусмотреть передачу Фонду средств в размере 10 млрд. рублей.

Расходы на финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности Фонда и его органов в 2005 году составят 33,86 млрд. рублей, или 129,1% к расходам 2004 года. Удельный вес к расходам Фонда по распределительной составляющей составит 2,9%, что соответствует уровню 2004 года. Расходы определены с учетом: создания дополнительных рабочих мест в связи с функциями, связанными с дополнительными полномочиями Фонда по реализации Федерального закона N 122-ФЗ от 22.08.04; расходов по информированию застрахованных лиц о состоянии индивидуальных лицевых счетов и других затрат Фонда.

В соответствии с Федеральным законом N 122-ФЗ от 22 августа 2004 года в бюджете Фонда на 2005 год предусмотрены расходы в сумме 99,9 млрд. рублей на осуществление ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан, включая расходы на ее доставку.

Вместе с тем, в материалах к проекту бюджета Фонда не представлены соответствующие расчеты, что осложняет оценку достаточности объема выделенных средств на финансирование ежемесячной денежной выплаты.

Учитывая тот факт, что ежемесячная денежная выплата (ЕДВ) будет выплачиваться Пенсионным фондом Российской Федерации одновременно с пенсией, необходимо предусмотреть авансовые перечисления из федерального бюджета в декабре 2004 года на выплату ЕДВ в январе 2005 года. Направление Пенсионным фондом Российской Федерации собственных средств на авансирование ЕДВ не предусмотрено Федеральным законом "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и будет расцениваться как нецелевое использование средств Пенсионного фонда Российской Федерации.

В связи с этим Правительству Российской Федерации необходимо разработать механизм передачи Фонду средств на авансирование ЕДВ в декабре 2004 года и внести соответствующие изменения в федеральный бюджет на 2004 год.

Кроме того, поскольку Федеральный закон "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" не предусматривает осуществления Фондом функций установления, выплаты и организации доставки ЕДВ отдельным категориям граждан, финансирование дополнительных затрат на финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности Фонда и его территориальных органов с 1 января 2005 года должно осуществляться за счет средств федерального бюджета.

4. Доходы и расходы, связанные с обязательным накопительным финансированием трудовых пенсий

Доходы Фонда, связанные с обязательным накопительным финансированием трудовых пенсий, сформированы в соответствии с федеральными законами "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации", бюджетным законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими правоотношения в сфере накопительного элемента.

В связи с тем, что накопительная составляющая формируется нарастающим итогом с 1 января 2002 год, в доходную часть не включены средства пенсионных накоплений прошлых периодов, поступающие в Фонд от управляющих компаний (УК) для последующей передачи в другие УК, в негосударственные пенсионные фонды (НПФ), выплат в соответствии с пенсионным законодательством, доходы от реализации ценных бумаг, в которые временно размещены средства пенсионных накоплений, т.к. они учтены в объеме средств пенсионных накоплений на начало планируемого периода.

В расходную часть бюджета не включены суммы средств пенсионных накоплений, переданных в доверительное управление УК и суммы средств пенсионных накоплений отчетного периода, передаваемые на временное размещение в разрешенные законодательством Российской Федерации виды активов, т.к. они учтены в объемах средств пенсионных накоплений на конец отчетного периода (приложение 5).

Доходы бюджета Фонда в 2005 году, связанные с обязательным накопительным финансированием трудовой пенсии, определены в сумме 88,91 млрд. рублей. Страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии в 2005 году поступит в сумме 80,17 млрд. рублей, что составляет 104,9% к объему поступлений страховых взносов, утвержденному на 2004 год и 113,3% к ожидаемым поступлениям 2004 года. Следует отметить, что в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в главу 24 части второй Налогового кодекса Российской Федерации, Федеральный закон "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации", в соответствии с которым лица старше 1967 года рождения не участвуют в накопительной системе, в 2005 году поступления на обязательное накопительное финансирование трудовых пенсий снизятся на 34 млрд. рублей против действующего законодательства.

В доходы по накопительной составляющей включены доходы, полученные в 2005 году от временного размещения средств пенсионных накоплений - в сумме 7,04 млрд. рублей; средства пенсионных накоплений, полученные от НПФ для передачи в УК в соответствии с заявлениями застрахованных лиц - в сумме 196,4 млн. рублей.

По состоянию на 1 января 2005 года средства пенсионных накоплений составят 163,65 млрд. рублей, в том числе средства пенсионных накоплений, переданные в доверительное управление управляющим компаниям, - 88,38 млрд. рублей, средства пенсионных накоплений 2004 года - 75,26 млрд. рублей, из них чистый финансовый результат, полученный от временного размещения страховых взносов, поступивших в Фонд в 2002 году - в сумме 13,49 млрд. рублей.

Расходная часть бюджета Фонда по средствам пенсионных накоплений определена в сумме 4,81 млрд. рублей. Общий объем средств для передачи негосударственным пенсионным фондам оценивается в 3,3 млрд. рублей, или около 2% от общей суммы средств, передаваемой в соответствии с заявлениями застрахованных лиц. Выплаты правопреемникам умерших застрахованных лиц в 2005 году составят 0,75 млрд. рублей.

Средства пенсионных накоплений по состоянию на 1 января 2006 года оценивается# в размере 247,75 млрд. рублей, в том числе: средства пенсионных накоплений, переданные управляющим компаниям, - 162,85 млрд. рублей; средства пенсионных накоплений 2005 года, направляемые на временное размещение в разрешенные виды активов - 76,12 млрд. рублей; остаток средств пенсионных накоплений 2005 года, не переданных на временное размещение - 8,77 млрд. рублей.

На основании вышеизложенного Комитет Государственной Думы по труду и социальной политике рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2005 год" в первом чтении с учетом высказанных в настоящем заключении замечаний и предложений.

Председатель

А.К. Исаев