Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 25 февраля 2019 г. N Ф10-6452/18 по делу N А84-993/2018

г.Калуга

25 февраля 2019 г.

Дело N А84-993/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 19.02.2019.

Постановление изготовлено в полном объеме 25.02.2019.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи судей

Бессоновой Е.В. Калуцких Р.Г. Николаевой Н.Н.

при участии в заседании представителей:

от Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя: не явились, извещены надлежаще,

от общества с ограниченной ответственностью "Гео-Сэнд": Очкуренко С.В. по доверенности от 07.02.2019,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 20.06.2018 (судья Минько О.В.) и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 11.10.2018 (судьи Градова О.Г., Голик В.С., Омельченко В.А.) по делу N А84-993/2018,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Гео-Сэнд" (далее - ООО "Гео-Сэнд", заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании недействительным предупреждения/предложения N 3645/05-05-21/18 об устранении нарушений земельного законодательства, принятого 15.02.2018 Департаментом по имущественным и земельным отношениям города Севастополя (далее - Департамент, ДИЗО) в части определения объекта самовольной постройкой, использования земельного участка не по целевому назначению и возложении обязанности снести объект.

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 20.06.2018, оставленным без изменения Постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 11.10.2018 года, заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с состоявшимися судебными актами, Департамент обратился в Арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Представитель общества в настоящем судебном заседании настаивал на законности и обоснованности состоявшихся судебных актов по основаниям изложенным в ранее представленном письменном отзыве.

Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, извещенный надлежащим образом, явку полномочных представителей не обеспечил. Судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Как следует из материалов дела, 15.02.2018 директором Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя в адрес ООО "Гео-Сэнд" направлено предупреждение/предложение N 3645/05-05-21/18 об устранении нарушений земельного законодательства и о расторжении договора аренды земельного участка.

Данным предупреждением/предложением ДИЗО предложило заявителю и Очкуренко Сергею Владимировичу в добровольном порядке в течение 30-ти дней с момента получения претензии снести самовольно возведенное трехэтажное здание, кадастровый N 91:03:001002:91, и использовать предоставленный ООО "Гео-Сэнд" в аренду земельный участок по целевому назначению - реконструкция здания под торговый центр, или согласиться на предложение расторгнуть договор аренды земельного участка в добровольном порядке.

Предупреждение/предложение принято по результатам проведенного 22.12.2017 структурным подразделением ДИЗО мероприятия по осуществлению земельного контроля и осуществлению деятельности по контролю за использованием объектов земельных отношений - обследования арендованного заявителем земельного участка и расположенного на нем здания, что подтверждается актом обследования N 14263-РДЗ и распоряжением ДИЗО N 0816-ГС от 23.10.2017 о проведении мероприятия по осуществлению земельного надзора и осуществлении деятельности по контролю за использованием объектов земельных отношений.

Несогласие в принятым предупреждением/предложением явилось поводом для обращения общества в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, верно применив положения статей 198-201 АПК РФ, суды учитывали следующее.

Первоначально детально проанализированы обстоятельства, связанные с арендой земельного участка и использования находящегося на нем здания.

В частности, судами первой и апелляционной инстанций было установлено, что ООО "Гео-Сэнд" является арендатором земельного участка площадью 609 кв. м, кадастровый N 91:03:001002:92, расположенный в г. Севастополе, пл. 300-летия Российского Флота, 1, предоставленного для реконструкции здания пассажирских павильонов под торговый центр, о чем свидетельствуют заключенный 13.12.2004 договор аренды, решение Севастопольского городского совета N 2383 от 19.10.2004, переоформленный 25.10.2017 по законодательству Российской Федерации договор аренды земельного участка, кадастровая выписка о земельном участке с установленными границами, сведения об основных характеристиках объекта. Используемые летние площадки площадями 230 кв. м и 130 кв. м, примыкающие к этому земельному участку, включены в Схему размещения НТО на территории города Севастополя, утвержденной постановлением Правительства Севастополя от 09.11.2015 N 1030-ПП, за N 778 и N 779.

На арендованном земельном участке расположено трехэтажное здание, кадастровый N 91:03:001:002:91 площадью 630 кв. м, принадлежащее на праве долевой собственности ООО "Гео-Сэнд" (8/100 долей) и Очкуренко Сергею Владимировичу (92/100 долей), переданное 21.12.2015 сроком до 01.12.2018 в аренду ООО "БРС Хрустальный" для использования как торгового центра для розничной торговли, о чем свидетельствуют договор аренды здания и выданные Севреестром выписка и сведения из ЕГР недвижимости.

Согласно акту государственной комиссии о приемке законченного строительством (реконструкцией, реставрацией, капитальным ремонтом) объекта 14.11.2004 закончена реконструкция названного здания под торговый центр. Торговый центр включает в себя обеденные, торговые, банкетный, выставочный залы. Данный акт 17.11.2004 утвержден распоряжением N 1788-р Севастопольской городской государственной администрации.

Также Инспекцией Государственного архитектурно-строительного контроля 23.02.2006 за N 59 зарегистрирован акт государственной приемочной комиссии о принятии в эксплуатацию законченного строительством объекта - 2-й очереди строительства элементов входа с частичной перепланировкой помещений торгового центра, по которому здание включает в себя (в том числе) 460 кв. м торговой площади. Данное здание используется для розничной торговли и предоставления услуг общественного питания.

После проведения административного обследования арендованного земельного участка и составления акта обследования с указанием нарушений требований земельного законодательства Севреестр (орган, уполномоченный на привлечение к административной ответственности, лиц, виновных в совершении правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 8.8 КоАП РФ) обратилось к прокурору за согласованием проведения внеплановой выездной проверки заявителя, но 21.03.2018 заместителем прокурора города Севастополя отказано в таком согласовании.

Анализируя вынесенное предупреждение/предложение, как содержащие все элементы ненормативного правового акта, суды обоснованно учитывали следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 31.12.2017, действовавшей на момент принятия оспариваемого акта, далее ЗК РФ) под государственным земельным надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, посредством принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства.

Согласно статье 71.2 названного Кодекса в рамках систематического наблюдения за исполнением требований законодательства Российской Федерации уполномоченными на осуществление государственного земельного надзора должностными лицами проводится административное обследование объектов земельных отношений, то есть исследование объектов земельных отношений, их состояния и способов использования на основании информации, содержащейся в государственных и муниципальных информационных системах, открытых и общедоступных информационных ресурсах, архивных фондах, информации, полученной в ходе осуществления государственного мониторинга земель, документов, подготовленных в результате проведения землеустройства, информации, полученной дистанционными методами (дистанционное зондирование (в том числе аэрокосмическая съемка, аэрофотосъемка), результаты почвенного, агрохимического, фитосанитарного, эколого-токсикологического обследований) и другими методами.

Часть 3 статьи 71.2 ЗК РФ предусматривает, что в случае выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений земельного законодательства, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, результаты такого обследования оформляются актом административного обследования объекта земельных отношений.

Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя является исполнительным органом государственной власти города Севастополя, реализующий государственную политику и нормативно-правовое регулирование в сфере имущественных и земельных отношений, отраслевое и межотраслевое управление в сфере имущественных и земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг, управлению и распоряжению государственным имуществом, которое находится в собственности города Севастополя, а также координирующий в установленных случаях деятельность в этой сфере иных исполнительных органов государственной власти города Севастополя, что следует из пункта 1.1 Положения о Департаменте по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, утвержденного Постановлением Правительства Севастополя от 22.09.2016 N 883-ПП (ред. от 14.09.2017, далее Положение о ДИЗО).

Нормы Раздела 4 Положения определяют ряд полномочий, включая осуществление контроля за выполнением условий договоров аренды, условий сохранения и использования имущества имущественных комплексов, переданных в пользование по договорам аренды, своевременностью и полнотой поступлений арендных платежей в бюджет города Севастополя; осуществление земельного контроля (содержание которого раскрывается в подпунктах 4.74.1-4.74.5).

Постановлением Правительства Севастополя от 28.12.2016 N 1292-ПП (ред. от 21.12.2017) утвержден Административный регламент по исполнению Департаментом по имущественным и земельным отношениям города Севастополя государственной функции по осуществлению земельного контроля и осуществлению деятельности по контролю за использованием объектов земельных отношений, находящихся в собственности города Севастополя (далее Административный регламент), устанавливающий состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (Раздел 3).

Кроме того, на территории города Севастополя действуют положения Закона города Севастополя "О земельном контроле города Севастополя" от 26.02.2015 N 119-ЗС (ред. от 04.05.2016), согласно статьи 5 которого в полномочия должностных лиц уполномоченного органа входит: вынесение предписания по устранению нарушений требований по использованию земель, установленных федеральным законодательством, законодательством города Севастополя; вынесение предупреждения по допущенным нарушениям требований по использованию земель, установленных федеральным законодательством и законодательством города Севастополя.

Особенностью рассмотрения дел в порядке, установленном главой 24 Кодекса, является характер правоотношений между органом государственной власти и лицом, осуществляющим предпринимательскую и другую экономическую деятельность. Сущность этих отношений основана на властном подчинении одной стороны другой. При этом признаком ненормативного правового акта, оспариваемого на основании главы 24 Кодекса, является наличие в нем предписаний (правил поведения) властно-распорядительного характера, обязательных для лица, которого такой акт касается.

По своей правовой природе ненормативный правовой акт является актом применения правовой нормы к конкретным фактическим обстоятельствам, влекущим возникновение, изменение или прекращение правоотношения между персонально определенными лицами, на которых распространяется действие указанного акта. Все названные признаки в их совокупности должны быть в наличии при подаче заявления об оспаривании ненормативного акта в порядке главы 24 Кодекса.

Под ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в соответствии с приведенными нормами арбитражного процесса, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом и содержащий обязательные для исполнения индивидуально определенными субъектами правоотношений предписания, обеспечиваемые мерами принудительного характера (в том числе возможностью применения ответственности за их неисполнение), направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Верно применив указанные нормы в их совокупности, учитывая установленные по делу фактические обстоятельства, суды пришли к обоснованному выводу о том, что ДИЗО действовало как орган, наделенный публичными полномочиями - назначило и провело обследование объекта земельного контроля - арендованного заявителем земельного участка, составило акт обследования с указанием выявленных нарушений земельного законодательства и в рамках государственного земельного контроля вынесло предупреждение по допущенным нарушениям.

При этом в предупреждении/предложении наряду с властным волеизъявлением органа, уполномоченного на осуществление государственного земельного контроля, содержатся и элементы преддоговорного урегулирования спора о расторжении договора аренды. Тем не менее, в настоящем случае нельзя вести речь о составлении документа только в рамках досудебного урегулирования спора о расторжении договора аренды, так как эти доводы противоречат совершенным ДИЗО действиям (полное выполнения процедуры административного обследования земельного участка), тогда как досудебное урегулирование спора такой процедуры не предусматривает.

Учитывая изложенное, суды обоснованно заключили, что оспариваемое предупреждение/предложение относительно заявителя и в части определения объекта самовольной постройкой, использования земельного участка не в соответствии с разрешенным видом использования и возложении обязанности снести объект является ненормативным актом государственного органа, поскольку оно содержит признаки такого акта. В частности, оно вынесено на оснований конкретных положений законодательства, в отношении конкретного субъекта, в письменной форме единолично уполномоченным должностным лицом органа государственной власти, содержит властное предписание в сфере государственного земельного контроля, этот акт порождает для заявителя правовые последствия, создавая препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, при этом в случае неисполнения возможно привлечение заявителя к ответственности, включая административную, прекращение землепользования, снос самовольно реконструированного здания.

Оценивая наличие оснований для признания ненормативного правового акта незаконным применительно к положениям статей 198-201 АПК РФ, суды обосновано учитывали следующее.

Положения статьи 42 ЗК РФ обязывают лиц, не являющихся собственниками земельных участков, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, осуществлять на земельных участках реконструкцию зданий в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности.

Судами было установлено, что заявитель осуществил реконструкцию здания, расположенного на арендованном земельном участке, в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности и видом разрешенного использования земельного участка - здание торговых павильонов реконструировано под торговый центр, о чем заявителю выданы надлежащие документы.

Согласно части 2 статьи 7 ЗК РФ земли (в том числе) населенных пунктов должны использоваться в соответствии с установленным для них целевым назначением; правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий; виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений. Одновременно абзац второй пункта 2 статьи 7 ЗК РФ предусматривает право самостоятельного выбора, без дополнительных разрешений и процедур согласования любого вида разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов.

По утвержденному Приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540 (ред. от 06.10.2017) Классификатору видов разрешенного использования земельных участков (далее Классификатор) к виду разрешенного использования земельного участка - предпринимательство (код 4.0), предполагающего размещение объектов капитального строительства в целях извлечения прибыли на основании торговой, банковской и иной предпринимательской деятельности, отнесены (в том числе): код 4.2 "Объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы)", этот вид предполагает размещение объектов капитального строительства, общей площадью свыше 5000 кв. м с целью размещения одной или нескольких организаций, осуществляющих продажу товаров, и (или) оказание услуг в соответствии с содержанием видов разрешенного использования с кодами 4.5-4.9; размещение гаражей и (или) стоянок для автомобилей сотрудников и посетителей торгового центра; код 4.6 "Общественное питание", этот вид предполагает размещение объектов капитального строительства в целях устройства мест общественного питания (рестораны, кафе, столовые, закусочные, бары); код 4.4 "Магазины", этот вид предполагает размещение объектов капитального строительства, предназначенных для продажи товаров, торговая площадь которых составляет до 5000 кв. м.

Таким образом, по Классификатору в код 4.2 "Объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы)" включается размещение объектов капитального строительства с целью размещения одной или нескольких организаций, осуществляющих как продажу товаров, так и (или) оказание услуг общественного питания.

В соответствии с пунктом 11 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ (ред. от 31.12.2017) "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору.

Коль скоро в объекте капитального строительства общества размещены организации, осуществляющие как продажу товаров, так и (или) оказание услуг общественного питания, это в полном объеме соответствует коду 4.2 "Объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы)", установленному Классификатором и определенному договором аренды земельного участка виду разрешенного использования земельного участка.

Вид разрешенного использования земельного участка был определен в 2004 году по законодательству Украины, то есть до утверждения Приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540 Классификатора. В 2017 году этот вид приведен в соответствие с законодательством Российской Федерации, что соответствует требованиям Постановления Правительства Севастополя от 28.03.2016 N 228-ПП.

Вопросы нецелевого использования и самовольного строительства являлись предметом правовой оценки в ряде арбитражных дел.

В частности, судами было учтено, что вступило в законную силу решение Арбитражного суда по делу NА84-2596/2015, которым удовлетворено требование общества о признании незаконным и отмене постановления Управления государственной регистрации права и кадастра Севастополя от 11.11.2015 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.8. КоАП РФ.

Кроме того, вступившим в законную силу судебным актом Арбитражного суда города Севастополя от 12.10.2018 года по делу NА84-2363/2018 отказано в удовлетворении исковых требований о сносе здания, расторжении договора аренды земельного участка от 13.12.2004 и об обязании возвратить земельный участок.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия поддерживает выводы судов первой и апелляционной инстанций о наличии оснований для признания недействительным предупреждения/предложения N 3645/05-05-21/18 об устранении нарушений земельного законодательства, принятого 15.02.2018 Департаментом по имущественным и земельным отношениям города Севастополя в части определения объекта самовольной постройкой, использования земельного участка не по целевому назначению и возложении обязанности снести объект.

Приведенные в кассационной жалобе доводы фактически повторяют ранее изложенные в обоснование своей позиции при рассмотрении дела судом первой и апелляционной инстанций, и нашли свое отражение в судебных актах.

Доводы заявителя кассационной жалобы подлежат отклонению, так как основаны на ошибочном толковании вышеназванных норм закона, а также направлены на переоценку выводов арбитражных судов, подтвержденных имеющимися в деле доказательствами.

Нарушений норм процессуального права, в силу части 4 статьи 288 АПК РФ являющихся безусловным основанием отмены судебных актов, не допущено.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Севастополя от 20.06.2018 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 11.10.2018 по делу N А84-993/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.В. Бессонова

Судьи

Р.Г. Калуцких Н.Н. Николаева