Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 21 января 2020 г. N Ф10-1651/18 по делу N А14-16400/2017

г.Калуга

21 января 2020 г.

Дело N А14-16400/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 15 января 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 21 января 2020 года.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи	Смирнова В.И.
cудей	Бессоновой Е.В. Шелудяева В.Н.

при участии:

от общества с ограниченной ответственностью "Евросталь-2": не явились, о месте и времени слушания дела извещено надлежащим образом;

от Инспекции государственного строительного надзора Воронежской области: не явились, о месте и времени слушания дела извещена надлежащим образом;

от Администрации городского округа город Воронеж в лице Управления административно-технического контроля Администрации городского округа город Воронеж: не явились, о месте и времени слушания дела извещена надлежащим образом;

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу ООО "Евросталь-2" на решение Арбитражного суда Воронежской области от 22.10.2018 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.08.2019 по делу N А14-16400/2017,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Евросталь-2" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением к Инспекции государственного строительного надзора Воронежской области (далее - ответчик, административный орган, Инспекция) о признании незаконными действий по проведению проверки, признании незаконным и отмене акта проверки от 20.06.2017.

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 31.10.2017 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.02.2018 решение Арбитражного суда Воронежской области от 31.10.2017 по делу N А14-16400/2017 оставлено без изменения, апелляционная жалоба без удовлетворения.

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 22.06.2018 решение Арбитражного суда Воронежской области от 31.10.2017 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.02.2018 по делу N А14-16400/2017 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Воронежской области.

Судом указано на необходимость привлечь в качестве ответчика Администрацию городского округа города Воронеж в лице Управления административно-технического контроля Администрации городского округа города Воронеж, уточнить процессуальный статус по делу Инспекции, установить правовую природу действий эксперта отдела по осуществлению контроля в сфере строительного законодательства управления административно-технического контроля, наличие у него необходимых полномочий по непосредственному обнаружению правонарушений по статье 9.5 КоАП РФ, либо проведение данного осмотра (проверки) в рамках мероприятий по контролю, предусмотренных пунктом 5 статьи 2, пункта 1 части 1 статьи 8.3, статьи 13.2 Закона N 294-ФЗ, либо по иным основаниям, дать надлежащую правовую оценку оспариваемых действий по проведению проверки, оценить требование заявителя о признании недействительным акта от 20.06.2017.

Суд первой инстанции при новом рассмотрении дела, привлек к участию в деле в качестве соответчика - Администрацию городского округа город Воронеж в лице Управления административно-технического контроля Администрации городского округа город Воронеж.

В порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), при новом рассмотрении дела ООО "Евросталь-2" уточнило заявленные требования и просило признать незаконными действия Инспекции государственного строительного надзора Воронежской области выразившихся в направлении заявителю уведомления о составлении протокола об административном правонарушении без проведения проверки; не проведении проверки в соответствии с правилами Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"; в игнорировании письменных запросов заявителя о предоставлении материалов обследования (осмотра); о признании незаконными действий Администрации городского округа город Воронеж в лице Управления административно-технического контроля Администрации городского округа город Воронеж, выразившихся в не проведении проверки в соответствии с правилами Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"; в игнорировании письменных запросов заявителя о предоставлении материалов обследования (осмотра).

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 22.10.2018 в удовлетворении требований ООО "Евросталь-2" о признании незаконными действий Инспекции государственного строительного надзора Воронежской области, выразившихся в направлении заявителю уведомления о составлении протокола об административном правонарушении без проведения проверки; не проведении проверки в соответствии с правилами Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"; в игнорировании письменных запросов заявителя о предоставлении материалов обследования (осмотра) отказано. В удовлетворении требований общества о признании незаконными действий Администрации городского округа город Воронеж в лице Управления административно-технического контроля Администрации городского округа город Воронеж, выразившихся в не проведении проверки в соответствии с правилами Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"; в игнорировании письменных запросов заявителя о предоставлении материалов обследования (осмотра) отказано. Суд взыскал с заявителя в доход федерального бюджета 3 000 рублей государственной пошлины.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.08.2019 решение Арбитражного суда Воронежской области от 22.10.2018 оставлено без изменения.

Не согласившись с решением от 22.10.2018 и постановлением от 13.08.2019 ООО "Евросталь-2" обратилось с кассационной жалобой в которой просит отменить решение и постановление ссылаясь на то, что административными органами, в нарушение положений Федерального закона N 294-ФЗ, были допущены противоправные действия, выразившееся в том, что Инспекция, получив информацию о выявленных правонарушениях, внеплановую проверку не назначила и не провела, Управление административно-технического контроля такую проверку также не проводило.

Инспекция государственного строительного надзора Воронежской области в отзыве просит отказать в удовлетворении кассационной жалобы указав, что материалами административного дела подтверждаются признаки административного правонарушения. В ходатайстве просит рассмотреть жалобу без участия представителя.

Администрации городского округа город Воронеж в лице Управления административно-технического контроля Администрации городского округа город Воронеж в отзыве просит отказать в удовлетворении кассационной жалобы. В ходатайстве просит рассмотреть жалобу без участия представителя.

Стороны в судебное заседание представителей не направляли, что в силу положений части 3 статьи 284 АПК РФ не препятствует рассмотрению жалобы.

Изучив материалы дела, доводы указанные в жалобе и отзыве на неё, проверив в порядке статьи 286 АПК РФ законность решения и постановления, суд кассационной не усматривает оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как следует из материалов дела, 20.06.2017 сотрудником отдела по осуществлению контроля в сфере строительного законодательства Управления административно-технического контроля Администрации городского округа города Воронеж произведен осмотр (обследование) земельного участка (кадастровый номер 36:34:0203006:248), расположенного по адресу: г.Воронеж, земельный участок в центральной части кадастрового квартала 36:34:0203006, в процессе которого проведена фотофиксация. Результаты осмотра земельного участка отражены в акте обследования земельного участка от 20.06.2017.

Далее, указанные результаты осмотра 06.07.2017 поступили в Инспекцию государственного строительного надзора Воронежской области в порядке пункта 2 части 1 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Из поступивших материалов следует, что на земельном участке, принадлежащем обществу, с разрешённым видом использования строительство жилых домов, осуществляются строительные работы по строительству объекта капитального строительства при отсутствии разрешения на строительство, возведён фундамент и металлические конструкции.

По мнению Управления указанные материалы требовали принятия мер административного воздействия по статье 9.5 КоАП РФ.

Письмом от 06.08.2017 N 68-11/1171 Инспекция государственного строительного надзора Воронежской области направила в адрес ООО "Евросталь-2" извещение о вызове для дачи объяснений, составления протокола об административном правонарушении по основаниям части 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Полагая, что Управление и Инспекция не провели проверку надлежащим образом и не составили акт проверки, нарушив статьи 10,15,16 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), игнорировали письменные запросы заявителя о предоставлении материалов обследования (осмотра), а также права и интересы заявителя в предпринимательской деятельности, ООО "Евросталь-2" обратилось в суд с настоящими требованиями.

В удовлетворении требований общества судами первой и апелляционной инстанции отказано, поскольку Управление не наделено полномочиями по проведению проверки в рамках Закона N 294-ФЗ, ознакомление общества с результатами мониторинга не предусмотрено, возложение на Инспекцию обязанности по проведению проверки на основании Закона N 294-ФЗ не приведёт к восстановлению прав и законных интересов заявителя, направление уведомления о составлении протокола об административном правонарушении предусмотрено нормами Кодекса об административных правонарушениях РФ, законность привлечения общества к административной ответственности, в том числе обеспечение права на защиту путём ознакомления с материалами административного дела рассматривается судами в рамках дел N А08-2077/2018, А08-12552/2017, А14-21261/2017.

Не согласившись с решением от 22.10.2018 и постановлением от 13.08.2019 ООО "Евросталь-2" обратилось с кассационной жалобой.

Суд округа отказывает в удовлетворении кассационной жалобы с учётом следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из содержания части 1 статьи 198 и части 4 статьи 200 АПК РФ следует, что удовлетворение требований об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными возможно лишь при наличии совокупности двух условий, а именно: несоответствия оспариваемых актов, решения, действий (бездействия) нормам закона и нарушение ими прав заявителя.

Порядок осуществления государственного контроля установлен Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Согласно статье 2 Федерального закона N 294-ФЗ государственный контроль (надзор) осуществляется посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.

Обращаясь с рассматриваемым заявлением ООО "Евросталь-2" ссылается на то, что действия административных органов незаконно не были направлены на проведение проверки в отношении Общества при строительстве на вышеуказанном земельном участке в порядке Закона N 294-ФЗ.

При новом рассмотрении дела судами установлено, что осмотр (обследование) 20.06.2017 земельного участка (кадастровый номер 36:34:0203006:248), расположенного по адресу: г.Воронеж, земельный участок в центральной части кадастрового квартала 36:34:0203006, был проведен сотрудником отдела управления административно-технического контроля администрации городского округа города Воронеж в рамках мониторинга.

Так, постановлением Администрации городского округа город Воронеж от 20.01.2015 N 8 (ред. от 09.12.2016) утверждено "Положение об управлении административно-технического контроля администрации городского округа город Воронеж" (далее - Положение N 8).

В силу пункта 1.1 Положения N 8, Управление административно-технического контроля администрации городского округа город Воронеж (далее - Управление) является самостоятельным структурным подразделением администрации городского округа город Воронеж.

Согласно пункту 2.2.3, 2.2.4 Положения N 8 в рамках осуществления своих полномочий Управление осуществляет мониторинг нарушений законодательства в сфере строительной деятельности на территории городского округа город Воронеж, а также организует системы мониторинга проблем, возникающих в сфере благоустройства, организации санкционированной торговли, пресечения самовольного строительства на территории городского округа город Воронеж, и выработку предложений по эффективному усовершенствованию процессов, реализуемых на территории городского округа город Воронеж в данных сферах.

В порядке пункта 4.7 Положения N 8 Управление передает материалы проверок, контрольных мероприятий в правоохранительные и иные контролирующие органы для принятия мер по устранению выявленных нарушений в соответствии с действующим законодательством.

Как указано в пункте 4.9 Положения, управление вправе проводить обследование территории городского округа город Воронеж с целью выявления нарушений требований, установленных правовыми актами, в том числе, с использованием фотофиксации и видеофиксации, осуществлять фотофиксацию и видеофиксацию факта административного правонарушения.

Согласно положениям статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

При этом муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

Согласно частям 3 и 3.1 статьи 1 Закона N 294-ФЗ положения указанного Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются лишь в исключительных случаях и при проведении отдельных видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, исчерпывающий перечень которых приведён в законе. При этом такой вид контроля как мониторинг нарушений законодательства в сфере строительной деятельности на территории городского округа, а также проблем, возникающих в сфере благоустройства, организации санкционированной торговли, пресечения самовольного строительства на территории муниципального образования в данном перечне не содержится.

Как установлено судами по материалам дела осмотр земельного участка общества осуществлён сотрудником Управления в одностороннем порядке без уведомления и привлечения законного представителя общества и без составления акта проверки, предусмотренного статьёй 16 Закона N 294-ФЗ.

Согласно положениям статей 8.3 и 13.2 Закона N 294-ФЗ административными органами могут проводиться мероприятия по контролю, которые не требуют взаимодействия, в том числе органа муниципального контроля с юридическими лицами.

К числу таких мероприятий относятся, в том числе: плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий, акваторий, транспортных средств в соответствии со статьей 13.2 настоящего Федерального закона; административные обследования объектов земельных отношений; другие виды и формы мероприятий по контролю, установленные федеральными законами.

По результатам проведения таких контрольных мероприятий составляются соответствующие акты и в случае выявления при проведении мероприятий по контролю, указанных в части 1 настоящей статьи, нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона.

С учетом приведенных положений, суды первой и апелляционных инстанций пришли к верному выводу, что акт осмотра (обследования) территории от 20.06.2017 составлен в пределах предоставленных Администрации полномочий, в рамках положений статей 8.3 и 13.2 Закона N 294-ФЗ. Однако, правовых оснований считать, что Управление административно-технического контроля администрации городского округа города Воронеж было наделено полномочиями по составлению акта непосредственного обнаружения (фиксации) факта нарушения, имеющего признаки нарушения статьи 9.5 КоАП РФ у суда округа не имеется. В указанной части вывод суда апелляционной инстанции является ошибочным.

Далее, как установлено судами какая-либо внеплановая проверка общества ни со стороны Управления, ни со стороны Инспекции, которой была направлена информация о выявленном нарушении не проводилась, соответственно акт проверки от 20.06.2017 не может подменять собой акт проверки, предусмотренный положениями статьи 16 Закона N 294-ФЗ, составляемый по результатам проверки юридического лица.

Однако, как верно отмечено судами, не проведение проверки административным органом в порядке, предусмотренном Законом N 294-ФЗ само по себе не может свидетельствовать о нарушении прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Подобное нарушение может иметь место в ходе проведения проверки и по ее результатам.

Кроме того, данный способ защиты права в рамках главы 24 АПК РФ предполагает указание в резолютивной части судебного акта на обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, то есть по существу обязать контролирующий орган провести соответствующую проверку. Однако, учитывая фактическую и правовую цель заявителя в данном деле, восстановление прав подобным способом не достигнет цели обращения в арбитражный суд.

Кроме того, судом первой инстанции верно отмечено, что Федеральный закон N 294-ФЗ не применяется к действиям государственных органов, связанным с проведением административного расследования, поскольку имеет иные цели и сферу применения, и не может применяться непосредственно к отношениям, связанным с привлечением к административной ответственности.

В этой связи, учитывая положения статей 198, 201 АПК РФ, коллегия полагает, что основания для удовлетворения требований общества в указанной части отсутствовали как в отношении Управления, так и Инспекции.

Вопреки доводам жалобы Законом N 294-ФЗ не предусмотрено ознакомление заинтересованных лиц с результатами контрольных мероприятий, проводимых без взаимодействия, в том числе органа муниципального контроля с юридическими лицами. В этой связи в удовлетворении требований общества о признании незаконными действий административных органов по игнорированию письменных запросов заявителя о предоставлении материалов обследования (осмотра) отказано правомерно.

Согласно части 1 статьи 23.56 КоАП РФ органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных (в том числе) статьей 9.5 КоАП РФ.

В соответствии с подпунктами 3.3.5 и 3.3.6 пункта 3 раздела 3 Положения об Инспекции, утвержденного постановлением правительства Воронежской области от 18.05.2009 N 414, в компетенцию Инспекции входит составление протоколов об административных правонарушениях в порядке и в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и Воронежской области, а также рассмотрение в установленном порядке дел об административных правонарушениях в области строительства и предпринимательской деятельности.

Согласно статье 28.2 КоАП РФ о совершении административного правонарушения составляется протокол, за исключением случаев, предусмотренных статьей 28.4, частями 1, 3 и 4 статьи 28.6 настоящего Кодекса.

Из содержания части 4 указанной статьи, а так же статей 25.1 и 25.15 КоАП РФ следует, что о времени и месте составления протокола в отношении юридического лица извещается его законный представитель.

Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с настоящим Кодексом.

Таким образом, действия Инспекции государственного строительного надзора Воронежской области выразившиеся в направлении заявителю уведомления о составлении протокола об административном правонарушении без проведения проверки соответствуют положениям Кодекса и сами по себе не могут нарушать права и законные интересы заявителя.

В остальной части соответствующая оценка действий Инспекции положениям КоАП РФ должна быть дана арбитражным судом при рассмотрении выделенного дела N А08-2077/2018, в рамках которого рассматривается вопрос законности привлечения общества к административной ответственности.

Учитывая изложенное, суды правомерно отказали в удовлетворении требований ООО "Евросталь-2".

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 288 АПК РФ, в любом случае основаниями для отмены принятых по делу судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах, коллегия считает доводы кассационной жалобы необоснованными и не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

В соответствии с пунктом 12 части 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации, государственная пошлина, для юридических лиц, за подачу кассационной жалобы составляет 1 500 рублей.

В силу положений статьи 104 АПК РФ, пункта 1 части 1 статьи 333.40 НК РФ, излишне уплаченная государственная пошлина в сумме 1 500 рублей, по платёжному поручению от 01.10.2019 N 281, подлежит возврату из федерального бюджета ООО "Евросталь-2".

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьёй 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Воронежской области от 22.10.2018 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.08.2019 по делу N А14-16400/2017 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Евросталь-2" (ИНН3128045120, ОГРН1043109200056, Белгородская область, г.Старый Оскол, 2-й Дорожный переулок, дом 17) из федерального бюджета излишне уплаченную по платёжному поручению от 01.10.2019 N 281 государственную пошлину в сумме 1 500 рублей.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.И. Смирнов

Судьи

Е.В. Бессонова В.Н. Шелудяев