Решение Калининградского областного суда от 8 июля 2021 г. N 3а-175/2021 (ключевые темы: санитарно-защитные зоны - правила землепользования и застройки - совет депутатов - атмосферный воздух - градостроительное зонирование)

Решение Калининградского областного суда от 8 июля 2021 г. N 3а-175/2021

Калининградский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ООО "М." к городскому совету депутатов Калининграда, администрации городского округа "Город Калининград" об оспаривании Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339, в части отображения санитарно-защитной зоны Н-8 на территории земельного участка с кадастровым номером N, установил:

ООО "М." обратилось в суд посредством организации почтовой связи 28 мая 2021 года с административным иском к городскому совету депутатов Калининграда, администрации городского округа "Город Калининград" об оспаривании генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225, и правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339, в части установления санитарно-защитной зоны предприятий, сооружений и других объектов (производственно-, санитарно-, инженерно-технических), а также объектов для размещения твердых коммунальных отходов (мусоросортировочных станций) (Н-8) на территории земельного участка с кадастровым номером N.

Требования мотивированы тем, что на основании договора аренды от 28 марта 2017 года N 119/2017-А, заключенного между администрацией городского округа "Город Калининград и ООО "М." на срок до 2 марта 2066 года с учетом дополнительного соглашения от 30 июля 2019 года, ООО "М." является арендатором земельного участка с кадастровым номером N площадью 13550 кв. м, категория - земли населенных пунктов, разрешенное использование - "дошкольное, начальное и среднее общее образование, спорт", расположенного на <адрес>.

На указанном земельном участке расположены принадлежащие ООО "М." на праве собственности объекты: нежилое здание с кадастровым номером N площадью 264,8 кв. м и здание детского сада с кадастровым номером N площадью 550,6 кв. м.

В ноябре 2020 года ООО "М." обратилось в Агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области с заявлением и документами, необходимыми для принятия решения о выдаче разрешения на реконструкцию здания детского сада на земельном участке с кадастровым номером N.

Письмом Агентства от 1 декабря 2020 года в выдаче разрешения на реконструкцию отказано в основном по мотиву расположения земельного участка с кадастровым номером N в зоне с особыми условиями использования территорий Н-8 согласно карте зон с особыми условиями использования территорий в составе правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339, при этом запрет размещения образовательных и детских учреждений на земельных участках в соответствующей санитарно-защитной зоне установлен пунктом 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов".

Однако, по утверждению административного истца, проект санитарно-защитной зоны предприятия ООО "ПЖТ Д." и не утвержден в установленном порядке, в связи с чем отображение соответствующей зоны (индекс Н-8) в документах территориального планирования и градостроительного зонирования является неправомерным и нарушает право ООО "М." на использование земельного участка в целях реконструкции здания.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Управление Роспотребнадзора по Калининградской области, ООО "ПЖТ "Д.", Агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области.

Представители административных ответчиков и заинтересованных лиц в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Городской совет депутатов Калининграда представил ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя, а также письменные возражения, которые приобщены к материалам дела.

Администрация городского округа "Город Калининград" представила ходатайство об отложении судебного заседания, мотивированное занятостью 6 июля 2021 года представителя администрации в другом судебном процессе.

Данное ходатайство оставлено судом без удовлетворения, принимая во внимание, что судебное заседание по настоящему делу назначено на 8 июля (а не на 6 июля, как указано в ходатайстве), доказательств невозможности явки представителя окружной администрации в судебное заседание, назначенное по настоящему делу, не представлено при наличии в штате администрации городского округа "Город Калининград" нескольких работников, управомоченных на представление ее интересов.

Иные лица, участвующие в деле, каких-либо ходатайств не представили.

На основании ч. 5 ст. 213 КАС РФ суд определил рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, явка которых не признана обязательной.

Определением суда от 8 июля 2021 года прекращено производство по административному делу в части требований ООО "М." об оспаривании генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225.

По требованию об оспаривании в части Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" представитель административного истца П.А.М. изложила доводы, аналогичные приведенным в административном исковом заявлении.

Выслушав пояснения представителя административного истца, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора о наличии оснований для удовлетворения административного иска, суд приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу (статья 3 ГрК РФ).

Согласно пункту 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом муниципального образования принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Законом Калининградской области от 15 мая 2004 года N 397 муниципальное образование "Город Калининград" наделено статусом городского округа.

1 января 2017 года вступил в силу Закон Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области", которым полномочия по утверждению документов территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, внесению изменений в такие документы, утверждению правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области, внесению изменений в такие документы переданы Правительству Калининградской области.

Статьей 2 названного Закона предусмотрены переходные положения, согласно которым документы территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований Калининградской области, разработка которых была начата до вступления в силу настоящего Закона, утверждаются органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области.

Разработка оспариваемых в части правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" была начата до 1 января 2017 года, правила землепользования и застройки утверждены решением городского совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339 и в оспариваемой части действуют до настоящего времени.

Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" официально опубликованы в газете "Гражданин" (выпуск от 9 января 2018 года) и размещены на официальном сайте органа местного самоуправления.

Таким образом, оспариваемые в части правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции с соблюдением формы и порядка принятия нормативных правовых актов, а также процедуры их официального опубликования, что административным истцом не оспаривается.

В соответствии с положениями статьи 2 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 ГрК РФ).

В силу пункта 6 статьи 1 ГрК РФ градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Пунктом 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ определено, что правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия.

Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

К зонам с особыми условиями использования территорий относятся, помимо иных, санитарно-защитные зоны (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ).

В силу части 3 статьи 4 ГрК РФ в части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к градостроительным отношениям применяется иное законодательство Российской Федерации, к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.

Так, пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.

Требования к размеру санитарно-защитных зон и санитарных разрывов, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству определены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов".

Разделом VII СанПиН 2.2.1/2.1.1200-03 определено, что для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон, в том числе в отношении промышленных объектов и производств второго класса опасности - 500 м.

При этом в силу пункта 2.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1200-03 предусмотрено, что для объектов I - III классов опасности разрабатывается проект ориентировочного размера санитарно-защитной зоны.

Ориентировочный размер санитарно-защитной зоны должен быть обоснован проектом санитарно-защитной зоны с расчетами ожидаемого загрязнения атмосферного воздуха (с учетом фона) и уровней физического воздействия на атмосферный воздух и подтвержден результатами натурных исследований и измерений.

Согласно пункту 2.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1200-03 ориентировочный размер санитарно-защитной зоны промышленных производств и объектов разрабатывается последовательно: расчетная (предварительная) санитарно-защитная зона, выполненная на основании проекта с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физического воздействия на атмосферный воздух (шум, вибрация, ЭМП и др.); установленная (окончательная) - на основании результатов натурных наблюдений и измерений для подтверждения расчетных параметров.

Критерием для определения размера санитарно-защитной зоны является непревышение на ее внешней границе и за ее пределами ПДК (предельно допустимых концентраций) загрязняющих веществ для атмосферного воздуха населенных мест, ПДУ (предельно допустимых уровней) физического воздействия на атмосферный воздух (пункт 2.3).

В соответствии с 4.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1200-03 установление размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств проводится при наличии проектов обоснования санитарно-защитных зон с расчетами загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух, с учетом результатов натурных исследований и измерений атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух, выполненных в соответствии с программой наблюдений, представляемой в составе проекта.

На основании пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N 222 "Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон" правообладатели объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу настоящего постановления, в отношении которых подлежат установлению санитарно-защитные зоны, обязаны провести исследования (измерения) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта и представить в Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (ее территориальные органы) заявление об установлении санитарно-защитной зоны с приложением к нему документов, предусмотренных пунктом 14 Правил, утвержденных настоящим постановлением, в срок не более одного года со дня вступления в силу настоящего постановления.

Решение об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитной зоны в отношении объектов I и II класса опасности принимает по результатам рассмотрения заявления об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитной зоны Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (пункт 3 Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных постановлением Правительства РФ от 3 марта 2018 года N 222).

Из приведенных норм следует, что правилами землепользования и застройки муниципального образования непосредственно не разрешаются вопросы установления размера и границ зон санитарной охраны, в документах градостроительного зонирования подлежат отображению зоны с особыми условиями использования территории, установленные в соответствии с законодательством о санитарном благополучии населения.

При этом размер санитарно-защитной зоны подлежит установлению в каждом конкретном случае на основании соответствующих расчетов в целях предупреждения и устранения вредного воздействия на человека и окружающую среду.

Как следует из материалов дела, ООО "ПЖТ Д." осуществляет деятельность по складированию и хранению угля и относится к предприятиям II класса опасности.

Однако до настоящего времени конкретный размер санитарно-защитной зоны не установлен уполномоченным органом на основании результатов измерений для подтверждения расчетных параметров в установленном порядке.

Более того, по делу установлено, что письмом Роспотребнадзора от 20 мая 2021 года N 02/10037-2021-31 в адрес ООО "ПЖТ "Д." направлен отказ по вопросу принятия решения об установлении санитарно-защитной зоны.

Согласно пункту 25 названных Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N 222, санитарно-защитная зона и ограничения использования земельных участков, расположенных в ее границах, считаются установленными со дня внесения сведений о такой зоне в ЕГРН.

В соответствии с истребованной судом выпиской из ЕГРН от 18 июня 2021 года сведения о том, что земельный участок расположен в границах зоны с особыми условиями использования территории, отсутствуют.

Суд не может согласиться с изложенными в письменных возражениях доводами городского совета депутатов о том, что орган местного самоуправления наделен правом на отображение в картографическом материале правил землепользования и застройки ориентировочных размеров санитарно-защитных зон, закрепленных санитарной классификацией предприятий, но не утвержденных в установленном порядке, поскольку эти доводы противоречат положениям пункта 4 статьи 1, части 5 статьи 30 ГрК РФ, из которых следует, что в правилах землепользования и застройки необходимо отображать не зону, закрепленную санитарной классификацией предприятий, а санитарно-защитную зону, установленную в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Положения части 13 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ (в редакции Федерального закона от 27 декабря 2019 года N 455-ФЗ), согласно которым с 1 января 2022 года определенные в соответствии с требованиями законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения ориентировочные, расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны прекращают существование, а ограничения использования земельных участков в них не действуют, применяются к санитарно-защитным зонам, определенным в установленном законодательством порядке, и не исключают возможности признания не действующими документов территориального планирования и градостроительного зонирования в случае отображения на картографическом материале границ таких зон, установленных с нарушением законодательства в сфере санитарного благополучия населения.

Соответствующие подходы к толкованию законодательства сформулированы Верховным Судом Российской Федерации в многочисленных судебных актах, в том числе в апелляционных определениях Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2019 года N 9-АПА19-42, от 5 декабря 2019 года N 9-АПА19-38, от 4 декабря 2019 года N 46-АПА19-25 и т.д.

С учетом изложенного суд полагает, что сами по себе ссылки на часть 13 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342 не могут быть признаны достаточным основанием для отказа административному истцу в административном иске.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что у городского совета депутатов не имелось законных оснований для отображения на карте зон с особыми условиями использования территорий в составе правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" санитарно-защитной зоны предприятия ООО "ПЖТ Д." размером 500 м, которая предусмотрена в качестве ориентировочной санитарно-защитной зоны разделом VII СанПиН 2.2.1/2.1.1200-03 и которая не утверждена в установленном порядке уполномоченным органом.

Согласно пункту 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 в санитарно-защитной зоне не допускается размещать, помимо иных объектов, образовательные и детские учреждения.

Таким образом, отображением на карте зон с особыми условиями использования территорий в составе правил землепользования и застройки муниципального образования ориентировочного размера санитарно-защитной зоны ООО "ПЖТ Д." неправомерно созданы препятствия к использованию принадлежащего административному истцу земельного участка с кадастровым номером N с учетом его разрешенного использования и расположения в территориальной зоне, допускающих реконструкцию объектов капитального строительства.

На основании п. 1 ч. 2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Поскольку оспариваемые в части правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" приняты городским советом депутатов Калининграда в нарушение законодательства о санитарном благополучии населения, суд полагает заявленные требования подлежащими удовлетворению.

Определяя дату, с которой оспариваемый правовой акт подлежит признанию не действующим и не подлежащим применению, суд считает необходимым признать не действующими и не подлежащими применению правила землепользования и застройки в оспариваемой части с даты вступления решения суда в законную силу.

Административным истцом в качестве административного ответчика, помимо городского совета депутатов Калининграда, указана администрация городского округа "Город Калининград".

Требования, заявленные к администрации городского округа, суд находит не подлежащими удовлетворению при том, что названный административный ответчик не является органом, утвердившим оспариваемые в части правила землепользования и застройки муниципального образования, и, следовательно, не может быть признан надлежащим ответчиком по административному иску

Учитывая изложенное и руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:

Административное исковое заявление "ООО М." удовлетворить частично.

Признать не действующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденные решением городского совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339, в части отображения санитарно-защитной зоны предприятий, сооружений и других объектов (производственно-, санитарно-, инженерно-технических), а также объектов для размещения твердых коммунальных отходов (мусоросортировочных станций) (Н-8) на территории земельного участка с кадастровым номером N.

В административном иске ООО "М." к администрации городского округа "Город Калининград" - отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Калининградский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Мотивированное решение составлено 8 июля 2021 года.