Решение Калининградского областного суда от 29 июля 2021 г. N 3а-159/2021 (ключевые темы: зоны санитарной охраны - источники водоснабжения - правила землепользования и застройки - генеральные планы городских округов - совет депутатов)

Решение Калининградского областного суда от 29 июля 2021 г. N 3а-159/2021

Калининградский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Р.А.В. к Правительству Калининградской области, городскому совету депутатов Калининграда, администрации городского округа "Город Калининград" об оспаривании в части генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225 (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N 74), и правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339, установил:

Р.А.В. обратился в суд 5 мая 2021 года с административным иском к городскому совету депутатов Калининграда и администрации городского округа "Город Калининград" об оспаривании в части генерального плана, правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" в части отображения II пояса зоны санитарной охраны источников водоснабжения на территории земельного участка с кадастровым номером N.

Административные исковые требования мотивированы тем, что на основании заключенного на срок до 6 июня 2050 года договора от 20 декабря 2006 года N 7100-и аренды земельного участка и договора переуступки права аренды от 17 апреля 2018 года Р.А.В. принадлежит на праве аренды земельный участок с кадастровым номером N площадью 484 кв. м, категория - земли населенных пунктов, разрешенное использование - сверхнормативная площадь, расположенный по адресу: <адрес>.

Р.А.В. обратился в администрацию городского округа "Город Калининград" с заявлением о заключении договора купли-продажи земельного участка, в чем ему отказано по мотиву расположения испрашиваемого в собственность земельного участка во II поясе зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (индекс зоны Н-3 согласно карте границ зон с особыми условиями использования территории и территорий объектов культурного наследия зоны с особыми условиями использования территорий в составе правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339).

В этой части правила землепользования и застройки соответствуют генеральному плану городского округа, в материалах по обоснованию которого территория земельного участка с кадастровым номером N также отнесена к зоне санитарной охраны источников водоснабжения.

По мнению административного истца, генеральный план и правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" нарушают право Р.А.В. на выкуп земельного участка и противоречат закону при том, что границы и режим зон санитарной охраны источников водоснабжения в порядке, предусмотренном законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, не установлены.

Определением суда от 3 июня 2021 года к участию в деле в качестве административного соответчика привлечено Правительство Калининградской области с учетом утверждения актуальной редакции генерального плана городского округа "Город Калининград" постановлением Правительства области от 17 февраля 2020 года N 74.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области, Управление Роспотребнадзора по Калининградской области, ГП Калининградской области "Водоканал".

В судебном заседании представитель административного истца - Р.В.В. заявленные требования поддержал, изложив в их обоснование аналогичные доводы. Обратил внимание на то, что в пределах II пояса зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществляется на основании выданных уполномоченными органами местного самоуправления и Калининградской области строительство многоквартирных жилых домов, ряд участков переданы в частную собственность, что может свидетельствовать об отсутствии единообразного подхода к ограничению жилищного строительства в зоне санитарной охраны источников водоснабжения.

Представитель Правительства Калининградской области и Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области - Ж.И.Ю. полагала требования не подлежащими удовлетворению. Письменные возражения приобщены к материалам дела.

Представитель администрации городского округа "Город Калининград" - М.Е.А. просила в административном иске отказать, согласившись с позицией Правительства Калининградской области и дополнительно пояснив, что окружная администрация является ненадлежащим ответчиком по заявленным требованиям.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, ходатайство об отложении рассмотрения дела не представили.

На основании части 5 статьи 213 КАС РФ судом определено рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Выслушав объяснения представителей административного истца, Правительства Калининградской области, Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области, администрации городского округа "Город Калининград", исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора о наличии оснований к удовлетворению административного иска, суд приходит к следующему.

Согласно части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Город Калининград является муниципальным образованием, наделенным статусом городского округа (статья 1 Закона Калининградской области от 15 мая 2004 года N 397 "О наделении муниципального образования "Город Калининград" статусом городского округа").

Частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ), Федеральным законом от 29 декабря 2014 года N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.

1 января 2017 года вступил в силу Закон Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области", которым полномочия по утверждению документов территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, внесению изменений в такие документы, утверждению правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области, внесению изменений в такие документы переданы Правительству Калининградской области.

Статьей 2 названного Закона предусмотрены переходные положения, согласно которым документы территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований Калининградской области, разработка которых была начата до вступления в силу настоящего Закона, утверждаются органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области.

Оспариваемый в части генеральный план городского округа "Город Калининград" были принят до вступления в силу названного Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19.

Постановлением Правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N 74 "О внесении изменений в генеральный план городского округа "Город Калининград" генеральный план городского округа "Город Калининград" изложен в новой редакции.

Генеральный план городского округа "Город Калининград" официально опубликован в газете "Гражданин", а именно: в редакции решения городского совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225 - в выпуске от 15 июля 2016 года, в редакции постановления Правительства области от 17 февраля 2020 года N 74 - на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 25 февраля 2020 года и в газете "Гражданин", выпуск от 2 апреля 2020 года.

Разработка оспариваемых в части правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" была начата до 1 января 2017 года, правила землепользования и застройки утверждены решением городского совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339 и в оспариваемой части действуют до настоящего времени.

Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" официально опубликованы в газете "Гражданин" (выпуск от 9 января 2018 года) и размещены на официальном сайте органа местного самоуправления.

Таким образом, оспариваемые в части генеральный план и правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" приняты уполномоченными органами в пределах их компетенции с соблюдением формы и порядка принятия нормативных правовых актов, а также процедуры их официального опубликования, что административным истцом не оспаривается.

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает названный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 ГрК РФ), к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Согласно пункту 6 статьи 1 ГрК РФ градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

В силу части 6 статьи 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт.

Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают, в частности, зоны с особыми условиями использования территорий (пункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ).

Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, а также могут отображаться на отдельных картах в составе правил землепользования и застройки (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

По сведениям, предоставленным Агентством по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области и ГБУ Калининградской области "Центр кадастровой оценки и мониторинга недвижимости", принадлежащий Р.А.В. на праве долгосрочной аренды земельный участок с кадастровым номером N полностью расположен во II поясе зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения согласно карте ограничений градостроительной деятельности на территории городского округа и результатов комплексного анализа в составе материалов по обоснованию генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225 (в том числе в редакции постановления Правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N 74), а также в зоне Н-3 "Зона санитарной охраны источников водоснабжения II пояса" согласно карте зон с особыми условиями использования территорий и территорий объектов культурного наследия в составе правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339).

В силу части 3 статьи 4 ГрК РФ в части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к градостроительным отношениям применяется иное законодательство Российской Федерации, к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.

В соответствии с общими нормами, содержащимися в части 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", при разработке генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при строительстве жилых домов должны соблюдаться санитарные правила.

Согласно ч. 5 ст. 18 названного Федерального закона (в редакции Федерального закона от 14 июля 2008 года N 118-ФЗ, действовавшей на момент принятия решений городского совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225 об утверждении генерального плана городского округа в его первоначальной редакции и от 25 декабря 2017 года N 339 об утверждении правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград") границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

В силу ч. 5 ст. 18 названного Федерального закона (в редакции Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ, действовавшей на момент принятия постановления Правительства области от 17 февраля 2020 года N 74 об утверждении генерального плана городского округа "Город Калининград" в новой редакции и подлежащей применению на момент рассмотрения дела) зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются, изменяются, прекращают существование по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом решения об установлении, изменении зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения принимаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам.

Санитарно-эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения определены СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 года N 10.

Согласно абзацу первому пункта 1.5 СанПиН 2.1.4.1110-02 зоны санитарной охраны (далее также - ЗСО) организуются в составе трех поясов: первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения. В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы, соответственно их назначению, устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.

Согласно пункту 1.6 СанПиН 2.1.4.1110-02 организации ЗСО должна предшествовать разработка ее проекта, в который включаются: определение границ зоны и составляющих ее поясов; план мероприятий по улучшению санитарного состояния территории ЗСО и предупреждению загрязнения источника; правила и режим хозяйственного использования территорий трех поясов ЗСО.

Принципиальное решение о возможности организации ЗСО принимается на стадии проекта районной планировки или генерального плана, когда выбирается источник водоснабжения. В генеральных планах застройки населенных мест зоны санитарной охраны источников водоснабжения указываются на схеме планировочных ограничений (пункт 1.9 СанПиН 2.1.4.1110-02).

Согласно пункту 1.13 СанПиН 2.1.4.1110-02 проект ЗСО с планом мероприятий должен иметь заключение центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора и иных заинтересованных организаций, после чего утверждается в установленном порядке.

Разделом 2.2.2 СанПиН 2.1.4.1110-02 определен порядок определения границ второго и третьего поясов ЗСО.

Так, в силу пункта 2.2.2.1 при определении границ второго и третьего поясов следует учитывать, что приток подземных вод из водоносного горизонта к водозабору происходит только из области питания водозабора, форма и размеры которой в плане зависят от:

типа водозабора (отдельные скважины, группы скважин, линейный ряд скважин, горизонтальные дрены и др.);

величины водозабора (расхода воды) и понижения уровня подземных вод;

гидрологических особенностей водоносного пласта, условий его питания и дренирования.

Пунктом 2.2.2.2 определено, что граница второго пояса ЗСО определяется гидродинамическими расчетами исходя из условий, что микробное загрязнение, поступающее в водоносный пласт за пределами второго пояса, не достигает водозабора.

Основными параметрами, определяющими расстояние от границ второго пояса ЗСО до водозабора, является время продвижения микробного загрязнения с потоком подземных вод к водозабору (Тм).

Администрация городского округа "Город Калининград" на письменные обращение Р.А.В., а также представители Правительства области, Агентства и администрации городского округа "Город Калининград" в судебном заседании указали, что ГП Калининградской области "Водоканал" проводятся работы по разработке проектов организации зон санитарной охраны для двух водозаборов из поверхностных источников: пруд Нескучный (с гидрологической сетью), река Преголя, до настоящего времени соответствующие работы не завершены.

Факт отсутствия до настоящего времени проекта зоны санитарной охраны поверхностных источников водоснабжения Калининграда не оспаривается, равно как и факт отсутствия санитарно-эпидемиологического заключения и решения уполномоченного органа об установлении границ и режима зон санитарной охраны поверхностных источников водоснабжения Калининграда.

На основании пункта 1 части 8 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации ..." до 1 января 2025 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до 1 января 2022 года решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения.

В соответствии с частью 9 этой же статьи в случаях, если это предусмотрено законодательством, действовавшим на день установления зоны с особыми условиями использования территории, указанной в части 8 настоящей статьи, такая зона считается установленной при условии, что установлено или утверждено описание местоположения границ такой зоны в текстовой и (или) графической форме или границы такой зоны обозначены на местности.

В нарушение части 9 статьи 213 КАС РФ органами, принявшими оспариваемые нормативные правовые акты, не представлены доказательства установления зон санитарной охраны поверхностных источников водоснабжения в соответствии с вышеописанной процедурой, предусмотренной законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, а также сведения об установлении описания границ охранной зоны либо об ее обозначении на местности применительно к территории земельного участка с кадастровым номером N.

В Едином государственном реестре недвижимости отсутствуют сведения о наличии каких-либо ограничений в использовании упомянутого земельного участка.

При таких обстоятельствах суд полагает, что отображение в материалах по обоснованию генерального плана и в правилах землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" II пояса зоны санитарной охраны поверхностных источников водоснабжения Калининграда на территории земельного участка с кадастровым номером N, противоречит законодательству о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

В силу подпункта 14 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Таким образом, отображением в материалах по обоснованию генерального плана и на карте зон с особыми условиями использования территорий в составе правил землепользования и застройки городского округа II пояса зоны санитарной охраны источников водоснабжения созданы препятствия к приобретению в собственность земельного участка с кадастровым номером N.

На основании п. 1 ч. 2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Определяя дату, с которой оспариваемые правовые акты подлежат признанию не действующими и не подлежащими применению, суд соглашается с позицией административного истца о необходимости признать не действующими и не подлежащими применению материалы по обоснованию генерального плана и правила землепользования и застройки в оспариваемой части с даты вступления решения суда в законную силу.

Вместе с тем, в удовлетворении этих же требований, заявленных к администрации городского округа "Город Калининград", суд считает необходимым отказать, принимая во внимание, что окружная администрация не является органом, принявшим оспариваемые нормативные правовые акты.

Руководствуясь ст. ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:

Административный иск Р.А.В. удовлетворить частично.

Признать не действующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу:

- генеральный план городского округа "Город Калининград", утвержденный решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225 (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N 74), в части отображения на карте ограничений градостроительной деятельности на территории городского округа и результатов комплексного анализа территории в составе материалов по обоснованию генерального плана II пояса зоны санитарной охраны источников водоснабжения в границах земельного участка с кадастровым номером N по адресу: <адрес>;

- правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденные решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339, в части отображения на карте границ зон с особыми условиями использования территории и территорий объектов культурного наследия зоны с особыми условиями использования территорий II пояса зоны санитарной охраны источников водоснабжения (Н-3) в границах земельного участка с кадастровым номером N по адресу: <адрес>.

В удовлетворении требований к администрации городского округа "Город Калининград" - отказать.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Калининградский областной суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения.

Решение в окончательной форме изготовлено 30 июля 2021 года.