Решение Свердловского областного суда от 18 марта 2021 г. N 3а-175/2021 "О признании недействующим пункта 1 статьи 17 Закона Свердловской области от 14.06.2005 N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области"

Свердловский областной суд в составе

судьи Полевщиковой С. Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Зайнуллиным И.У. с использованием средств аудиозаписи,

с участием прокурора Масаловой К.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное производство N 3а-175/2021

по административному исковому заявлению акционерного общества "Тандер"

к административным ответчикам - Губернатору Свердловской области, Законодательному Собранию Свердловской области

о признании не действующим в части нормативного правового акта,

установил:

31 мая 2005 года Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области принят, 09 июня 2005 года Палатой Представителей Законодательного Собрания Свердловской области одобрен и 14 июня 2005 года губернатором Свердловской области подписан Закон Свердловской области N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" (далее - Закон N 52-ОЗ).

Первоначальный текст документа опубликован в изданиях "Областная газета" 15 июня 2005 года, N 170-171, "Собрание законодательства Свердловской области" от 26 июля 2005 года N 6-1 (2005), ст. 738.

Вступившими в законную силу судебными актами установлено, что Закон N 52-ОЗ принят полномочным органом, в соответствующем виде и форме, с соблюдением процедур, а также порядка опубликования и правил введения в действие (апелляционные определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации N 45-АПГ 18-7, N 45-АПГ17-18, N 45-АПГ17-9, N 45 АПГ 17-3).

Законом Свердловской области от 03 ноября 2017 года N 107-ОЗ "О внесении изменений в Закон Свердловской области "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" статья 17 дополнена пунктом 1 следующего содержания:

"1. Нарушение установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления сроков проведения уборки территорий населенных пунктов -

влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от ста рублей до пятисот рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от трех тысяч до пяти тысяч рублей".

Закон N 52-ОЗ на момент рассмотрения настоящего административного дела действует в редакции Закона Свердловской области от 10 декабря 2020 года N 137-ОЗ.

Акционерное общество "Тандер" (далее - административный истец) в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) обратилось в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просит проверить законность статьи 17 (пункт 1) Закона N 52-ОЗ в действующей редакции.

Административный истец полагает, что административная ответственность, предусмотренная субъектом Российской Федерации, в оспариваемой части не может рассматриваться в качестве законной основы для привлечения к административной ответственности, поскольку она установлена за нарушение требований, урегулированных федеральным законодательством, соблюдение которых обеспечивается статьями 6.3, 6.35, 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В подтверждение нарушенных прав административный истец ссылается на факт неоднократного привлечения его к административной ответственности.

Поскольку оспариваемая норма права нарушает права и законные интересы административного истца, не отвечает требованию правовой определенности, принята региональным законодателем с превышением полномочий, а также не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, административный истец просит признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 1 статьи 17 Закона N 52-ОЗ.

В судебном заседании представитель административного истца Клеменьев А.В. заявленные требования поддержал, настаивал на удовлетворении административного иска.

Представители Законодательного Собрания Свердловской области Крылатова И.Ю. и Губернатора Свердловской области - Кострицкий С. И. (административные ответчики) требования не признали, просили отказать в удовлетворении административного искового заявления по доводам и основаниям, которые изложены в представленных письменных возражениях.

Заслушав представителей лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Масаловой К.А. полагавшей, подлежащими удовлетворению требования административного искового заявления, суд приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании главы 21 КАС РФ.

Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

Исходя из предписаний части 8 статьи 213 КАС РФ, и применительно к рассматриваемому административному делу, суд должен выяснить:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административных истцов;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа на принятие нормативного правового акта;

б) форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Административный истец ранее неоднократно привлекался к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного пунктом 1 статьи 17 Закона N 52-ОЗ за нарушение установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления сроков проведения уборки территорий населенных пунктов, поэтому вправе обратиться в суд с требованием о признании недействующей обозначенной статьи нормативного правового акта.

Административное законодательство в силу пункта "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2).

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов (часть 5).

Часть 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях регламентирует, что законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Определяя полномочия региональных органов государственной власти в области законодательства об административных правонарушениях, вышеназванный Кодекс в пункте 1 части 1 статьи 13.1 предусматривает, что субъект Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Аналогичные предписания содержатся в подпункте 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Законодательное Собрание Свердловской области в силу статей 9, 29 Устава Свердловской области является высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Свердловской области. К его полномочиям относится принятие законов Свердловской области.

Как следует из материалов административного дела, проектом закона Свердловской области N ПЗ-1956 "О внесении изменений в Закон Свердловской области "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области", в частности предлагалось статью 17 дополнить пунктом 1 следующего содержания:

"1. Нарушение установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления сроков проведения уборки территорий населенных пунктов -

влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от ста рублей до пятисот рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от трех тысяч до пяти тысяч рублей".

Проект закона был внесен в порядке законодательной инициативы группой депутатов Законодательного Собрания Свердловской области.

К проекту закона Свердловской области "О внесении изменений в Закон Свердловской области "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" приложена пояснительная записка, в которой предложено статью 17 дополнить положениями, устанавливающими административную ответственность за нарушение установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правил благоустройства территории населенных пунктов, выразившихся, в частности, в нарушении установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления сроков проведения уборки территорий населенных пунктов.

На проект закона Свердловской области "О внесении изменений в Закон Свердловской области "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" получено Заключение об оценке регулирующего воздействия от 13 октября 2017 года.

Проект закона рассмотрен в первом, втором и третьем чтении Комитетом по вопросам законодательства и общественной безопасности, который рекомендовал Законодательному Собранию Свердловской области принять законопроект, о чём вынесены соответствующие решения.

Законодательное Собрание Свердловской области на своем заседании 02 ноября 2017 года решило принять законопроект, за который проголосовало 38 депутатов из 45 присутствовавших на заседании депутатов.

Обстоятельства заседания отражены в представленной выписке из протокола заседания.

03 ноября 2017 года Закон N 107-ОЗ "О внесении изменений в Закон Свердловской области "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" подписан губернатором Свердловской области.

Закон N 107-ОЗ опубликован 08 ноября 2017 года в "Областной газете", являющейся официальным печатным изданием; размещен на официальных интернет порталах правовой информации 08 ноября 2017 года.

На дату рассмотрения дела, оспариваемый в части нормативный правовой акт действует в редакции Закона Свердловской области от 10 декабря 2020 N 137-ОЗ "О внесении изменений в закон Свердловской области "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области", который опубликован в печатном издании 12 декабря 2020 года в "Областной газете"; размещен на официальных интернет порталах правовой информации 12 декабря 2020 года.

Проанализировав изложенные и установленные обстоятельства, суд приходит к выводу, что оспариваемый административным истцом нормативный правовой акт принят полномочным органом государственной власти субъекта Российской Федерации; процедура его принятия, порядок его опубликования и вступления в силу, соблюдены.

Оснований для иных, противоположенных утверждений, суд не усматривает; административный истец на такие обстоятельства не ссылается.

Оценивая пункта 1 статьи 17 Закона N 52-ОЗ на соответствие актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

В главу 4 Закона N 52-ОЗ "Административные правонарушения в сфере охраны окружающей среды и благоустройства" включена статья 17 "Нарушение отдельных требований, установленных правилами благоустройства территории населенных пунктов", в пункте 1 которого предусмотрена административная ответственность за нарушение установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления сроков проведения уборки территорий населенных пунктов.

Отношения, связанные с благоустройством территорий, регулирует Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Градостроительный кодекс Российской Федерации.

Согласно первоначальной редакции Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения, городского округа относилась организация благоустройства и озеленения территории поселения, городского округа (пункт 19 части 1 статьи 14 и пункт 25 части 1 статьи 16 данного федерального закона).

В редакции Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ, к вопросам местного значения поселения, городского округа относится утверждение правил благоустройства территории поселения, городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения, городского округа в соответствии с данными правилами.

В связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ в абзаце 21 части 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" приведено определение правил благоустройства территории муниципального образования, под которым понимается муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Также Федеральным законом от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ внесены изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации, согласно которым градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, осуществляемая, среди прочего, в виде благоустройства территорий.

Под благоустройством территорий понимается деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

Утверждение правил благоустройства территории муниципального образования Федеральным законом от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Оспариваемый пункт 1 статьи 17 Закона N 52-ОЗ устанавливает административную ответственность за нарушение сроков проведения уборки территорий населенных пунктов, предполагая привлечение к административной ответственности за соответствующее правонарушение с учетом нормативных правовых актов органов местного самоуправления которыми регламентированы вопросы по уборке территорий населенных пунктов муниципальных образований.

Из представленных в материалы дела постановлений по делам об административных правонарушениях усматривается, что административный истец неоднократно привлекался к административной ответственности по пункту 1 статьи 17 Закона N 52-ОЗ за нарушение установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (Правил благоустройства территории муниципального образования "город Екатеринбург" и Правил благоустройства территории города Нижний Тагил) сроков проведения уборки территорий населенных пунктов.

В частности, административному истцу вменялись следующие нарушения: за не уборку прилегающей территории у отдельно стоящего здания универсама "Магнит" (вдоль здания имеются навалы мелкого бытового мусора); за складирование тары у магазина; за не очистку прилегающей к магазину территории от уплотненного и рыхлого снега, наледи; за переполнение урн мелким бытовым мусором, вследствие чего произошел разнос мусора по прилегающей территории.

Решением Екатеринбургской городской Думы от 26 июня 2012 года N 29/61, которым утверждены Правила благоустройства территории муниципального образования "город Екатеринбург", под благоустройством территории понимается деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного настоящими Правилами, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования "город Екатеринбург", по содержанию территорий населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования "город Екатеринбург", и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

Решением Нижнетагильской городской Думы от 20 декабря 2018 года N 77, которым утверждены Правила благоустройства территории города Нижний Тагил, под благоустройством территории понимается деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования "Город Нижний Тагил", направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

Понятие "территория населенных пунктов" по своей юридической природе с учетом действующего правового регулирования шире и включает в себя, в том числе понятие "прилегающая территория".

Определение границ прилегающих территорий производится в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации.

На территории Свердловской области принят Закон от 14 ноября 2018 года N 140-ОЗ "О регулировании отдельных отношений в сфере благоустройства территории муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области", регламентирующий порядок определения органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, границ прилегающих территорий.

В силу статьи 3 указанного выше Закона, определение границ прилегающих территорий осуществляется путем утверждения представительным органом муниципального образования схемы границ прилегающих территорий в соответствии с порядком, установленным в статье 4 Закона Свердловской области от 14 ноября 2018 года N 140-ОЗ.

В соответствии с положениями статьи 4 Закона Свердловской области от 14 ноября 2018 года N 140-ОЗ решение о подготовке проекта схемы границ прилегающих территорий принимается органом местного самоуправления, к полномочиям которого муниципальным нормативным правовым актом отнесена подготовка проекта схемы границ прилегающих территорий.

На схеме границ прилегающих территорий отображаются:

1) границы прилегающих территорий;

2) кадастровые номера и адреса зданий, строений, сооружений, земельных участков, в отношении которых устанавливаются границы прилегающих территорий;

3) площади прилегающих территорий;

4) условные номера прилегающих территорий.

Форма схемы границ прилегающих территорий, требования к ее подготовке, в том числе требования к точности и методам определения координат характерных точек границ прилегающих территорий, устанавливаются уполномоченным исполнительным органом государственной власти Свердловской области в сфере градостроительной деятельности в соответствии с федеральным законодательством и настоящим Законом.

Схема границ прилегающих территорий утверждается представительным органом муниципального образования в составе правил благоустройства территории этого муниципального образования в соответствии с требованиями Федерального закона N 131-ФЗ и Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, возникшая в силу федерального законодательства обязанность юридических лиц и граждан участвовать в уборке прилегающих территорий подлежит дальнейшей конкретизации в Правилах благоустройства каждого муниципального образования с определением конкретных случаев, форм и объема такого участия.

Между тем, объективная сторона состава правонарушения, предусмотренного пунктом 1 статьи 17 Закона N 52-ОЗ сформулирована таким образом, что административная ответственность может наступать, как за несоблюдение устанавливаемых органами местного самоуправления предписаний по времени проведения уборки, так и за бездействие по уборке со стороны таких лиц на любой территории населенного пункта, включая всю территорию населенного пункта, что не согласуется с положениями статьи 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 9 статьи 55.25 Градостроительного Кодекса Российской Федерации, установивших специальное правовое регулирование для реализации юридическими лицами и гражданами своих прав и обязанностей в сфере благоустройства на прилегающих территориях.

В настоящее время границы прилегающих территорий установлены только в одном муниципальном образовании - в городе Нижний Тагил.

На основании изложенного, отсутствие муниципальных правовых актов органов местного самоуправления по утверждению границ прилегающих территорий в муниципальных образованиях влечет на практике правовую неопределенность в вопросах определения площади участка, границ такого участка или границ территории, обязанность по уборки которой, возложена на конкретное ответственное лицо, а также по определению критериев разграничения с иными территориями и участками, обязанность по уборке которых, возлагается на третьих лиц, в числе которых могут находиться исключительно соответствующие органы местной власти или созданные ими учреждения.

Разрешение данных вопросов на практике фактически сведено к усмотрению должностного лица в ходе проведения проверки.

Поэтому неопределенность в содержании объективной стороны состава пункта 1 статьи 17 Закона N 52-ОЗ допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и тем самым нарушения принципа равенства, а также принципа верховенства закона.

Кроме того, из положений статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях вытекает основополагающее правило о необходимости конкретизации материального основания административной ответственности непосредственно в законе субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, а не в отсылочном акте.

Правила благоустройства, охватывающие организацию благоустроительных мероприятий различного рода и направленности, могут быть установлены, в том числе, нормативными правовыми актами Российской Федерации, за нарушение которых в силу статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не может быть предусмотрена административная ответственность субъектом Российской Федерации.

Бланкетная конструкция оспариваемого пункта 1 статьи 17 Закона N 52-ОЗ, вводя ответственность за нарушение сроков проведения уборки территорий населенных пунктов, не несет и не содержит достаточной и необходимой информации о правовых актах органов местного самоуправления.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" обратил внимание на необходимость при проверке содержания оспариваемого акта или его части выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Поскольку оспариваемая норма права не отвечает требованиям определенности, ясности, недвусмысленности и её согласованности с системой действующего правового регулирования, пункт 1 статьи 17 Закона N 52-ОЗ следует признать недействующим.

Разрешая вопрос о дате, с которой оспариваемое положение нормативного правового акта следует признать недействующим, суд исходит из того, что пункт 1 статьи 17 Закона N 52-ОЗ применялся, порождая правовые последствия.

Указанное обстоятельство является основанием для признания нормативного правового акта в оспариваемой части недействующим со дня вступления решения в законную силу.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 КАС РФ в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта, в числе прочих должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

С учетом этого суд определяет опубликовать сообщение о принятом решении в официальном печатном издании представительного органа государственной власти Свердловской области в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании положений статьи 111 КАС РФ стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы.

В связи с удовлетворением административного иска понесенные акционерным обществом "Тандер" расходы по уплате государственной пошлины в сумме 4500 рублей подлежат возмещению за счет административного ответчика - Законодательного Собрания Свердловской области.

Руководствуясь статьями 111, 175 - 180, 213, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление акционерного общества "Тандер" удовлетворить.

Признать с момента вступления настоящего решения в силу недействующим пункт 1 статьи 17 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года N 52-ОЗ (в редакции от 10 декабря 2020 года) "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области".

Обязать Законодательное Собрание Свердловской области опубликовать сообщение о принятом решении в официальном печатном издании данного представительного органа государственной власти Свердловской области в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Взыскать с Законодательного Собрания Свердловской области в пользу акционерного общества "Тандер" расходы по уплате государственной пошлины в размере 4500 рублей.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме через Свердловский областной суд.

Судья

С. Н. Полевщикова