Решение Свердловского областного суда от 18 мая 2021 г. N 3а-276/2021 "Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующей карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" (фрагмент 34), утв. Решением Екатеринбургской городской Думы от 19.06.2018 N 22/83"

ГАРАНТ:

Апелляционным определением СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 4 августа 2021 г. по делу N 66а-926/2021 настоящее решение оставлено без удовлетворения

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Жейновой С.И., при секретаре Ивановой Д.В., с участием прокурора Васильевой М.А., представителя административного истца Пантелеева А.Ю., представителя административного ответчика Екатеринбургской городской Думы Котельниковой И.С., представителя заинтересованных лиц Департамента архитектуры, градостроительства и регулирования земельных отношений Администрации города Екатеринбурга, Администрации города Екатеринбурга Рачевой К.В., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Беляевой Ольги Васильевны о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 (в действующей редакции), установил:

решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", которые были опубликованы в официальном издании Екатеринбургской городской Думы "Вестник Екатеринбургской городской Думы" N 347 от 29 июня 2018 года (далее - Правила землепользования и застройки).

В названный муниципальный нормативный правовой акт неоднократно вносились изменения, на момент рассмотрения дела Правила землепользования и застройки действуют в редакции решения Екатеринбургской городской Думы от 27 апреля 2021 года N 9/53 (т. 2 л.д. 96-106), которое опубликовано в официальном издании Екатеринбургской городской Думы "Вестник Екатеринбургской городской Думы" N 391 от 30 апреля 2021 года (т. 2 л.д. 55, 56-57).

Административный истец Беляева О.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением, с учетом уточнения заявленных требований (т. 2 л.д. 7-8) просила признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки (фрагмент 34 карты градостроительного зонирования), утвержденные решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 (в действующей редакции), в части установления зоны ПК-1 (зона производственно-коммунальных объектов) относительно места расположения земельного участка с кадастровым номером "N" (далее - земельный участок).

Полагает, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки противоречат пункту 4 части 1 статьи 34, пункту 1 части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), положениям пункта 1 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку нарушают права административного истца как собственника земельного участка и не учитывают фактическое землепользование.

Административный истец Беляева О.В. в судебное заседание не явилась, направила заявление о рассмотрении дела в ее отсутствие (т. 2 л.д. 50).

Представитель административного ответчика Екатеринбургской городской Думы Котельникова И.С., представитель заинтересованных лиц Департамента архитектуры, градостроительства и регулирования земельных отношений Администрации города Екатеринбурга, Администрации города Екатеринбурга Рачева К.В. в судебном заседании возражали против удовлетворения административного иска, поддержав доводы письменных возражений на административный иск (т. 1 л.д. 22-27, т. 2 л.д. 17-21), указали, что нормативный правовой акт принят в рамках компетенции Екатеринбургской городской Думы, с соблюдением процедуры и формы принятия. Оспариваемая правовая норма не противоречит федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, установление территориальной зоны в отношении земельного участка полностью соответствует генеральному плану развития городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", согласно которому названный земельный участок находится в функциональной зоне "полосы отвода железных дорог".

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Васильевой М.А., полагавшей, что заявленные административным истцом требования не подлежат удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании положений главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из материалов дела следует, что Беляевой О.В. с 31 января 2017 года на праве собственности принадлежит земельный участок площадью кв. м. с кадастровым номером "N", расположенный по адресу: г. (//)1, "адрес", категория земель: земли населенных пунктов; разрешенное использование: земли жилой застройки (для жилищных нужд). На указанном земельном участке расположен жилой дом площадью кв. м. с кадастровым номером "N", что следует из выписки из Единого государственного реестра недвижимости (т. 1 л.д. 40-42, 43).

Уведомлением администрации города Екатеринбурга от 19 августа 2019 года Беляевой О.В. указано о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке со ссылкой на то, что земельный участок расположен в территориальной зоне ПК-1 (зона производственно-коммунальных объектов), размещение объектов индивидуального жилищного строительства основными видами разрешенного использования земельных участков в указанной территориальной зоне не предусмотрено (т. 1 л.д. 133-134).

Исходя из изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемая административным истцом норма регулирует отношения с ее участием в части установления в границах принадлежащего ей на праве собственности земельного участка территориальной зоны ПК-1.

При разрешении заявленных требований по существу применительно к положениям пункта 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При этом обязанность доказывания названных обстоятельств возлагается на орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт.

В соответствии с Законом Свердловской области от 12 октября 2004 года N 95-ОЗ "Об установлении границ муниципального образования город Екатеринбург и наделении его статусом городского округа" муниципальное образование город Екатеринбург с 31 декабря 2004 года наделено статусом городского округа.

Как предусмотрено пунктом 26 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Принимаемые муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ).

В силу пунктов 1, 2 статьи 25 Устава муниципального образования "город Екатеринбург", принятого решением Екатеринбургской городской Думы от 30 июня 2005 года N 8/1 (далее - Устав), городская Дума, состоящая из 36 депутатов, является представительным органом муниципального образования, наделённым собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Нормативные правовые акты Думой городского округа принимаются в форме решений (подпункт 2 пункта 1 статьи 49 Устава).

Постановлением от 12 июля 1996 года N 1 утвержден Регламент Екатеринбургской городской Думы. В статьях 3 и 22 Регламента предусмотрено, что основной организационной формой работы Думы являются ее заседания, на которых принимаются все акты Думы, решаются вопросы, отнесенные к ее ведению. Решения Думы, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования "город Екатеринбург", принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Думы, если иное не установлено федеральным законодательством или Уставом.

В соответствии с частью 1 статьи 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 ГрК РФ, с учетом особенностей, установленных статьей 33 ГрК РФ.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы в статьях 30 - 35 ГрК РФ.

Так, главой местной администрации принимается решение о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта, а также официально публикуется сообщение о принятии такого решения. Предусмотрена проверка проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования, направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку. Комиссия проводит публичные слушания по проекту, вносит изменения в проект с учетом результатов таких слушаний и представляет его главе местной администрации, который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления. Обязательными приложениями к проектам правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний.

Ранее вступившим в законную силу судебным актом было установлено, что Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 31-32 ГрК РФ (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 30 мая 2019 года N 45-АПА19-14).

Вступившим в законную силу решением Свердловского областного суда от 11 февраля 2021 года по административному делу N 3а-132/2021 установлено, что Правила землепользования и застройки (в редакции решения Екатеринбургской городской Думы от 29 декабря 2020 года N 46/46) приняты Екатеринбургской городской Думой в пределах ее полномочий с соблюдением установленной процедуры, формы принятия и порядка опубликования.

Проверяя форму, вид, процедуру принятия, порядок опубликования и вступления в силу решения Екатеринбургской городской Думы от 27 апреля 2021 года N 9/53, которым создана действующая на момент рассмотрения настоящего дела судом редакция Правил землепользования и застройки, суд исходит из следующего.

Как следует из материалов дела, администрацией города Екатеринбурга издано постановление от 11 января 2021 года N 3 "О подготовке проекта решения Екатеринбургской городской Думы "О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", которое также опубликовано в официальном издании Екатеринбургской городской Думы "Вестник Екатеринбургской городской Думы" от 12 января 2021 года N 1.

В дальнейшем, временно исполняющим полномочия Главы Екатеринбурга Орловым А.В. издано постановление от 27 января 2021 года N 10-г, которым назначено проведение в период с 5 февраля 2021 года по 12 марта 2021 года общественных обсуждений по проекту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, которое опубликовано в официальном издании Екатеринбургской городской Думы "Вестник Екатеринбургской городской Думы" от 5 февраля 2021 года N 9.

Полученные результаты проведенных общественных обсуждений, перечень лиц, принявших участие в общественных обсуждениях, отражены в протоколе общественных обсуждений, с учетом которых 5 марта 2021 подготовлено и в установленном порядке опубликовано заключение о результатах общественных обсуждений N 13/16/21.3-09.

Постановлением администрации города Екатеринбурга от 30 марта 2020 года N 556 в Екатеринбургскую городскую Думу внесен на рассмотрение проект решения Екатеринбургской городской Думы "О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург".

Постоянная комиссия по городскому хозяйству, градостроительству и землепользованию рассмотрела 20 апреля 2021 года на своем заседании поступивший проект нормативного правового акта и приняла решение N 18/68, которым включила вопрос о его рассмотрении в повестку очередного заседания Екатеринбургской городской Думы.

27 апреля 2021 года на очередном заседании Екатеринбургской городской Думы депутаты необходимым большинством голосов приняли решение N 9/53 "О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 "Об утверждении Правил землепользования застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург".

Решение от 27 апреля 2021 года N 9/53 опубликовано в официальном издании Екатеринбургской городской Думы "Вестник Екатеринбургской городской Думы" 30 апреля 2021 года N 391 (т. 2 л.д. 55, 56-57), а также размещено на официальном сайте Екатеринбургской городской Думы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.egd.ru), вступило в силу.

Таким образом, первоначальная редакция Правил землепользования и застройки, а также действующая на момент рассмотрения дела судом редакция Правил землепользования и застройки, которая создана в результате принятия 27 апреля 2021 года решения N 9/53, приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

Проверяя оспариваемую норму нормативного правового акта на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из ГрК РФ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ (часть 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативным правовым актом органа местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования, содержащая границы территориальных зон (пункт 8 статьи 1, пункт 2 части 2 и часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту функциональных зон городского округа и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющему стратегию градостроительного развития территорий и содержащему в себе долгосрочные ориентиры их развития, определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

Из системного толкования пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Картой функциональных зон городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" Генерального плана развития городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" на период до 2025 года, утвержденного решением Екатеринбургской городской Думы от 6 июля 2004 года N 60/1 в действующей редакции Решения Екатеринбургской городской Думы от 24 ноября 2015 года N 52/42 (далее - Генеральный план) определено, что земельный участок с кадастровым номером "N" расположен в функциональной зоне "полосы отвода железных дорог" (т. 2 л.д. 107).

Первоначальной редакцией Генерального плана от 6 июля 2004 года N 60/1 для территории, на которой находится земельный участок с кадастровым номером "N" была установлена функциональная зона "промышленные предприятия, производственные базы, склады, предприятия коммунального обслуживания, объекты сельскохозяйственного назначения, военные объекты, режимные территории" (т. 2 л.д. 24).

В соответствии с фрагментом N 34 карты градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург" Правил землепользования и застройки (в действующей редакции) данный земельный участок отнесен к территориальной зоне ПК-1 (зона производственно-коммунальных объектов) (т. 2 л.д. 109).

Статьей 34 Правил землепользования и застройки в отношении зоны ПК-1 определено, что зона производственно-коммунальных объектов выделена для обеспечения правовых условий формирования промышленных и производственно-коммунальных предприятий различных классов вредности (опасности). Сочетание различных видов разрешенного использования объектов недвижимости в одной зоне возможно только при условии соблюдения нормативных санитарно-эпидемиологических требований. Основные виды разрешенного использования: производственная деятельность; склады; объекты гаражного назначения; среднее и высшее профессиональное образование; обеспечение научной деятельности; обслуживание автотранспорта; объекты придорожного сервиса; железнодорожный транспорт; автомобильный транспорт; обеспечение внутреннего правопорядка; ветеринарное обслуживание; коммунальное обслуживание; земельные участки (территории) общего пользования; внеуличный транспорт. Вспомогательные виды разрешенного использования: амбулаторно-поликлиническое обслуживание; деловое управление (административно-бытовые здания); общественное питание; выставочно-ярмарочная деятельность; спорт. Условно разрешенные виды использования: бытовое обслуживание; религиозное использование; деловое управление (за исключением административно-бытовых зданий); магазины; общественное питание; спорт (автодромы для обучения вождению); гостиничное обслуживание; связь.

Размещение объектов индивидуального жилищного строительства видами разрешенного использования земельных участков в указанной территориальной зоне не предусмотрено.

При этом установленная Правилами землепользования и застройки территориальная зона ПК-1 (зона производственно-коммунальных объектов) применительно к вышеуказанному земельному участку с момента принятия оспариваемого муниципального правового акта не менялась.

Данное градостроительное зонирование было установлено еще ранее действующими Правилами землепользования и застройки, утвержденными Решением Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года N 68/48, соответственно, доводы административного истца и ее представителя об изменении территориальной зоны с Ж-2 (зона индивидуального жилой застройки городского типа) на территориальную зону ПК-1 (зона производственно-коммунальных объектов) являются несостоятельными и опровергаются представленными в материалы дела документами.

Как уже было отмечено судом выше, в силу требований частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ должен соблюдаться принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану, как основополагающему документу территориального планирования, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определенным генеральным планом.

Несоответствие Правил землепользования и застройки Генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

При этом фактическое землепользование не исключает необходимости соблюдения указанного принципа соответствия Правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определенным генеральным планом.

Установленная территориальная зона ПК-1 (зона производственно-коммунальных объектов), в которой находится земельный участок административного истца, в полной мере соответствует Генеральному плану, где та же территория обозначена как "полосы отвода железных дорог", что свидетельствует об учете органом местного самоуправления требований пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

Доводы представителя административного истца о том, что земельный участок сформирован и поставлен на кадастровый учет с разрешенным использованием "земли жилой застройки (для жилищных нужд)" до принятия Правил землепользования и застройки, при этом оспариваемая норма противоречит положениям пункта 1 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, подлежат отклонению.

В силу пункта 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации правообладатель земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.

При этом отнесение спорного земельного участка к территориальной зоне ПК-1, для которой градостроительным регламентом не предусмотрено размещение домов индивидуальной жилой застройки, не исключает использование такого земельного участка на условиях, определенных частью 8 статьи 36 ГрК РФ и пунктом 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу, что в оспариваемой части применительно к названному земельному участку Правила землепользования и застройки нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

С учетом приведенных правовых норм и установленных обстоятельств дела, суд не находит оснований для признания нормативного правового акта не действующим в оспариваемой части, следовательно, и для удовлетворения административного иска.

Поскольку судом отказано в удовлетворении заявленных требований в силу части 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебные расходы административного истца по оплате государственной пошлины в размере 300 руб. возмещению не подлежат.

Руководствуясь статьями 175-180, 213 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление Беляевой Ольги Васильевны о признании не действующей карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" (фрагмент 34), утвержденных решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 (в действующей редакции), в части установления зоны ПК-1 (зона производственно-коммунальных объектов) относительно места расположения земельного участка с кадастровым номером "N" - оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме через Свердловский областной суд.

Председательствующий

С.И. Жейнова