Решение Свердловского областного суда от 22 марта 2021 г. N 3а-112/2021 "Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим абзаца 1 пункта 101-1 Правил благоустройства территории муниципального образования "город Екатеринбург", утв. Решением Екатеринбургской городской Думы от 26.06.2012 N 29/61"

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Старкова М.В, при секретаре Евдокимовой А.Ф, с участием административного истца Зотеева Михаила Александровича, представителей:

административных истцов - Этинговой Елены Владимировны, административного ответчика - Котельниковой Ирины Сергеевны, заинтересованного лица - Рачевой Карины Владимировны, прокурора Войновой Ольги Анатольевны, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Зотеева Михаила Александровича и Ивановой Елены Александровны о признании нормативного правового акта недействующим в части, установил:

Законом Свердловской области от 12 октября 2004 года N 95-ОЗ "Об установлении границ муниципального образования город Екатеринбург и наделении его статусом городского округа" муниципальное образование город Екатеринбург с 31 декабря 2004 года наделено статусом городского округа.

Решением Екатеринбургской городской Думы от 26 июня 2012 года N 29/61 утверждены Правила благоустройства территории муниципального образования "город Екатеринбург" (далее - Правила благоустройства).

Правила благоустройства действуют в редакции и с учётом изменений, внесёнными решениями Екатеринбургской городской Думы от 22 октября 2013 года N 5/4, от 23 июня 2015 года N 23/36, от 14 февраля 2017 года N 3/60, от 24 октября 2017 года N 28/70, от 03 июля 2018 года N 25/84.

В главе 5 Правил благоустройства устанавливаются требования к внешнему виду и содержанию фасадов зданий, строений, сооружений, предусматривая в пункте 101, что содержание фасадов зданий, строений и сооружений осуществляется в соответствии с настоящими Правилами.

Решением Екатеринбургской городской Думы от 23 июня 2015 года N 23/36 Правила благоустройства дополнены пунктом 101-1, вступившим в силу с момента опубликования 30 июня 2015 года, следующего содержания:

"Внешний вид фасадов здания, строения, сооружения должен соответствовать согласованному в установленном порядке архитектурно-градостроительному облику объекта капитального строительства, информация о котором содержится в паспорте фасадов и (или) эскизном проекте.

Порядок предоставления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта капитального строительства, требования к содержанию эскизного проекта и паспорта фасадов, форма паспорта фасадов устанавливаются нормативным правовым актом, издаваемым Администрацией города Екатеринбурга.

Требования настоящего пункта не распространяются на объекты культурного наследия, объекты индивидуального жилищного строительства, а также линейные объекты".

Приведённое нормативное положение Правил благоустройства, разработанное (как указано в пояснительной записке) по инициативе Департамента архитектуры, градостроительства и регулирования земельных отношений администрации города Екатеринбурга, является действующим на момент рассмотрения дела в суде; в период действия вышеизложенной нормы, в неё не вносилось никаких изменений, дополнений.

Правила благоустройства опубликованы в официальных печатных изданиях; размещены на официальном сайте Екатеринбургской городской Думы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.egd.ru).

Вступившим в законную силу судебным актом установлено, что Правила благоустройства (в действовавшей на тот момент времени редакции от 23 июня 2015 года N 23/36) приняты уполномоченным органом с соблюдением процедур, официально опубликованы. Решение Свердловского областного суда от 26 декабря 2016 года по делу N 3а-429/2016; апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 31 мая 2017 года N 45-АПГ17-3.

Зотеев Михаил Александрович и Иванова Елена Александровна, утверждая о нарушении своих прав, обратились в Свердловский областной суд административным исковым заявлением, подлежащим рассмотрению в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Уточнив свои требования, административные истцы просят признать недействующим с 23 июня 2015 года абзац первый пункта 101-1 Правил благоустройства следующего содержания: "внешний вид фасадов здания, строения, сооружения должен соответствовать согласованному в установленном порядке архитектурно-градостроительному облику объекта капитального строительства, информация о котором содержится в паспорте фасадов и (или) эскизном проекте".

По мнению административных истцов, ссылающихся помимо прочего на судебные акты по ранее рассмотренному административному делу N 3а-487/2019 (N 66а-251/2020) оспариваемое нормативное положение, возлагая дополнительные обязанности при согласовании, не соответствует положениям статьи 26 Жилищного кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании административный истец Зотеев М.А, также как и представитель административных истцов, утверждая, что при замене остекления террасы на кирпичную кладку, влекущем изменение внешнего вида фасада здания, федеральный законодатель не устанавливает требование о проведении согласования изменённого внешнего вида фасада согласованному архитектурно-градостроительному облику, заявленные требования поддержали. Настаивали на признании недействующим в оспариваемой части обозначенного нормативного правового акта по доводам и основаниям, которые приведены в административном исковом заявлении.

Екатеринбургская городская Дума и администрация города Екатеринбурга, считая не нарушенными права и законные интересы административных истцов, рассматриваемые требования не признали. Отрицая какое-либо наличие в оспариваемой норме (которая регулирует иную сферу общественных отношений) несоответствие иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, представители органов местного самоуправления в судебном заседании просили суд отказать в удовлетворении административного иска по доводам и основаниям, которые изложены в представленных письменных возражениях.

Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Войновой О.А, полагавшей, что требования административного искового заявления не подлежат удовлетворению, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим. В связи с этим, и в отличие от иных видов, категорий рассматриваемых дел, суд первой инстанции не должен в обязательном порядке оценивать все доводы и суждения административного истца. Вне зависимости от волеизъявления административного истца, исходя из предписаний части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому административному делу, суд должен выяснить:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа на принятие нормативного правового акта;

б) форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" содержит разъяснения касающиеся производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Территориальным органом местного самоуправления отказано административным истцам в согласовании переустройства и перепланировке принадлежащего им жилого помещения (в том числе, в связи со ссылкой на оспариваемое положение абзаца первого пункта 101-1 Правил благоустройства). Из этого следует вывод, что в отношении них имело место применение оспариваемой нормы, а потому их требование о проверке судом в порядке абстрактного нормоконтроля этой нормы на её соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, должно быть рассмотрено и разрешено судом по существу.

В соответствии с абзацем 22 части 1 статьи 2 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) правила благоустройства территории муниципального образования - муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Как предусмотрено пунктом 25 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 поименованного Федерального закона утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа, относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Принимаемые муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона).

Отношения в сфере благоустройства имеют комплексный, межотраслевой характер, в связи с чем, соответствующие правовые нормы на федеральном уровне закреплены в различных отраслях законодательства. При этом, требования к таким муниципальным правовым актам как Правила благоустройства не предполагают и не допускают для муниципального законодателя возможности произвольного установления норм, предписаний и требований по вопросам благоустройства. Муниципальные правовые акты должны создаваться с учётом и на основе федерального законодательства, иных нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В силу пунктов 1, 2 статьи 25 Устава муниципального образования "город Екатеринбург", принятого решением Екатеринбургской городской Думы от 30 июня 2005 года N 8/1 (далее - Устав), городская Дума, состоящая из 36 депутатов, является представительным органом муниципального образования, наделённым собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Нормативные правовые акты Думой городского округа принимаются в форме решений (подпункт 2 пункта 1 статьи 49 Устава). Постановлением от 12 июля 1996 года N 1 утверждён Регламент Екатеринбургской городской Думы. В статьях 3 и 22 Регламента предусмотрено, что основной организационной формой работы Думы являются её заседания, на которых принимаются все акты Думы, решаются вопросы, отнесённые к её ведению. Решения Думы, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования "город Екатеринбург", принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Думы, если иное не установлено федеральным законодательством или Уставом.

В соответствии с пунктом 11 части 10 статьи 35 Федерального закона в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится утверждение правил благоустройства территории муниципального образования. Тождественная по своему содержанию норма содержится в подпункте 4-1 пункта 1 статьи 26 Устава.

Созданию действующей редакции Правил благоустройства (от 03 июля 2018 года N 25/84) предшествовало следующее соблюдение (выполнение) органами местного самоуправления установленных процедур.

Постановлением администрации города Екатеринбурга N 1184 от 06 июня 2018 года в Екатеринбургскую городскую Думу внесён проект решения о внесении изменений в Правила благоустройства. В пояснительной записке инициатором создания проекта указан комитет благоустройства администрации города Екатеринбурга; целью внесения предлагаемых изменений обозначено приведение Правил благоустройства в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Опубликованным постановлением Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы от 07 июня 2018 года N 91 назначено на 25 июня 2018 года проведение публичных слушаний. В итоговом протоколе публичных слушаний, который также опубликован, указано, что 25 июня 2018 года участниками публичных слушаний единогласно рекомендовано принять без каких-либо изменений опубликованный и обсуждавшийся проект муниципального правового акта.

В тот же день - 25 июня 2018 года итоговый протокол публичных слушаний поступил в представительный орган местного самоуправления. 26 июня 2018 года в Екатеринбургскую городскую Думу направлено заключение о проведении оценки регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта. Указано, что в период проведения публичных консультаций предложений о внесении изменений не поступало.

Постоянная комиссия по городскому хозяйству, градостроительству и землепользованию рассмотрела 26 июня 2018 года на своём заседании поступивший проект нормативного правового акта и приняла решение N 22/88, которым включила рассмотрение вопроса о подготовленном проекте в повестку очередного заседания Екатеринбургской городской Думы.

03 июля 2018 года на внеочередном заседании Екатеринбургской городской Думы депутаты необходимым большинством голосов приняли решение N 25/84, которым внесли вступившие со дня официального опубликования изменения в Правила благоустройства.

Решение опубликовано в официальном печатном издании; размещено на официальном сайте Екатеринбургской городской Думы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.egd.ru), вступило в силу.

Следовательно, все необходимые и существенные этапы, предусмотренные для данного вида нормотворческой деятельности, органами местного самоуправления выполнены и соблюдены, никаких поводов и оснований утверждать иное (противоположенное) не установлено, административный истец на подобные обстоятельства также не указывает и не ссылается.

Проанализировав установленные обстоятельства, принимая во внимание ранее вступившее в законную силу решение Свердловского областного суда, суд приходит к выводу, что решение Екатеринбургской городской Думы от 03 июля 2018 года N 25/84, которое вносило изменения в Правила благоустройства и создало их действующую редакцию, принято компетентным органом. Процедура подготовки и принятия муниципального акта соблюдена; нарушений, при наличии которых допустимо было бы признать нормативный правовой акт недействующим, не установлено.

Таким образом, Правила благоустройства не могут быть признаны недействующими в связи с установлением судом обстоятельств, которые перечислены федеральным законодателем в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Что же касается выяснения вопроса соответствия нормативного положения, которое оспаривается административными истцами, по отношению к нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), то суд приходит к следующим выводам.

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения; органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения; местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статьи 130, 132, 133 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 45.1 Федерального закона правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений.

Это значит, что установление требований к внешнему виду фасадов однозначно является одним из полномочий органа местного самоуправления.

Правила благоустройства, как видно из их содержания, помимо прочего, устанавливают единые требования к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений (пункт 2 Правил благоустройства).

В свою очередь, Градостроительный кодекс Российской Федерации, определяя градостроительную деятельность как деятельность по развитию территорий, городов и иных поселений, осуществляемую, в том числе, в виде благоустройства территорий, установил, что благоустройство территории - это деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования. Такая деятельность направлена на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населённых пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий. При этом, элементами благоустройства являются декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасады зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории (пункты 1, 36 и 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из вышеприведённых положений Федерального закона и Градостроительного кодекса Российской Федерации вытекает, что федеральный законодатель наделил органы местного самоуправления правом регулировать вопросы обеспечения и повышения комфортности условий проживания граждан, поддержания и улучшения санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений, содержания территорий населённых пунктов и расположенных на таких территориях объектов.

Нормативное положение, о проверке которого просят административные истцы, по своей сути, цели и своему месту нахождения в системе существующего муниципального правового регулирования регулирует общественные отношения в сфере обеспечения эстетического состояния территорий муниципального образования. Оно никак не регламентирует сферу жилищных правоотношений, и в действительности никоим образом не касается вопросов переустройства и (или) перепланировки жилых помещений, а уж тем более, никак не затрагивает публичных правоотношений, которые регулируются Правилами землепользования и застройки.

Екатеринбургская городская Дума, обеспечивая посредством своей нормотворческой деятельности эстетическое состояния города Екатеринбурга, была вправе предусмотреть в Правилах благоустройства диспозитивное условие о необходимости соответствия внешних видов фасадов зданий согласованному в установленном порядке архитектурно-градостроительному облику объекта капитального строительства, информация о котором содержится в паспорте фасадов и (или) эскизном проекте. Такая декларативная и диспозитивная норма про эстетическое состояние внешних видов фасадов в муниципальном образовании на самом деле не вступает в противоречие ни с какими федеральными или региональными нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу.

Суд считает, что оспариваемая норма по своему содержанию вообще не влечёт при её надлежащем применении возможности допущенного со стороны территориального органа местного самоуправления толкования, сославшегося на оспариваемую норму в своём отказе, несмотря на то, что эта диспозитивная норма, направленная на обеспечение эстетического состояния территории муниципального образования, регулирует сферу публичных правоотношений. Она, при её буквальном толковании, лишь устанавливает правило о том, что внешние виды фасадов зданий должны соответствовать согласованному в установленном порядке архитектурно-градостроительному облику объекта капитального строительства, информация о котором содержится в паспорте фасадов и (или) эскизном проекте.

В том случае, если суд приходит к выводу, что по своему содержанию оспариваемый акт или его часть не допускают придаваемое им при правоприменении толкование, нормативный правовой акт не может быть признан недействующим (абзац второй пункта 35 Постановления Пленума).

Доводы административных истцов в обоснование своих требований основаны, по мнению суда, на ошибочном понимании оспариваемой нормы, в том числе, и по причине допущенного территориальным органом местного самоуправления толкования этой нормы. Ссылки административных истцов на различные нормативные акты также не могут быть признаны обоснованными и относимыми, поскольку нормы, на которые ссылаются административные истцы, регулируют иные правоотношения. Кроме того, и вопреки утверждениям административных истцов, оспариваемое нормативное положение, обеспечивая эстетическое состояние территории муниципального образования, по своей сути и своему содержанию не возлагает на них никакой незаконной обязанности.

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом может быть принято решение об удовлетворении заявленных требований только в одном случае - если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (статья 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). В том случае, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Поскольку судом не установлено и не выявлено противоречия оспариваемого абзаца первого пункта 101-1 Правил благоустройства нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, то и оснований к удовлетворению административного иска у суда не имеется, а потому административное исковое заявление следует оставить без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление Зотеева Михаила Александровича и Ивановой Елены Александровны о признании недействующим абзаца первого пункта 101-1 Правил благоустройства территории муниципального образования "город Екатеринбург", утверждённых решением Екатеринбургской городской Думы от 26 июня 2012 года N 29/61 - оставить без удовлетворения.

Решение суда может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия в окончательной форме, путём подачи апелляционной жалобы через Свердловский областной суд.

Мотивированное решение изготовлено 05 апреля 2021 года.

Судья

М.В. Старков