Решение Свердловского областного суда от 2 февраля 2021 г. N 3а-125/2021 "Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующей карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" (фрагмент 34), утв. Решением Екатеринбургской городской Думы от 19.06.2018 N 22/83"

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Жейновой С. И, при секретаре Ивановой Д. В, с участием прокурора Войновой О.А, административного истца Чесноковой Л.А. и ее представителя Сметаниной О.Л, представителя административного ответчика Екатеринбургской городской Думы Никитенко Е.А, представителя заинтересованного лица администрации города Екатеринбурга Мазаева К.Л, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Чесноковой Ларисы Александровны о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 (в действующей редакции), установил:

решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", которые были опубликованы в официальном издании Екатеринбургской городской Думы "Вестник Екатеринбургской городской Думы" N 347 от 29 июня 2018 года (далее - Правила землепользования и застройки).

В названный муниципальный нормативный правовой акт неоднократно вносились изменения, на момент рассмотрения дела Правила землепользования и застройки действуют в редакции решения Екатеринбургской городской Думы от 29 декабря 2020 года N 46/46 (т. 6 л.д. 17-28).

В состав Правил землепользования и застройки входит карта градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург", фрагментом N 34 которой земельный участок с кадастровым номером "N", расположенный по адресу: "адрес" (далее - земельный участок) отнесен к территориальной зоне Ж-5 (многоэтажная жилая застройка).

Административный истец Чеснокова Л.А. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом неоднократного уточнения заявленных требований, окончательно просила суд (т. 1 л.д. 6-9, т. 6 л.д. 157) признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу решение Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 (в действующей редакции решения Екатеринбургской городской Думы от 29 декабря 2020 года N 46/46) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером "N" к территориальной зоне Ж-5 (многоэтажная жилая застройка).

Полагает, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки противоречат статьям 31, 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), так как приняты без учета функционального зонирования, установленного генеральным планом, нарушают права административного истца, в том числе на реконструкцию находящегося на земельном участке жилого дома.

Административный истец Чеснокова Л.А. и ее представитель Сметанина О.Л. уточненные требования поддержали, просили удовлетворить.

Представитель административного ответчика Екатеринбургской городской Думы Никитенко Е.А, представитель заинтересованного лица администрации города Екатеринбурга Мазаев К.Л. в судебном заседании возражали против удовлетворения административного иска, поддержав доводы письменных возражений на административный иск (т. 2 л.д. 1-14, т. 6 л.д. 130-132), указали, что нормативный правовой акт принят в рамках компетенции Екатеринбургской городской Думы, с соблюдением процедуры и формы принятия, оспариваемая правовая норма не противоречит федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, установление территориальной зоны Ж-5 в отношении земельного участка полностью соответствует генеральному плану развития городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", согласно которому названный земельный участок находится в функциональной зоне "многоэтажная и среднеэтажная застройка".

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Войновой О.А, полагавшей, что заявленные административным истцом требования не подлежат удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании положений главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из материалов дела следует, что Чесноковой Л.А. на праве собственности принадлежит земельный участок площадью... кв. м. с кадастровым номером "N", расположенный по адресу: "адрес" категория земель: земли населенных пунктов; разрешенное использование: индивидуальная жилая застройка (т. 1 л.д. 22-23). На указанном земельном участке расположен жилой дом площадью... кв. м. с кадастровым номером "N", что следует из выписки из Единого государственного реестра недвижимости (т. 1 л.д. 23).

Уведомлением администрации города Екатеринбурга от 30 июня 2020 года Чесноковой Л.А. указано о недопустимости размещения реконструируемого объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке, со ссылкой на то, что земельный участок расположен в территориальной зоне Ж-5 (зона многоэтажной жилой застройки), размещение объектов индивидуального жилищного строительства основными видами разрешенного использования земельных участков в указанной территориальной зоне не предусмотрено (т. 1 л.д. 11).

Исходя из изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемая административным истцом норма регулирует отношения с ее участием в части установления в границах принадлежащего ей на праве собственности земельного участка территориальной зоны Ж-5.

При разрешении заявленных требований по существу применительно к положениям пункта 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При этом обязанность доказывания названных обстоятельств возлагается на орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт.

В соответствии с Законом Свердловской области от 12 октября 2004 года N 95-ОЗ "Об установлении границ муниципального образования город Екатеринбург и наделении его статусом городского округа" муниципальное образование город Екатеринбург с 31 декабря 2004 года наделено статусом городского округа.

Как предусмотрено пунктом 26 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Принимаемые муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ).

В силу пунктов 1, 2 статьи 25 Устава муниципального образования "город Екатеринбург", принятого решением Екатеринбургской городской Думы от 30 июня 2005 года N 8/1 (далее - Устав), городская Дума, состоящая из 36 депутатов, является представительным органом муниципального образования, наделённым собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Нормативные правовые акты Думой городского округа принимаются в форме решений (подпункт 2 пункта 1 статьи 49 Устава).

Постановлением от 12 июля 1996 года N 1 утвержден Регламент Екатеринбургской городской Думы. В статьях 3 и 22 Регламента предусмотрено, что основной организационной формой работы Думы являются ее заседания, на которых принимаются все акты Думы, решаются вопросы, отнесенные к ее ведению. Решения Думы, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования "город Екатеринбург", принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Думы, если иное не установлено федеральным законодательством или Уставом.

В соответствии с частью 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных статьей 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы в статьях 30 - 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Так, главой местной администрации принимается решение о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта, а также официально публикуется сообщение о принятии такого решения. Предусмотрена проверка проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования, направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку. Комиссия проводит публичные слушания по проекту, вносит изменения в проект с учетом результатов таких слушаний и представляет его главе местной администрации, который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления. Обязательными приложениями к проектам правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний.

Ранее вступившим в законную силу судебным актом было установлено, что Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 31-32 ГрК РФ (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 30 мая 2019 года N 45-АПА19-14).

Вступившим в законную силу решением Свердловского областного суда от 7 декабря 2020 года по административному делу N 3а-402/2020 установлено, что Правила землепользования и застройки (в редакции решения Екатеринбургской городской Думы от 27 октября 2020 года N 29/42) приняты Екатеринбургской городской Думой в пределах ее полномочий с соблюдением установленной процедуры, формы принятия и порядка опубликования.

Проверяя форму, вид, процедуру принятия, порядок опубликования и вступления в силу решения Екатеринбургской городской Думы от 29 декабря 2020 года N 46/46, которым создана действующая на момент рассмотрения настоящего дела судом редакция Правил землепользования и застройки, суд исходит из следующего.

Как следует из материалов дела, на официальном сайте администрации города Екатеринбурга в информационно-телекоммуникационной сети Интернет опубликовано и размещено постановление от 8 октября 2020 года N 1997 "О подготовке проекта Решения Екатеринбургской городской Думы "О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", которое также опубликовано в официальном издании Екатеринбургской городской Думы "Вестник Екатеринбургской городской Думы" от 9 октября 2020 года N 84.

В дальнейшем, Главой Екатеринбурга издано постановление от 14 октября 2020 года N 85-г, которым назначено проведение в период с 16 октября 2020 года по 04 декабря 2020 года общественных обсуждений по проекту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, которое опубликовано в официальном издании Екатеринбургской городской Думы "Вестник Екатеринбургской городской Думы" от 14 октября 2020 года N 86.

Полученные результаты проведенных общественных обсуждений, перечень лиц, принявших участие в общественных обсуждениях, отражены в протоколе общественных обсуждений, с учётом которых 24 ноября 2020 подготовлено и в установленном порядке опубликовано заключение о результатах общественных обсуждений N 123/16/21.3-09.

Постановлением администрации города Екатеринбурга от 14 декабря 2020 года N 2545 в Екатеринбургскую городскую Думу внесен на рассмотрение проект решения Екатеринбургской городской Думы "О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург".

Постоянная комиссия по городскому хозяйству, градостроительству и землепользованию рассмотрела 29 декабря 2020 года на своем заседании поступивший проект нормативного правового акта и приняла решение N 62/58, которым включила вопрос о его рассмотрении в повестку очередного заседания Екатеринбургской городской Думы.

29 декабря 2020 года на очередном заседании Екатеринбургской городской Думы депутаты необходимым большинством голосов приняли решение N 46/46 "О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 "Об утверждении Правил землепользования застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург".

Решение от 29 декабря 2020 года N 46/46 опубликовано в официальном издании Екатеринбургской городской Думы "Вестник Екатеринбургской городской Думы" 30 декабря 2020 года N 385 (т. 6 л.д. 128-129), а также размещено на официальном сайте Екатеринбургской городской Думы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.egd.ru), вступило в силу.

Таким образом, первоначальная редакция Правил землепользования и застройки, а также действующая на момент рассмотрения дела судом редакция Правил землепользования и застройки, которая создана в результате принятия 29 декабря 2020 года решения N 46/46, приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

Проверяя оспариваемую норму нормативного правового акта на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из ГрК РФ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ (часть 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативным правовым актом органа местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования, содержащая границы территориальных зон (пункт 8 статьи 1, пункт 2 части 2 и часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту функциональных зон городского округа и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющему стратегию градостроительного развития территорий и содержащему в себе долгосрочные ориентиры их развития, определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

Из системного толкования пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Картой функциональных зон городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" Генерального плана развития городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" на период до 2025 года, утвержденного решением Екатеринбургской городской Думы от 6 июля 2004 года N 60/1 (далее - Генеральный план) определено, что земельный участок с кадастровым номером "N" расположен в функциональной зоне "многоэтажная и среднеэтажная застройка" (т. 6 л.д. 135).

В соответствии с фрагментом N 34 карты градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург" Правил землепользования и застройки данные земельный участок отнесен к территориальной зоне Ж-5 (зона многоэтажной жилой застройки) (т. 6 л.д. 136).

Статьей 32 Правил землепользования и застройки в отношении зоны Ж-5 определено, что зона многоэтажной жилой застройки выделена для формирования жилых районов, на территориях которых размещаются многоквартирные дома с площадками для отдыха, игр, спортивными площадками, объекты социальной, транспортной инфраструктуры, а также объекты обслуживания жилой застройки с ограниченным спектром услуг, коммунальные предприятия.

Размещение объектов индивидуального жилищного строительства основными видами разрешенного использования земельных участков в указанной территориальной зоне не предусмотрено.

Установленная Правилами землепользования и застройки территориальная зона Ж-5 применительно к вышеуказанному земельному участку с момента принятия оспариваемого муниципального правового акта не менялась.

Как уже было отмечено судом выше, в силу требований частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ должен соблюдаться принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану, как основополагающему документу территориального планирования, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определённым генеральным планом.

Установленная территориальная зона Ж-5 (зона многоэтажной жилой застройки), в которой находится земельный участок административного истца, в полной мере соответствует Генеральному плану, где та же территория обозначена как "многоэтажная и среднеэтажная застройка", что свидетельствует об учете органом местного самоуправления требований пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу, что в оспариваемой части применительно к названному земельному участку Правила землепользования и застройки нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

С учетом приведенных правовых норм и установленных обстоятельств дела, суд не находит оснований для признания нормативного правового акта не действующим в оспариваемой части, следовательно, и для удовлетворения административного иска.

В резолютивной части решения суда должно содержаться указание на опубликование в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт, сообщения о принятии решения суда, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу (пункт 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Руководствуясь статьями 175-180, 213 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление Чесноковой Ларисы Александровны о признании не действующей карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" (фрагмент 34), утверждённых решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 (в действующей редакции), в части установления зоны Ж-5 (зона многоэтажной жилой застройки) относительно места расположения земельного участка с кадастровым номером "N" - оставить без удовлетворения.

Сообщение о принятии данного решения суда подлежит в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу размещению в печатном издании "Вестник Екатеринбургской городской Думы".

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме через Свердловский областной суд.

Председательствующий

Жейнова С. И.