Решение Ростовского областного суда от 26 января 2021 г. по делу N 3а-16/2021 (ключевые темы: правила благоустройства - городская дума - охранная зона - прилегающая территория - инженерные сети)

Решение Ростовского областного суда от 26 января 2021 г. по делу N 3а-16/2021

ГАРАНТ:

Апелляционным определением СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 8 июня 2021 г. по делу N 66а-575/2021 настоящее решение отменено в части. Признаны недействующими полностью абзац 2 пункта 4 раздела 3, пункт 14 раздела 3, пункт 1 раздела 10 Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону, утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 г. N 398. В остальной части решение суда оставлено без изменения

Ростовский областной суд

в составе председательствующего Шикуля Е.В.

при ведении протокола помощниками судьи Борозненко Л.Р, Руденко А.А.

с участием прокуроров Кустовой М.Д, Шматовой Н.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда административное дело по административному иску акционерного общества "Донэнерго" об оспаривании в части абзаца 3 раздела 2, абзаца 2 пункта 4, пункта 14, пункта 15 раздела 3, пункта 1 раздела 10 "Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону", утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 года N 398, установил:

24 октября 2017 года Ростовской-на-Дону городской Думой шестого созыва принято решение N 398 "Об утверждении "Правил благоустройства на территории города Ростова-на-Дону" в новой редакции". Текст Правил благоустройства на территории города Ростова-на-Дону (далее - Правила благоустройства) приведен в приложении к указанному решению и является его неотъемлемой частью. Решение опубликовано в газете "Ростов официальный" 01 ноября 2017 года.

В соответствии с абзацем 3 раздела 2 данных Правил благоустройство территории - деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного настоящими правилами, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования городской округ "Город Ростов-на-Дону", и расположенных на его территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

В силу абзаца 2 пункта 4 раздела 3 Правил благоустройства ответственность за своевременность и качество выполнения работ по благоустройству и уборке, а также за поддержание чистоты на объектах благоустройства несут собственники (владельцы).

На территориях охранных зон и зон эксплуатационной ответственности электро-, газо-, водо- и теплосетей и иных инженерных сетей, а также территорий, прилегающих к насосным станциям, трансформаторным и распределительным подстанциям и иным зданиям и сооружениям коммунальной и инженерной инфраструктуры, организацию и производство уборочных работ, включая покос сорной растительности, осуществляют собственники и владельцы указанных инженерных сетей (пункт 14 раздела 3 Правил благоустройства).

Собственники (владельцы) обязаны обеспечить содержание и уборку длительное время не используемых и не осваиваемых территорий, находящихся в собственности или владении (пункт 15 раздела 3 Правил благоустройства).

Собственники (владельцы) подземных инженерных сетей обеспечивают их содержание в исправном состоянии, своевременное устранение аварийных ситуаций, возникающих в процессе эксплуатации подземных инженерных сетей, регулярную уборку территории в охранных зонах и зонах эксплуатационной ответственности подземных инженерных сетей и трубопроводов; несут ответственность за техническое состояние и ремонт инженерных сетей, при обнаружении провалов над подземными инженерными сетями, связанных с нарушением их эксплуатационного технического состояния (проседание грунтов и оснований в результате некачественного уплотнения или вымывания грунтов или материалов на участках обратной засыпки траншей, колодцев, котлованов при прокладке и ремонте участков сетей), незамедлительно принимают меры по обеспечению безопасности дорожного движения в районе провала и устранению деформации (пункт 1 раздела 10 Правил благоустройства).

АО "Донэнерго" обратилось в суд с административным исковым заявлением об оспаривании указанных норм Правил благоустройства.

После уточнения требований в порядке, предусмотренном статьей 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, АО "Донэнерго" просило суд признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу

- абзац 3 раздела 2 Правил благоустройства в части слов "... прилегающих территорий", предполагающий, по мнению административного истца, возложение на обслуживающую организацию обязанности по уборке не принадлежащих ей на каком-либо праве земельных участков, на которых расположены воздушные (кабельные) линии электропередач и другие инженерные коммуникации;

- абзац 2 пункта 4 раздела 3 Правил благоустройства в части слов "... собственники (владельцы)";

- пункт 14 раздела 3 Правил благоустройства в части слов "... осуществляют собственники и владельцы указанных инженерных сетей";

- пункт 15 раздела 3 Правил благоустройства в части слов "Собственники (владельцы)... ";

- пункт 1 раздела 10 Правил благоустройства в части слов "... регулярную уборку территории в охранных зонах и зонах эксплуатационной ответственности подземных инженерных сетей... ".

Поводом для обращения в суд с настоящим административным исковым заявлением стало неоднократно привлечение заявителя к административной и гражданско-правовой ответственности в связи с нарушением оспариваемых положений Правил благоустройства.

В обоснование своих требований административный истец указывает, что оспариваемыми положениями Правил благоустройства на него как владельца объектов электросетевого хозяйства возложены обязанности по организации и производству уборочных работ, включая покос сорной растительности, земельных участков, собственником либо владельцем которых общество не является.

АО "Донэнерго" полагает, что правовое регулирование отношений, связанных с содержанием имущества на территориях охранных зон и зон эксплуатационной ответственности электросетей и иных инженерных сетей, а также территорий, прилегающих к трансформаторным и распределительным подстанциям и иным зданиям и сооружениям коммунальной и инженерной инфраструктуры, не отнесено федеральным законодательством к компетенции органов местного самоуправления. Такое правовое регулирование может быть осуществлено только федеральным законом или договором.

Кроме того, административный истец считает, что оспариваемые нормы не отвечают требованиям к определенности содержания правовой нормы, поскольку понятие "собственник объекта благоустройства" не разграничено в Правилах благоустройства с понятием "собственник земельного участка", и в результате их применения на собственников инженерных коммуникаций возлагается дополнительное бремя по содержанию не принадлежащего им имущества.

К участию в деле в качестве административного ответчика привлечена Ростовская-на-Дону городская Дума, в качестве заинтересованных лиц - Администрация города Ростова-на-Дону, Департамент жилищно-коммунального хозяйства и энергетики г. Ростова-на-Дону.

В возражениях на административное исковое заявление Ростовская-на-Дону городская Дума с требованиями административного иска не согласилась, ссылаясь на то, что утверждение Правил благоустройства, регулирующих, в том числе, вопросы уборки территории муниципального образования и формы участия собственников объектов благоустройства в содержании прилегающих к зданиям, сооружениям территорий, относится к вопросам местного значения. Административный ответчик указывает, что оспариваемые нормы не противоречат положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, постановлению Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 года N 160. Полагает, что в охранных зонах объектов электросетевого хозяйства осуществлять любые виды деятельности, в том числе уборку, может только сетевая организация. Неустановление охранной зоны таких объектов указывает на отсутствие обязанности ресурсоснабжающей организации по уборке земельного участка, а следовательно, на отсутствие нарушений прав административного истца. Возможное нарушение прав административного истца в виде привлечения к административной ответственности, по мнению административного ответчика, может быть вызвано неверным толкованием оспоренных норм в правоприменительной практике.

В возражениях на административное исковое заявление заинтересованные лица полагают, что оспариваемые нормы не противоречат актам, имеющим большую юридическую силу.

Представители административного истца - А. А.А. и Б. Ю.В, действующие на основании доверенностей, в судебном заседании поддержали уточненные заявленные требования.

Представитель Ростовской-на-Дону городской Думы - Н. К.П, действующий на основании доверенности, в судебном заседании возражал против удовлетворения административного иска.

Представители Администрации г. Ростова-на-Дону - Т. С.П. и Г. А.Е, действующие на основании доверенностей, поддержали позицию Ростовской-на-Дону городской Думы, просили отказать в удовлетворении административного иска.

Представители жилищно-коммунального хозяйства и энергетики г. Ростова-на-Дону - М. А.Г, К. Е.А, действующие на основании доверенностей, поддержали позицию Ростовской-на-Дону городской Думы, просили отказать в удовлетворении административного иска.

Выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, заслушав заключение прокурора, участвующего в деле, Ш. Н.А, полагавшей административное исковое заявление подлежащим частичному удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

Согласно статье 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Город Ростов-на-Дону - муниципальное образование - городской округ, в пределах которого осуществляется местное (городское) самоуправление.

Представительным органом местного самоуправления в городе Ростове-на-Дону является Ростовская-на-Дону городская Дума (статья 36 Устава города Ростова-на-Дону, принятого решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 09 апреля 1996 года N 211, с последующими изменениями и дополнениями).

В силу статей 35, 43, 47 Федерального закона N 131-ФЗ, статьи 41 Устава городская Дума принимает по вопросам своего ведения нормативные правовые акты в форме решений, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории города. Решения городской Думы принимаются большинством голосов присутствующих депутатов при условии участия в заседании не менее двух третей от установленного числа депутатов. Председатель городской Думы - глава города Ростова-на-Дону подписывает решения городской Думы и обнародует их путем официального опубликования в течение 10 дней. Решения городской Думы нормативного характера вступают в силу со дня их официального опубликования, если иное не указано в самом решении. Официальным опубликованием решения городской Думы признается дата его публикации в газете "Ростов официальный".

Пункт 25 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ в редакции, действовавшей в период принятия оспариваемого решения городской Думы, предусматривал, что к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа.

Названный вопрос предусмотрен в числе вопросов местного значения и в пункте 25 части 1 статьи 21 Устава города, а также отнесен к компетенции городской Думы согласно пункту 2.12 части 2 статьи 39 Устава города.

Решение городской Думы от 24 октября 2017 года N 398 "Об утверждении "Правил благоустройства на территории города Ростова-на-Дону" в новой редакции" относится к числу нормативных правовых актов.

Оспариваемый нормативный правовой акт принят представительным органом местного самоуправления в форме решения, подписан председателем городской Думы, что соответствует положениям Федерального закона N 131-ФЗ, Областного закона от 28 декабря 2005 года N 436-ЗС "О местном самоуправлении в Ростовской области", Устава города Ростова-на-Дону.

Процедурные требования, предусмотренные упомянутыми нормами Федерального закона N 131-ФЗ, Устава города, Регламентом городской Думы, при принятии указанного решения соблюдены. По проекту Правил благоустройства было проведено общественное обсуждение 13 октября 2017 года, назначенное постановлением главы Администрации г. Ростова-на-Дону от 29 сентября 2017 года N 951.

Вопрос о принятии нормативного правового акта рассмотрен на заседании представительного органа местного самоуправления, проведенном при наличии кворума. Как следует из протокола заседания городской Думы, решение принято большинством голосов депутатов.

Названное решение, включая приложение к нему, в установленном порядке официально опубликовано в печатном издании "Ростов официальный" 01 ноября 2017 года N 44 (1197), вступило в силу со дня официального опубликования.

Изменения в базовое решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 года N 398 внесены решением от 23 апреля 2019 года N 670, оно также надлежаще опубликовано в том же источнике 30 апреля 2019 года N 20 (1278).

Решением Ростовского областного суда от 18 октября 2018 года N 3а-441/2018, оставленным без изменения апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 20 марта 2019 г. N 41-АПА19-1, решением Ростовского областного суда от 06 августа 2018 года N 3а-380/2018, измененным апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 12 декабря 2018 N 41-АПГ18-24, решением Ростовского областного суда от 15 августа 2018 года N 3а-391/2018, отмененным в части апелляционным определением Верховного суда Российской Федерации от 12 декабря 2018 N 41-АПГ18-23, решением Ростовского областного суда от 30 сентября 2020 года N 3а-305/2020, оставленным без изменения апелляционным определением Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 января 2021 года N 66а-60/2021, установлено соблюдение процедурных требований при принятии оспариваемого нормативного правового акта.

Правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления его в силу, не нарушены. Изменения внесены в пределах компетенции.

По этим основаниям Правила благоустройства административным истцом не оспариваются.

Судом установлено, что АО "Донэнерго" является сетевой организацией, которой на праве собственности принадлежат объекты электросетевого хозяйства, расположенные на территории города Ростова-на-Дону, предназначенные для передачи электроэнергии потребителям (т. 1 л.д. 149-254).

Также установлено отсутствие заключенных с АО "Донэнерго" договоров по содержанию (уборке и благоустройству) территорий, на которых расположены трансформаторные подстанции и иные объекты электросетевого хозяйства, а также прилегающих к ним территорий.

В отношении объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих административному истцу на праве собственности, охранные зоны не установлены.

Учитывая формулировку, использованную в принятых по делам об административных правонарушениях постановлениях при описании объективной стороны правонарушений, а также указание в судебных актах судов общей юрисдикции и арбитражных судов на нарушение АО "Донэнерго" и его должностными лицами пункта 14 раздела 3 Правил благоустройства, суд исходит из того, что нормативный правовой акт применен в отношении административного истца в части, касающейся возложения на собственников (владельцев) объектов электросетевого хозяйства ответственности за выполнение уборочных работ на территориях охранных зон (зон эксплуатационной ответственности) и территорий, прилегающих к трансформаторным подстанциям, что дает административному истцу право оспаривать Правила благоустройства на территории города Ростова-на-Дону в применённой к нему части (т. 2 л.д. 43-44, 69-105).

Проверяя доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений Правил благоустройства нормам федерального законодательства, определяющим правомочия собственников (владельцев), правовой режим земельных участков, в том числе, используемых для содержания инженерных коммуникаций, суд исходит из следующего.

Под правилами благоустройства территории муниципального образования согласно статье 2 Федерального закона N 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ) понимается муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Федеральным законом от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" введена статья 45.1, предусматривающая содержание правил благоустройства территории муниципального образования.

Согласно положениям статьи 45.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правила благоустройства территории муниципального образования утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования и могут регулировать вопросы, приведенные в части 2 данной статьи, а также иные вопросы, предусмотренные законом субъекта Российской Федерации, регулируемые правилами благоустройства территории муниципального образования, исходя из природно-климатических, географических, социально-экономических и иных особенностей отдельных муниципальных образований.

К числу регулируемых правилами благоустройства вопросов с точки зрения рассматриваемых правоотношений отнесены, в том числе: содержание территорий общего пользования и порядок пользования такими территориями (п. 1); проектирование, размещение, содержание и восстановление элементов благоустройства, в том числе после проведения земляных работ (п. 3); уборка территории муниципального образования, в том числе в зимний период (п. 10); участие, в том числе финансовое, собственников и (или) иных законных владельцев зданий, строений, сооружений, земельных участков (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов) в содержании прилегающих территорий (п. 13); определение границ прилегающих территорий в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации (п. 14); порядок участия граждан и организаций в реализации мероприятий по благоустройству территории муниципального образования (п. 16); осуществление контроля за соблюдением правил благоустройства территории муниципального образования (п. 17).

Таким образом, оспариваемые Правила благоустройства устанавливают единые и обязательные к исполнению нормы и требования в сфере внешнего благоустройства, определяют порядок уборки и содержания городской территории.

У административного ответчика имелись правовые основания для принятия оспариваемых норм, так как федеральный законодатель предоставил органам местного самоуправления полномочия по определению форм участия граждан и организаций в благоустройстве.

Вместе с тем, осуществление органом местного самоуправления таких полномочий должно осуществляться в соответствии с требованиями федерального законодательства.

В оспариваемом административным истцом абзаце 3 раздела 2 Правил благоустройства содержится понятие "благоустройство территории". Административный истец полагает, что включение в понятие "благоустройство территории" слов "... прилегающих территорий" предполагает возложение на сетевую организацию обязанности по уборке не принадлежащих ей на каком-либо праве земельных участков, на которых расположены воздушные (кабельные) линии электропередач и другие инженерные коммуникации.

Под прилегающей территорией в Градостроительном кодексе Российской Федерации понимается территория общего пользования, которая прилегает к зданию, строению, сооружению, земельному участку в случае, если такой земельный участок образован, и границы которой определены правилами благоустройства территории муниципального образования в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации (пункт 37 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 36 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации благоустройство территории - это деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

Сопоставляя приведенные правовые положения, суд приходит к выводу, что содержание оспариваемой нормы Правил благоустройства в полной мере соответствует положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации. Указанные нормы не противоречат друг другу, более того - тождественны.

Сама по себе оспариваемая норма, содержащая понятие "благоустройство территории", возникновения каких-либо обязательств для сетевой организации не влечет и подлежит применению совместно с иными нормами, определяющими права и обязанности субъектов правоотношения.

Таким образом, оснований для признания абзац 3 раздела 2 Правил благоустройства недействующим в части слов "... прилегающих территорий" у суда не имеется.

В оспариваемых АО "Донэнерго" пункте 14 раздела 3 и пункте 1 раздела 10 Правил благоустройства на собственников и владельцев инженерных сетей возложена ответственность за организацию и производство уборочных работ, включая покос сорной растительности, на территориях охранных зон и зон эксплуатационной ответственности инженерных сетей, а также территорий, прилегающих к трансформаторным и распределительным подстанциям и иным зданиям и сооружениям коммунальной и инженерной инфраструктуры; на собственников (владельцы) подземных инженерных сетей возложена ответственность по регулярной уборке территории в охранных зонах и зонах эксплуатационной ответственности подземных инженерных сетей.

В силу пункта 3 статьи 5 Земельного кодекса Российской Федерации правообладателями земельных участков являются собственники земельных участков, землепользователи (владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного пользования), землевладельцы (владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения) и арендаторы земельных участков.

Правом на использование земельных участков в соответствии со статьями 40, 41 Земельного кодекса Российской Федерации наделены собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы. На указанных лиц в силу статьи 42 данного Кодекса возложена, в том числе, обязанность по соблюдению при использовании земельных участков требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; недопущению загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы; выполнению иных требований, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами.

Статьей 55.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации определены обязанности лица, ответственного за эксплуатацию здания, сооружения.

Федеральным законом от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ введена часть 9 статьи 55.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой лицо, ответственное за эксплуатацию здания, строения, сооружения (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов), обязано принимать участие, в том числе финансовое, в содержании прилегающих территорий в случаях и порядке, которые определяются правилами благоустройства территории муниципального образования.

Областным законом Ростовской области от 26 июля 2018 года N 1426-ЗС "О порядке определения правилами благоустройства территорий муниципальных образований границ прилегающих территорий" установлен порядок определения правилами благоустройства территорий муниципальных образований границ прилегающих территорий.

Согласно ч. 6 ст. 3 Областного закона от 26 июля 2018 года N 1426-ЗС границы прилегающей территории отображаются на схеме границ прилегающей территории на кадастровом плане территории. В схеме границ прилегающей территории также указываются кадастровый номер и адрес здания, строения, сооружения, земельного участка, в отношении которого установлены границы прилегающей территории, площадь прилегающей территории, условный номер прилегающей территории.

В силу ч. 7 Областного закона от 26 июля 2018 года N 1426-ЗС подготовка схемы границ прилегающей территории осуществляется уполномоченным органом поселения (городского округа) в сфере градостроительной деятельности или по его заказу кадастровым инженером и финансируется за счет средств местного бюджета в порядке, установленном бюджетным законодательством.

Согласно ч. 10 статьи 3 Областного закона от 26 июля 2018 года N 1426-ЗС установление и изменение границ прилегающей территории осуществляются путем утверждения в соответствии с требованиями статьи 45.1 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации представительным органом муниципального образования схемы границ прилегающей территории, являющейся приложением к правилам благоустройства.

Между тем Правилами благоустройства на территории города Ростова-на-Дону границы прилегающих территорий путем утверждения схемы границ прилегающих территорий не определены.

Отсутствие определенных и установленных границ прилегающих территорий к трансформаторным и распределительным подстанциям и иным зданиям и сооружениям коммунальной и инженерной инфраструктуры, заключения с административным истцом договоров по содержанию прилегающих территорий к трансформаторным, распределительным подстанциям и иным зданиям и сооружениям расцениваются судом как неоднозначное толкование, неопределенность содержания правового регулирования, допускающее возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и установление оспариваемыми положениями Правил благоустройства для административного истца дополнительного бремени по содержанию не принадлежащего ему имущества.

Относительно соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, положений Правил благоустройства в части закрепления обязанности собственников и владельцев инженерных сетей по уборке на территориях охранных зон и зон эксплуатационной ответственности электросетей и иных инженерных сетей, в том числе подземных инженерных сетей, необходимо отметить следующее.

Административный истец является собственником объектов, размещение которых, в том числе, в силу ст. 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации допускается на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков или установления сервитутов.

Статьей 105 Земельного кодекса Российской Федерации предполагается возможность установления зон с особыми условиями использования территории, к которым отнесена охранная зона объектов электроэнергетики (объектов электросетевого хозяйства и объектов по производству электрической энергии).

По смыслу земельного законодательства особенностью охранных зон является порядок пользования земельным участком. Земельные участки в границах охранных зон у собственников не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима (ограничивающего или запрещающего те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон).

Таким образом, понятие "охранная зона" по своей юридической природе не тождественно понятию "прилегающая территория".

В соответствии с ч. 2 ст. 28 Федерального закона от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" в состав мер государственного регулирования надежности и безопасности в сфере электроэнергетики входят принятие нормативных правовых актов Российской Федерации, устанавливающих требования к обеспечению надежности электроэнергетических систем, надежности и безопасности объектов электроэнергетики и энергопринимающих установок, осуществление федерального государственного энергетического надзора, аттестация по вопросам безопасности в сфере электроэнергетики.

Указанным нормативным правовым актом Российской Федерации устанавливаются, в том числе, требования к функционированию электроэнергетических систем, обеспечению устойчивости и надежности электроэнергетических систем, режимам и параметрам работы объектов электроэнергетики и энергопринимающих установок, функционированию объектов электроэнергетики и энергопринимающих установок, планированию развития электроэнергетических систем, безопасности объектов электроэнергетики и энергопринимающих установок.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 года N 160 утверждены Правила установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон.

В силу пункта 6 указанных Правил установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства границы охранной зоны в отношении отдельного объекта электросетевого хозяйства определяются организацией, которая владеет им на праве собственности или ином законном основании.

В данном пункте Правил также регламентирован порядок установления границ таких охранных зон и определено, что соответствующая охранная зона считается установленной с даты внесения в документы государственного кадастрового учета сведений о ее границах.

Из приведенных положений следует, что на федеральном уровне приняты нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения в сфере электроэнергетики, в том числе об особых условиях использования земельных участков, на которых расположены объекты электросетевого хозяйства, устанавливающие специальный правовой режим их охранных зон.

Установление зон эксплуатационной ответственности в силу требований действующего законодательства преследует своей целью разграничение балансовой принадлежности и эксплуатационной ответственности электросетей между сетевыми организациями, а также организациями и потребителями, необходимое для заключения между ними договора энергоснабжения.

Требования об установлении границ балансовой принадлежности и эксплуатационной ответственности как существенном условии договора между ресурсоснабжающими организациями и потребителями предусмотрены нормативными актами, регулирующими отношения по поставке электроэнергии, в частности Правилами недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 года N 861.

Так, в соответствии с пунктом 13 "в" данных Правил, закреплено, что договор должен содержать следующие существенные условия: ответственность потребителя услуг и сетевой организации за состояние и обслуживание объектов электросетевого хозяйства, которая определяется балансовой принадлежностью сетевой организации и потребителя услуг (потребителя электрической энергии, в интересах которого заключается договор) и фиксируется в акте разграничения балансовой принадлежности электросетей и акте эксплуатационной ответственности сторон, являющихся приложениями к договору.

Из приведенных положений нормативных правовых актов, принятых на федеральном уровне, следует, что понятие "зона эксплуатационной ответственности" используется в целях, определенных законодательством об электроэнергетике.

Согласно пункту 9 статьи 55.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации правилами благоустройства территории муниципального образования должно осуществляться регулирование форм и порядка участия лиц, ответственных за эксплуатацию здания, строения, сооружения, именно в содержании прилегающих территорий, а не охранной зоны и зоны эксплуатационной ответственности.

В силу приведенных обстоятельств определение в муниципальном правовом акте вопросов использования и содержания земельных участков, расположенных в охранных зонах и зонах эксплуатационной ответственности инженерных сетей, в том числе возложения на ресурсоснабжающую организацию обязанности по организации и производству уборочных работ, включая покос сорной растительности, в указанных зонах, противоречит требованиям действующего федерального законодательства.

Доводы административного ответчика о том, что оспариваемые пункты Правил не нарушают права и законные интересы административного истца, поскольку границы охранных зон объектов электросетевого хозяйства у АО "Донэнерго" в настоящее время не установлены, договоров по содержанию прилегающих территорий к трансформаторным и распределительным подстанциям и иным зданиям и сооружениям коммунальной и инженерной инфраструктуры не заключено, в связи с чем оспариваемые нормы к административному истцу не применимы и не нарушают его права и законные интересы, несостоятельны и не свидетельствуют о законности принятого данным органом местного самоуправления нормативного правового акта в указанной части.

АО "Донэнерго" в ходе судебного разбирательства представлены доказательства неоднократного привлечения к административной и гражданско-правовой ответственности за ненадлежащее содержание земельных участков, находящихся в пределах охранных зон объектов электросетевого хозяйства, территорий, прилегающих к трансформаторным подстанциям.

Не состоятельны доводы административного ответчика о том, что имеется запрет на проведение уборочных работ в охранных зонах объектов электросетевого хозяйства без соответствующего согласования с их собственником. Данная позиция основана на неверном толковании пункта 8 раздела III Правил установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. N 160.

Разрешая вопрос о законности и обоснованности абзаца 2 пункта 4 раздела 3 Правил благоустройства, в соответствии с которыми на собственников (владельцев) возложена ответственность за своевременность и качество выполнения работ по благоустройству и уборке, а также за поддержание чистоты на объектах благоустройства, суд исходит их следующего.

Согласно пункту 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации порядок осуществления права собственности определяется гражданским законодательством.

В силу пунктов 1 и 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, состоит из данного Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 Кодекса. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать данному Кодексу.

Статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Следовательно, случаи несения бремени содержания имущества лицом, не являющимся его собственником, могут быть установлены лишь федеральными законами или договором.

В разделе 2 Правил благоустройства дано понятие "объекты благоустройства", в соответствии с которым к объектам благоустройства относятся земельные участки и иные объекты недвижимости; специализированные площадки (детские, спортивные, площадки для выгула и дрессировки животных, контейнерные площадки для сбора отходов, открытые автостоянки); нестационарные торговые объекты, объекты бытового обслуживания и сферы услуг, в том числе платежные терминалы, банкоматы, телефонные будки, уличные туалеты; рекламные и информационные конструкции; элементы обустройства дорог и линейных объектов, такие как опоры контактных сетей электротранспорта, освещения, электросетей, шкафы питания, водоразборные колонки, люковое хозяйство подземных инженерных сетей, остановочные павильоны общественного пассажирского транспорта и малые архитектурные формы, используемые для оформления, пластической организации пространства и обеспечения эксплуатации по функциональному назначению.

Таким образом, к объектам благоустройства относятся земельные участки и иные объекты недвижимости, в том числе объекты электросетевого хозяйства.

Включение в понятие "объекты благоустройства" земельных участков и иных объектов недвижимости создает предпосылки конкуренции в обязанностях собственника (владельца) земельного участка и собственника (владельца) объекта, расположенного в границах данного земельного участка.

Такое регулирование со всей очевидностью не соответствует требованиям правовой определенности. Между тем Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал в своих решениях, что неопределенность содержания правового регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона (например, постановления от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П, от 17 июня 2004 года N 12-П, от 21 января 2010 года N 1-П).

Поскольку подобное регулирование допускает правовую неопределенность для правоотношений в указанной сфере, включая необоснованное привлечение к административной ответственности энергоснабжающей организации, не являющейся собственником (владельцем) земельного участка, суд приходит к выводу о признании данного оспариваемого положения недействующим в той мере, в которой на собственников (владельцев) объектов электросетевого хозяйства возложена ответственность за своевременное и качественное выполнение работ по благоустройству и уборке, а также за поддержание чистоты на объектах благоустройства, не находящихся в их собственности (владении).

Доводы представителя административного ответчика о том, что оспариваемая норма является общей и при наличии правового регулирования уборки охранных зон и зон эксплуатационной ответственности, подлежат применению специальные нормы, установленные в отношении сетевых организаций, не убедительны, не исключают возможности самостоятельного применения абзаца 2 пункта 4 раздела 3 Правил благоустройства, в том числе, при наличии выводов суда о недействительности пункта 14 раздела 3 и пункта 1 раздела 10 Правил благоустройства.

Проверяя оспариваемый административным истцом пункт 15 раздела 3 Правил благоустройства на его соответствие акту, имеющему большую юридическую силу, суд отмечает, что изложенные в нем предписания, носящие общий характер, направлены на возложение обязанности по содержанию и уборке длительное время не используемых и не осваиваемых территорий (земельных участков) на собственников (владельцев) таких земельных участков.

Положения пункта 15 раздела 3 Правил благоустройства согласуются с требованиями статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, статей 40, 41, 42 Земельного кодекса Российской Федерации, устанавливающими как правомочия собственников имущества, так и обязанности землепользователей, землевладельцев земельных участков по соблюдению требований действующего законодательства при использовании соответствующих земельных участков.

Доводы представителя административного истца о том, что понятие "территория" в оспариваемой норме включает в себя помимо земельного участка иные объекты, основаны на ее субъективном толковании без учета основных понятий, содержащихся в разделе 2 Правил благоустройства.

С учетом изложенного, пункт 15 раздела 3 Правил благоустройства не противоречит положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу. Требования АО "Донэнерго" о признании недействующим пункт 15 раздела 3 Правил благоустройства в части слов "Собственники (владельцы)... " удовлетворению не подлежат.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Согласно разъяснениям, содержащимся в абзаце третьем пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48, если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Учитывая, что оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, что нашло свое подтверждение в ходе судебного разбирательства (постановления по делам об административных правонарушениях от 03.10.2018, от 12.08.2020, от 02.09.2020, от 16.09.2020, от 26.08.2020, от 11.11.2020, решение Ворошиловского районного суда г. Ростова-на-Дону от 10.08.2018, решение Арбитражного суда Ростовской области от 27.11.2018) и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, а также с целью обеспечения стабильности правоотношений, связанных с применением противоречащих федеральному законодательству норм оспариваемого акта, суд полагает необходимым признать его не действующим в части со дня вступления решения суда в законную силу.

Во исполнение пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд возлагает на административного ответчика обязанность в месячный срок со дня вступления настоящего решения суда в законную силу опубликовать сообщение о принятом решении в периодическом печатном издании "Ростов официальный".

Материалами дела подтверждается, что при обращении в суд административным истцом была уплачена государственная пошлина в установленном статьей 333.19 Налогового кодекса Российской Федерации размере - 4500 рублей. Следовательно, на основании части 1 статьи 103, части 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации данные расходы подлежат возмещению административным ответчиком.

руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, решил:

административное исковое заявление АО "Донэнерго" удовлетворить частично.

Абзац 2 пункта 4 раздела 3 "Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону", утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 года N 398 (в редакции решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 23 апреля 2019 года N 670) признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу в той мере, в которой на собственников (владельцев) объектов электросетевого хозяйства возложена ответственность за своевременное и качественное выполнение работ по благоустройству и уборке, а также за поддержание чистоты на объектах благоустройства, не находящихся в их собственности (владении).

Пункт 14 раздела 3 "Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону", утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 года N 398 (в редакции решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 23 апреля 2019 года N 670) признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу в той мере, в которой собственники (владельцы) объектов электросетевого хозяйства осуществляют организацию и производство уборочных работ, включая покос сорной растительности на территориях охранных зон и зон эксплуатационной ответственности электросетей и иных инженерных сетей, а также территорий, прилегающих к трансформаторным и распределительным подстанциям и иным зданиям и сооружениям коммунальной и инженерной инфраструктуры.

Пункт 1 раздела 10 "Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону", утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 года N 398 (в редакции решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 23 апреля 2019 года N 670) признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу в той мере, в которой собственники (владельцы) объектов электросетевого хозяйства обеспечивают регулярную уборку территории в охранных зонах и зонах эксплуатационной ответственности подземных инженерных сетей.

Отказать акционерному обществу "Донэнерго" в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующими в части абзаца 3 раздела 2, пункта 15 раздела 3 "Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону", утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 года N 398 (в редакции решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 23 апреля 2019 года N 670).

Обязать Ростовскую-на-Дону городскую Думу в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о его принятии в печатном издании "Ростов официальный".

Взыскать с Ростовской-на-Дону городской Думы в пользу акционерного общества "Донэнерго" судебные расходы по оплате государственной пошлины в размере 4500 рублей.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции через Ростовский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья

Е.В. Шикуля

Мотивированное решение изготовлено 09 февраля 2021 года

Судья

Е.В. Шикуля