Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 18 мая 2023 г. N Ф10-1092/23 по делу N А83-23612/2021

г. Калуга

18 мая 2023 г.

Дело N А83-23612/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 16 мая 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 мая 2023 года.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи Лукашенковой Т.В.,

судей Леоновой Л.В., Стрегелевой Г.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Жаркиной М.А.,

при участии представителей:

от Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Крым "Крымский республиканский онкологический клинический диспансер имени В.М. Ефетова" (Республика Крым, г. Симферополь, ул. Беспалова, д. 49А, ОГРН 1159102009967, ИНН 9102070395): Оказ Э.Ш. (доверенность от 19.04.2023);

от Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Крым: Тимошевский В.А. (доверенность от 09.01.2023),

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Республики Крым, кассационную жалобу Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Крым на постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 13 декабря 2022 года по делу N А83-23612/2021,

УСТАНОВИЛ:

Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Республики Крым "Крымский республиканский онкологический клинический диспансер имени В.М. Ефетова" (далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании недействительным акта внеплановой тематической выездной проверки Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Крым (далее - фонд) по теме примененных и учтенных количествах химиотерапевтических препаратов в предъявленных и оплаченных реестрах счетов учреждения от 30.09.2021.

постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 13 декабря 2022 года, заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, фонд обратился с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование кассационной жалобы ее заявитель ссылается на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

Отзыв на кассационную жалобу учреждением не представлен.

В судебном заседании представитель фонда поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе, представитель учреждения возражал против удовлетворения кассационной жалобы.

Законность судебных актов проверена кассационной инстанцией по правилам статьи 286 АПК РФ.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в кассационной жалобе, выслушав объяснения принявших участие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле, суд кассационной инстанции приходит к следующему.

Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании приказов фонда от 15.09.2021 N 170, от 21.09.2021 N 173 должностными лицами фонда в отношении учреждения проведена внеплановая тематическая выездная проверка по теме примененных в учтенных количествах химиотерапевтических препаратов и предъявленных и оплаченных реестрах счетов учреждения за период с 01.01.2020 по 31.03.2021.

По результатам проверки составлен акт от 30.09.2021, которым установлено нецелевое использование средств обязательного медицинского страхования; возложена обязанность в соответствии с пунктом 9 статьи 39 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании Российской Федерации" средства обязательного медицинского страхования, использованные не по целевому назначению в сумме 20 521 677 руб. 60 коп., штраф в размере 2 052 167 руб. 76 коп. перечислить на счет фонда (пункт 1); по истечении 10 дней предоставить в фонд подробный план об устранении выявленных нарушений, указанных в акте с последующим предоставлением в фонд информации об исполнении пунктов плана с приложением документального подтверждения его исполнения (пункт 2).

06.10.2021 учреждением направлены возражения на акт проверки, которые письменным сообщением фонда от 07.10.2021 N 3669 признаны необоснованными.

Ссылаясь на незаконность акта проверки от 30.09.2021, учреждение обратилось в арбитражный суд рассмотренными по настоящему делу требованиями, которые суды двух инстанций признали обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Между тем судами не учтено следующее.

Из положений Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ) следует, что одним из принципов осуществления обязательного медицинского страхования являются обеспечение за счет средств обязательного медицинского страхования гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи при наступлении страхового случая в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования.

Согласно пункту 12 части 7 статьи 34 Закона N 326-ФЗ, пункту 8 раздела 3 Типового положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 21.01.2011 N 15н, территориальный фонд обязательного медицинского страхования осуществляет контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, и, в том числе проводит проверки и ревизии.

Контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями производится фондом в порядке, предусмотренном приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 26.03.2021 N 255н "Об утверждении порядка осуществления территориальными фондами обязательного медицинского страхования контроля за деятельностью страховых медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, а также контроля за использованием средств обязательного медицинского страхования указанными страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями", согласно пункту 2 которого контроль осуществляется путем проведения проверок (далее - Приказ N 255н).

Пунктом 18.3 Приказа N 255н предусмотрено, что при наличии фактов нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, выявленных в ходе проверки, в заключительную часть акта включается обобщенная информация о направлениях и суммах нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, с требованием о возврате медицинской организацией средств обязательного медицинского страхования, использованных не по целевому назначению, и уплате штрафа за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств обязательного медицинского страхования, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, в соответствии с частью 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ.

Суды установили, что оспариваемый акт проверки носит властно-распорядительный характер, подписан должностными лицами от имени фонда, влечет для учреждения правовые последствия и может быть оспорен в арбитражном суде в порядке, установленном главой 24 АПК РФ.

Частью 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

По смыслу статей 10, 13 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов входят в структуру бюджетной системы Российской Федерации.

В силу пункта 1 статьи 147 БК РФ и части 5 статьи 26 Закона N 326-ФЗ расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 306.4 БК РФ предусмотрено, что нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Согласно положениям статьи 34 БК РФ принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. Конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата (пункт 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации").

В соответствии с пунктом 2.9 Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Крым на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов, утвержденной постановлением Совета министров Республики Крым от 27.12.2019 N 805, пунктом 2.9 Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Крым на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, утвержденной постановлением Совета министров Республики Крым от 30.12.2020 N 904, при оказании медицинской помощи в рамках территориальной программы осуществляется обеспечение граждан лекарственными препаратами для медицинского применения.

Исходя из положений Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Минздрава России от 28.02.2019 N 108н (пункты 192, 193), в расчет тарифа на оплату медицинской помощи по ОМС включаются в том числе затраты на приобретение материальных запасов (в том числе лекарственных препаратов), потребляемых в процессе оказания медицинской помощи.

Таким образом, в структуру тарифа включаются затраты на приобретение лекарственных средств для оказания медицинской помощи в рамках программы ОМС; средства ОМС выделяются для приобретения лекарственных средств на условии и в целях их использования при оказании бесплатной медицинской помощи застрахованным лицам в рамках территориальной программы ОМС.

Между тем, как следует из оспариваемого акта, фондом установлено, что фактический расход химиотерапевтических препаратов в 2020 году превысил объем препаратов, использованных для введения пациентам, на 13 340 197 руб., фактический расход химиотерапевтических препаратов в январе - марте 2021 года превысил объем препаратов, использованных для введения пациентам, на 7 181 480 руб. 60 коп. (всего 20 521 677 руб. 60 коп.). По мнению фонда, цель приобретения лекарственных средств в сумме 20 521 677 руб. 60 коп. не была достигнута, поскольку лекарственные средства не использовались и не потреблялись в процессе оказания медицинской помощи.

Признавая ошибочными доводы фонда, суды двух инстанций пришли к выводу о том, что приобретение лекарственных средств за счет средств обязательного медицинского страхования является целевым использованием денежных средств, а также признали обоснованным списание учреждением остатков лекарственных средств в качестве отходов.

При этом суды исходили из того, что рассчитать точную потребность в приобретении и использовании лекарственных средств и расходных материалов, которые будут использованы в лечебном процессе, со стопроцентной вероятностью невозможно, и согласились с доводами учреждения о наличии индивидуальных схем лечения, назначаемых каждому конкретному пациенту, которые не могут быть едиными и универсальными для всех, в связи с чем время и периодичность введения препаратов пациентам также не являются универсальными и одинаковыми. Суды указали, что действия учреждения по неиспользованию лекарственных средств с истекающим сроком годности не могут быть признаны нецелевым использованием средств.

Между тем, признавая обоснованными доводы учреждения, суды сформулировали указанные выводы без исследования и оценки каких-либо конкретных доказательств, подтверждающих их обоснованность.

Вопреки выводам судов рассматриваемый спор возник не в связи с возникновением допустимого незначительного отклонения от расчетной потребности в лекарственных средствах, а в связи с систематической организацией лечебного процесса, приводящей к регулярному списанию в качестве отходов дорогостоящих лекарственных средств, используемых для оказания медицинской помощи при жизнеугрожающих состояниях, в существенных размерах, в частности, на сумму более 20,5 миллионов рублей за один год и три месяца.

Указывая на наличие индивидуальных схем лечения, назначаемых каждому конкретному пациенту, суды, тем не менее, не производили их анализ на основе каких-либо доказательств, в том числе применительно к конкретным пациентам, к организации лечебного процесса, потоку и количеству пациентов, одновременно находящихся на лечении, дозировкам препаратов, наличию или отсутствию препаратов в иных объемах, не анализировали сведения об одновременном отсутствии или наличии иных пациентов, которым возможно введение препаратов в течение срока их годности.

Материалы экспертиз, заключения специалистов и уполномоченных органов, данные об организации работы с такого рода лекарственными средствами в иных лечебных учреждениях аналогичного профиля и др. в материалах дела отсутствуют.

Цитируя содержание инструкций по применению лекарственных препаратов, суды, однако, оставили его без какого-либо анализа, в том числе применительно к вышеуказанным аспектам организации лечебного процесса, конкретным пациентам и т.д.

При этом, например, из Инструкции по медицинскому применению лекарственного препарата "Гертикад" (Трастузумаб) следует, что концентрат раствора препарата "Гертикад", приготовленный на бактериостатической воде для инъекций, стабилен в течение 28 дней при температуре 2-8 градусов Цельсия, что оставлено судами без какой-либо оценки.

Вывод судов о том, что списание остатков связано с невозможностью иным образом целесообразно организовать их расход для пациентов, не основан на каких-либо доказательствах, имеющихся в материалах дела, и является преждевременным.

Помимо этого, соглашаясь с наличием у учреждения оснований для списания остатков лекарственных препаратов как отходов, суды не дали никакой правовой оценки доводам фонда о том, что факт уничтожения неиспользованных химиотерапевтических препаратов конкретного вида и наименования (медицинские отходы класса "Г" без расшифровки количественного и качественного состава) в нарушение требований СанПиН 2.1.7.2790-10, СанПиН 2.1.3684-21 является неподтвержденным, журнал учета медицинских отходов класса "Г", иная документация, подтверждающие факт утилизации конкретных спорных препаратов, не предоставлены.

Согласно статьям 71, 168 и 170 АПК РФ суд должен оценить доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений, изложив в судебном акте мотивы, по которым суд отклонил те или иные доказательства и доводы лиц, участвующих в деле, установить обстоятельства, имеющие значение для правильной правовой квалификации правоотношения, правильно применить нормы права.

Арбитражные суды не выполнили в полном объеме указанные требования Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 287 АПК РФ арбитражный суд, рассматривающий дело в кассационной инстанции, не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении, как не вправе и оценивать доказательства, не исследованные судом первой или апелляционной инстанции.

Таким образом, поскольку решение суда и постановление апелляционной инстанции приняты по неполно исследованным обстоятельствам, имеющим существенное значение для правильного рассмотрения дела, принятые судебные акты не являются законными и обоснованными и подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 АПК РФ.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенные указания кассационной инстанции, устранить отмеченные недостатки и допущенные нарушения, оценить доводы и возражения лиц, участвующих в деле, принять законный, обоснованный и мотивированный судебный акт в пределах заявленных требованиях с учетом требований статьи 170 АПК РФ.

Согласно части 3 статьи 289 АПК РФ при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов, в том числе за подачу кассационной жалобы, разрешается арбитражным судом, вновь рассматривающим дело.

Руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 287, статьями 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 13 декабря 2022 года по делу N А83-23612/2021 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Крым.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Т.В. Лукашенкова

Судьи

Л.В. Леонова Г.А. Стрегелева