Решение Верховного Суда Республики Хакасия от 18 июня 2021 г. N 3а-54/2021 "О признании недействующим пункта 7 статьи 8 Закона Республики Хакасия от 16.11.2020 N 68-ЗРХ "О контрольной деятельности Верховного Совета Республики Хакасия"

дело N 3а-54/2021

19OS0000-01-2021-000042-88

Решение

Именем Российской Федерации

18 июня 2021 года г. Абакан

Верховный Суд Республики Хакасия

в составе председательствующего Вениченко О.В.,

при ведении протокола секретарем Киричек О.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Республики Хакасия о признании не действующим пункта 7 статьи 8 Закона Республики Хакасия от 16 ноября 2020 г. N 68-ЗРХ "О контрольной деятельности Верховного Совета Республики Хакасия", установил:

16 ноября 2020 г. Верховным Советом Республики Хакасия принят Закон Республики Хакасия N 68-ЗРХ "О контрольной деятельности Верховного Совета Республики Хакасия" (далее - Закон N 68-ЗРХ).

Прокурор Республики Хакасия обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 7 статьи 8 Закона N 68-ЗРХ, мотивируя требования тем, что в нарушение статей 49-52 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" (далее - Закон о полиции), Инструкции по организации и проведению отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России, утвержденной приказом МВД России от 30 августа 2011 г. N 975 оспариваемая норма наделяет Верховный Совет Республики Хакасия контрольными функциями в отношении полиции.

В судебном заседании прокурор Республики Хакасия Фирсов С.А., помощник прокурора Васильева Е.В. поддержали административное исковое заявление, приводя изложенные в нем доводы.

Представитель административного ответчика Верховного Совета Республики Хакасия Русинская Е.Н., действующая на основании доверенности от 12 февраля 2021 г., требования административного искового заявления не признала, указывая на то, что отчет министра внутренних дел является не формой контроля за деятельностью полиции, а формой получения информации о совершении административных правонарушений, правонарушений среди несовершеннолетних на территории Республики Хакасия, правомерности расходования средств бюджета Республики Хакасия с целью принятия в пределах своей компетенции мер по профилактике безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних, предотвращению нецелевого расходования средств бюджета.

Выслушав объяснения явившихся лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьей 72 Конституции Республики Хакасия Верховный Совет Республики Хакасия является постоянно действующим высшим представительным и единственным законодательным органом государственной власти Республики Хакасия.

Пунктом 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) установлено, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе, осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации (подпункт "б"); заслушивает информацию о деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в соответствующем субъекте Российской Федерации (подпункт "б.3"); осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации (подпункт "в").

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах и формах, установленных конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и законами субъекта Российской Федерации осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации (подпункт "а" пункта 4 статьи 5 Федерального закона N 184-ФЗ).

На двадцать первой сессии Верховного Совета Республики Хакасия, состоявшейся 28 октября 2020 г., принят Закон Республики Хакасия "О контрольной деятельности Верховного Совета Республики Хакасия", который подписан Главой Республики Хакасия - Председателем Правительства Республики Хакасия 16 ноября 2020 г. за N 68-ЗРХ.

В соответствии с частью 1 статьи 28 Закона Республики Хакасия от 11 марта 2015 г. N 18-ЗРХ "О нормативных правовых актах Республики Хакасия" данный Закон опубликован на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 18 ноября 2020 г., в издании "Вестник Хакасии" 16 ноября 2020 г., N 79.

Закон N 68-ЗРХ принят уполномоченным органом, распространяется на неопределенный круг лиц и рассчитан на неоднократное применение, то есть отвечает всем существенным признакам, характеризующим нормативный правовой акт, процедура принятия, порядок опубликования и введения в действие не нарушены.

Статьей 1 Закона N 61-ЗРХ предусмотрено, что настоящий Закон регулирует общественные отношения, связанные с осуществлением Верховным Советом Республики Хакасия, Президиумом Верховного Совета Республики Хакасия, депутатами Верховного Совета Республики Хакасия, комитетами (комиссиями) Верховного Совета Республики Хакасия, депутатской комиссией по рассмотрению фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения депутатского расследования, контрольной деятельности на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Конституции Республики Хакасия, законов Республики Хакасия, настоящего Закона и иных нормативных правовых актов Республики Хакасия.

В силу пункта 2 статьи 6 Закона N 61-ЗРХ одной из форм контрольной деятельности является заслушивание (рассмотрение) отчетов.

В соответствии с пунктом 7 статьи 8 Закона N 68-ЗРХ Верховный Совет заслушивает (рассматривает) ежегодный отчет министра внутренних дел по Республике Хакасия о деятельности полиции Министерства внутренних дел по Республике Хакасия.

Согласно пунктам "в", "о" и "т" статьи 71 Конституции Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств; уголовное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; процессуальное законодательство; федеральная государственная служба относятся к исключительному ведению Российской Федерации.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся, в том числе, защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон (пункт "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Основы правового регулирования деятельности полиции в Российской Федерации изложены федеральным законодателем в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции", где указано, что полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности (часть 1 статьи 1 Закона о полиции).

В соответствии с частью 1 статьи 3 Закона о полиции правовую основу деятельности полиции составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел (далее - федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел).

Полиция в своей деятельности руководствуется также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их компетенции (часть 2 статьи 3 Закона по полиции).

Согласно частям 1 и 4 статьи 4 Закона о полиции полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Состав полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений полиции определяются Президентом Российской Федерации.

Частью 1 статьи 49 Закона о полиции предусмотрено, что государственный контроль за деятельностью полиции осуществляют Президент Российской Федерации, палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации в пределах полномочий, определяемых Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Ведомственный контроль за деятельностью полиции осуществляется в порядке, определяемом руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел (часть 2 статьи 49 Закона о полиции).

Граждане Российской Федерации, общественные объединения осуществляют общественный контроль за деятельностью полиции в соответствии с федеральным законом (часть 1 статьи 50 Закона о полиции).

В соответствии со статьями 51, 52 Закона о полиции за деятельностью полиции также осуществляются судебный контроль и прокурорский надзор.

Таким образом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе осуществлять законодательное регулирование деятельности полиции, в том числе в области контроля за деятельностью полиции.

В то же время, федеральным законодателем определено, что деятельность полиции является открытой для общества в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве, о производстве по делам об административных правонарушениях, об оперативно-разыскной деятельности, о защите государственной и иной охраняемой законом тайны, а также не нарушает прав граждан, общественных объединений и организаций (часть 1 статьи 8 Закона о полиции).

Полиция регулярно информирует государственные и муниципальные органы, граждан о своей деятельности через средства массовой информации, информационно-телекоммуникационную сеть Интернет, а также путем отчетов должностных лиц (не реже одного раза в год) перед законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, представительными органами муниципальных образований и перед гражданами. Периодичность, порядок отчетности, а также категории должностных лиц, уполномоченных отчитываться перед указанными органами и гражданами, определяются федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел (часть 3 статьи 8 Закона о полиции).

По смыслу указанных норм отчет должностных лиц перед законодательным (представительным) органом власти субъекта Российской Федерации является способом информирования о своей деятельности, а не формой контроля данного органа.

На это же указано в пункте 4 Инструкции по организации и проведению отчетов должностных лиц территориальных органов внутренних дел МВД России, утвержденной приказом МВД России от 30 августа 2011 г. N 975, согласно которому задачами проведения отчетов должностных лиц являются: информирование законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований и граждан о состоянии правопорядка на обслуживаемой территории; развитие в рамках действующего законодательства системы общественного контроля над деятельностью полиции; обеспечение взаимодействия полиции с государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, организациями и гражданами по предупреждению и раскрытию преступлений и правонарушений; правовое просвещение граждан.

Доводы представителя Верховного Совета Республики Хакасия об отсутствии в оспариваемой норме цели контроля за деятельностью полиции противоречат обстоятельствам дела.

В пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" содержится разъяснение, в силу которого проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Основные цели контрольной деятельности Верховного Совета Республики Хакасия изложены в статье 2 Закона N 68-ЗРХ. К ним, в том числе, относятся: защита прав и свобод человека и гражданина (пункт 1); обеспечение соблюдения и исполнения законов Республики Хакасия (пункт 2); противодействие коррупции (пункт 6); инициирование привлечения виновных лиц к установленной законодательством Российской Федерации и законодательством Республики Хакасия ответственности за правонарушения, выявленные в ходе осуществления контрольной деятельности (пункт 8).

Статьей 15 Закона N 68-ЗРХ предусмотрено, что по результатам осуществления контрольной деятельности Верховный Совет в пределах установленных полномочий вправе предложить соответствующим органам государственной власти, органам местного самоуправления и (или) их должностным лицам принять меры по устранению нарушений, выявленных в ходе контрольной деятельности, а также по устранению причин и условий, способствовавших совершению указанных нарушений (подпункт 2 пункта 1); обратиться к лицам, имеющим в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Республики Хакасия право принимать решения об освобождении от должности лиц, деятельность которых признана неудовлетворительной, об отстранении указанных лиц от должности (подпункт 3 пункта 1).

Каких-либо исключений о целях контрольной деятельности и о ее результатах в отношении должных лиц и органов полиции Закон N 68-ЗРХ не содержит. Оспариваемая прокурором норма о форме контрольной деятельности Верховного Совета Республики Хакасия в виде отчета министра внутренних дел по Республике Хакасия, в системном применении с положениями статей 2 и 15 данного Закона, допускает неоднозначное толкование и является неопределенной.

Кроме того, пунктом 7 статьи 8 Закона N 68-ЗРХ определено должностное лицо, уполномоченное отчитываться перед Верховным Советом Республики Хакасия - министр внутренних дел по Республике Хакасия, а пунктом 1 статьи 7 Закона N 68-ЗРХ предусмотрено, что мероприятия, направленные на осуществление контрольной деятельности, проводятся в соответствии с планом контрольной деятельности Верховного Совета на календарный год, утверждаемым постановлением Верховного Совета.

Между тем, частью 3 статьи 8 Закона о полиции установлено, что периодичность, порядок отчетности, а также категории должностных лиц, уполномоченных отчитываться перед указанными органами и гражданами, определяются федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел. Следовательно, они не могут устанавливаться нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В настоящее время, в соответствии с пунктами 8, 10 Инструкции по организации и проведению отчетов должностных лиц территориальных органов МВД России, утвержденной приказом МВД России от 30 августа 2011 г. N 975, министры внутренних дел по республикам, начальники главных управлений, управлений МВД России по иным субъектам Российской Федерации отчитываются перед законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации о деятельности полиции подчиненных органов внутренних дел один раз в год - в первом квартале года, следующего за отчетным.

В проведении отчета руководителя территориального органа МВД России на региональном уровне принимает участие его заместитель - начальник полиции.

По согласованию с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации руководитель территориального органа МВД России на региональном уровне может делегировать полномочия проведения отчета своему заместителю - начальнику полиции.

С учетом изложенного, пункт 7 статьи 8 Закона N 68-ЗРХ по своему содержанию противоречит положениям статьи 5 Федерального закона N 184-ФЗ, статей 3, 8, 49-52 Закона о полиции, и является неопределенным.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о наличии оснований для признания не соответствующим иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим пункта 7 статьи 8 Закона Республики Хакасия от 16 ноября 2020 г. N 68-ЗРХ "О контрольной деятельности Верховного Совета Республики Хакасия".

Поскольку Закон Республики Хакасия от 16 ноября 2020 г. N 68-ЗРХ применялся, в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, и с учетом разъяснений, приведенных в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", он подлежит признанию не действующим в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу.

В силу пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии настоящего решения подлежит публикации в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в издании "Вестник Хакасии".

На основании изложенного, руководствуясь статьями 174-175, 177, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

Требования административного искового заявления прокурора Республики Хакасия удовлетворить.

Признать не соответствующим иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 7 статьи 8 Закона Республики Хакасия от 16 ноября 2020 г. N 68-ЗРХ "О контрольной деятельности Верховного Совета Республики Хакасия".

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит публикации в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в издании "Вестник Хакасии".

Решение может быть обжаловано в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в месячный срок со дня составления в мотивированной форме путем подачи апелляционной жалобы, представления через Верховный Суд Республики Хакасия.

Председательствующий

Вениченко О.В.

В мотивированной форме решение составлено 22 июня 2021 г.