Решение Свердловского областного суда от 19 мая 2021 г. N 3а-347/2021 "Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими Постановления Законодательного Собрания Свердловской области от 30.03.2021 N 3106-ПЗС "О соответствии вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Свердловской области, требованиям Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, Устава Свердловской области, Закона Свердловской области "О референдуме Свердловской области и местных референдумах в Свердловской области"

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Жейновой С.И.,

при секретаре Ивановой Д.В.,

с участием прокурора Жаровцева Д.В.,

административного истца Мангилевой В.Б. и ее представителей Антонова А.Г., Андреева В.П., Волкова И.П.,

представителей административного ответчика Законодательного Собрания Свердловской области Мешалкиной А.В., Муезинович К.С.,

представителя административного ответчика Избирательной комиссии Свердловской области Петуховой М.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Мангилевой Веры Борисовны о признании незаконными постановления Законодательного Собрания Свердловской области от 30 марта 2021 года N 3106-ПЗС "О соответствии вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Свердловской области, требованиям Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, Устава Свердловской области, Закона Свердловской области "О референдуме Свердловской области и местных референдумах в Свердловской области", постановления Избирательной комиссии Свердловской области от 7 апреля 2021 года N 9/31 "Об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума Свердловской области", возложении обязанности, установил:

постановлением Законодательного Собрания Свердловской области от 30 марта 2021 года N 3106-ПЗС "О соответствии вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Свердловской области, требованиям Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Устава Свердловской области, Закона Свердловской области "О референдуме Свердловской области и местных референдумах в Свердловской области" (далее - постановление Законодательного Собрания N 3106-ПЗС) вопрос "Поддерживаете ли Вы принятие Закона Свердловской области "О внесении изменений в Закон Свердловской области "Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области", согласно которому главы муниципальных районов, городских округов (за исключением городских округов, являющихся ЗАТО), глава Екатеринбурга будут избираться на муниципальных выборах и возглавлять местную администрацию?", предлагаемый для внесения на референдум Свердловской области, признан не соответствующим требованиям пунктов 2 и 7 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", части второй пункта 3 статьи 3 Устава Свердловской области, пункта 1 статьи 3 и части первой пункта 1 статьи 4 Закона Свердловской области от 17 апреля 2006 года N 20-ОЗ "О референдуме Свердловской области и местных референдумах в Свердловской области.

Постановлением Избирательной комиссии Свердловской области от 7 апреля 2021 года N 9/31 отказано в регистрации инициативной группы по проведению референдума Свердловской области по вопросу: Поддерживаете ли Вы принятие Закона Свердловской области "О внесении изменений в Закон Свердловской области "Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области", согласно которому главы муниципальных районов, городских округов (за исключением городских округов, являющихся ЗАТО), глава Екатеринбурга будут избираться на муниципальных выборах и возглавлять местную администрацию?".

Уполномоченный представитель инициативной группы по проведению референдума Свердловской области Мангилева В.Б. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании указанных постановлений незаконными. Также административный истец просит суд обязать Законодательное Собрание Свердловской области признать вопрос референдума отвечающим требованиям пунктов 2 и 7 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", части второй пункта 3 статьи 3 Устава Свердловской области, пункта 1 статьи 3 и части первой пункта 1 статьи 4 Закона Свердловской области от 17 апреля 2006 года N 20-ОЗ "О референдуме Свердловской области и местных референдумах в Свердловской области; обязать Избирательную комиссию Свердловской области осуществить регистрацию инициативной группы по проведению референдума Свердловской области, выдать ей регистрационное свидетельство, а также сообщить об этом в средства массовой информации.

По мнению административного истца, вопрос, предлагаемый для вынесения на референдум Свердловской области, соответствует требованиям вышеуказанного законодательства, поскольку находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не регулируется непосредственно Конституцией Российской Федерации, федеральным законом. При этом неопределенность правовых последствий принятого на референдуме Свердловской области решения по вопросу, предложенному инициативной группой, отсутствует, поскольку требования статьи 6 Закона Свердловской области от 10 октября 2014 года N 85-ОЗ "Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области" продолжат распространяться на случаи избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса - в тех муниципальных образованиях Свердловской области, в которых действует такой порядок в силу указанного Закона Свердловской области.

В судебном заседании административный истец Мангилева В.Б. и ее представители Антонов А.Г., Андреев В.П., Волков И.П. доводы и основания административного искового заявления поддержали, просили удовлетворить.

Представители административного ответчика Законодательного Собрания Свердловской области Мешалкина А.В., Муезинович К.С., представитель административного ответчика Избирательной комиссии Свердловской области Петухова М.В. в судебном заседании возражали против удовлетворения заявленных требований по доводам письменных возражений (л.д. 70-80, 148-150).

Выслушав лиц, явившихся в судебное заседание, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Жаровцева Д.В., полагавшего, что в удовлетворении административного искового заявления следует отказать, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

В силу статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ), инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию соответствующего уровня, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы (пункт 2). Комиссия, указанная в пункте 2 настоящей статьи, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение: в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям настоящего Федерального закона, конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования - о направлении их в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо в представительный орган муниципального образования, уполномоченные в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума; в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы (пункт 5). Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум, требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования (пункт 6). Если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования признает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона, комиссия, указанная в пункте 2 настоящей статьи, осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации (пункт 8). Если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования признает, что выносимый на референдум вопрос не отвечает требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона, комиссия, указанная в пункте 2 настоящей статьи, отказывает инициативной группе по проведению референдума в регистрации (пункт 11).

Законом Свердловской области от 17 апреля 2006 года N 20-ОЗ "О референдуме Свердловской области и местных референдумах в Свердловской области" (принят Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 22 марта 2006 года) (далее - Закон Свердловской области N 20-ОЗ) установлено, что Законодательное Собрание Свердловской области обязано в срок не позднее 20 дней со дня поступления из Избирательной комиссии Свердловской области ходатайства инициативной группы по проведению референдума Свердловской области и приложенных к нему документов проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Свердловской области, требованиям федерального закона, устанавливающего основные гарантии права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, Устава Свердловской области, настоящего Закона в порядке, определяемом регламентом Законодательного Собрания Свердловской области (пункт 9 статьи 7).

Согласно пункту 1 статьи 102 и пункту 1 статьи 103 Регламента Законодательного Собрания Свердловской области от 16 декабря 2014 года N 1924-ПСЗ (далее - Регламент), по вопросам, отнесенным к его ведению, Законодательное Собрание принимает постановления. Постановления Законодательного Собрания принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов Законодательного Собрания.

Судом установлено, что 18 марта 2021 года в Законодательное Собрание Свердловской области из Избирательной комиссии Свердловской области поступило постановление Избирательной комиссии Свердловской области от 17 марта 2021 года N 8/21 "О рассмотрении ходатайства о регистрации инициативной группы по проведению референдума Свердловской области", ходатайство инициативной группы по проведению референдума Свердловской области и приложенные к нему документы.

30 марта 2021 года Законодательным Собранием Свердловской области принято постановление Законодательного Собрания N 3106-ПЗС, которым вопрос "Поддерживаете ли Вы принятие Закона Свердловской области "О внесении изменений в Закон Свердловской области "Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области", согласно которому главы муниципальных районов, городских округов (за исключением городских округов, являющихся ЗАТО), глава Екатеринбурга будут избираться на муниципальных выборах и возглавлять местную администрацию?", предлагаемый для внесения на референдум Свердловской области, признан не отвечающим требованиям пунктов 2 и 7 статьи 12 Федерального закона N 67-ФЗ, части второй пункта 3 статьи 3 Устава Свердловской области, пункта 1 статьи 3 и части первой пункта 1 статьи 4 Закона Свердловской области N 20-ОЗ.

При рассмотрении на заседании Законодательного Собрания Свердловской области 30 марта 2021 года вопроса о соответствии вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Свердловской области требованиям законодательства, присутствовало 40 депутатов, при необходимом минимальном количестве 26 депутатов (пункт 4 статьи 56 Регламента).

При голосовании за проект постановления Законодательного Собрания N 3106-ПЗС "за" проголосовало 35 депутатов, "против" - 5 депутатов.

Предварительное рассмотрение указанного вопроса состоялось 25 марта 2021 года на заседании профильного комитета Законодательного Собрания Свердловской области по вопросам законодательства и общественной безопасности с участием уполномоченных представителей инициативной группы по проведению референдума Свердловской области, по результатам которого профильным комитетом принято решение от 25 марта 2021 года N 09-64/1 рекомендовать Законодательному Собранию Свердловской области признать, что вопрос референдума, предлагаемый для вынесения на референдум Свердловской области не отвечает требованиям пунктов 2 и 7 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ, части второй пункта 3 статьи 3 Устава Свердловской области, пункта 1 статьи 3 и части первой пункта 1 статьи 4 Закона Свердловской области N 20-ОЗ.

Таким образом, постановление Законодательного Собрания N 3106-ПЗС принято Законодательным Собранием Свердловской в установленном порядке, в пределах компетенции и в установленный срок.

Далее, постановлением Избирательной комиссии Свердловской области от 7 апреля 2021 года 9/31 отказано в регистрации инициативной группы по проведению референдума Свердловской области по указанному вопросу.

Проверяя законность обжалуемых постановлений, суд исходит из следующего.

Гарантии права граждан Российской Федерации на назначение референдума установлены главой II Федерального закона N 67-ФЗ, статья 12 которого регламентирует вопросы референдума и предъявляемые к ним требования.

В соответствии с пунктом 2 статьи 12 Федерального закона N 67-ФЗ на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом.

Аналогичные требования содержатся в части второй пункта 3 статьи 3 Устава Закона Свердловской области от 17 апреля 2006 года и пункте 1 статьи 3 Закона Свердловской области N 20-ОЗ.

Предлагаемый инициативной группой для вынесения на референдум Свердловской области вопрос касается порядка избрания глав муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области.

В силу пункта "н" части 1 статьи 72 и части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

По данному предмету совместного ведения издан Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), статья 36 которого предусматривает несколько способов избрания главы муниципального образования.

Согласно части 2 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Порядок избрания глав муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, полностью регламентирован положениями Закона Свердловской области от 10 октября 2014 года N 85-ОЗ "Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области", (принят Законодательным Собранием Свердловской области 7 октября 2014 года), (далее - Закон Свердловской области N 85-ОЗ), согласно которым:

глава муниципального района, расположенного на территории Свердловской области, избирается представительным органом соответствующего муниципального района из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию;

глава городского округа, расположенного на территории Свердловской области (за исключением муниципального образования "город Екатеринбург", и городского округа, расположенного на территории Свердловской области, являющегося закрытым административно-территориальным образованием), избирается представительным органом соответствующего городского округа из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию;

глава муниципального образования "город Екатеринбург", являющегося административным центром Свердловской области, избирается представительным органом муниципального образования "город Екатеринбург" из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию.

Таким образом, вопрос, предлагаемый для вынесения на референдум Свердловской области, касающийся изменения существующего порядка избрания глав муниципальных районов и городских округов, главы муниципального образования "город Екатеринбург" и составляющий предмет инициативы проведения референдума Свердловской области, направлен на проведение референдума по вопросу, урегулированному Федеральным законом N 131-ФЗ и Законом Свердловской области N 85-ОЗ, принятым в целях реализации данного Федерального закона.

В этой связи вопрос, предложенный инициативной группой для вынесения на референдум Свердловской области, не соответствует требованиям пункта 2 статьи 12 Федерального закона N 67-ФЗ.

Аналогичная правовая позиция содержится в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2018 года N 84-АПГ18-1, от 10 октября 2018 года N 8-АПГ18-27, от 22 мая 2019 года N 47-АПА19-2.

Постановление Законодательного Собрания N 3106-ПЗС соответствует действующему законодательству также в части, касающейся признания вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Свердловской области не отвечающим требованиям пункта 7 статьи 12 Федерального закона N 67-ФЗ и части первой пункта 1 статьи 4 Закона Свердловской области от 17 апреля 2006 года N 20-ОЗ как влекущего за собой неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения по следующим основаниям.

В подпункте 7 статьи 2 Федерального закона N 67-ФЗ указано, что вопрос (вопросы) референдума - вопрос (вопросы), проект закона, иного нормативного правового акта, по которым предлагается провести или проводится референдум.

Как следует из представленных в материалы дела документов, инициаторами проведения референдума для вынесения на референдум предлагается проект закона Свердловской области "О внесении изменений в Закон Свердловской области "Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области".

Предложенным проектом закона Свердловской области предлагается внести изменения в статью 3 Закона Свердловской области N 85-ОЗ, направленные на исключение нормы об избрании главы муниципального района по результатам конкурса и установление единственно возможного способа избрания главы муниципального района - на муниципальных выборах.

При этом положения статьи 6 Закона Свердловской области N 85-ОЗ, которой определяются требования к уровню профессионального образования и профессиональным знаниям и навыкам в условиях конкурса по отбору кандидатуры на должность главы муниципального района, в проекте не исключаются, что порождает неопределенность правовых последствий в результате принятия предложенного инициативной группой проекта закона Свердловской области, следовательно, и решения, принятого на референдуме.

В силу части 2 статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной силы.

Ссылка административного истца и ее представителей на правовое заключение РОО "Московская группа содействия выполнению Хельсинских соглашений" от 11 мая 2021 года N 199/21 (л.д. 204-207) о возможности проведения референдума в Свердловской области по предлагаемому инициативной группой вопросу не является основанием для признания незаконным постановления Законодательного Собрания Свердловской области, поскольку отражает субъективное мнение составивших его лиц.

Суд также приходит к выводу, что исходя из требований пункта 11 статьи 36 Федерального закона N 67-ФЗ, части 2 пункта 11, пункта 12 статьи 7 Закона Свердловской области N 20-ОЗ Избирательная комиссия Свердловской области 7 апреля 2021 года приняла законное и обоснованное постановление N 9/31, которым отказано в регистрации инициативной группы по проведению референдума по указанному выше вопросу.

Оспариваемые постановления приняты Законодательным Собранием Свердловской области и Избирательной комиссией Свердловской области в пределах предоставленных полномочий, не противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законам Свердловской области, содержат указание на правовые акты, на основании которых они приняты.

Что касается доводов административного истца и ее представителей о том, что представители административных ответчиков не вправе были представлять в материалы дела письменные отзывы от имени Законодательного Собрания Свердловской области и Избирательной комиссии Свердловской области, а также представлять их интересы в судебном заседании без принятия и оформления административными ответчиками соответствующего решения "о непризнании административного иска", то суд находит их ошибочными.

Принимая во внимание положения части 8 статьи 54, частей 5 и 6 статьи 57, части 3 статьи 55 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, учитывая, что в судебном заседании Мешалкиной А.В. и Муезинович К.С. были представлены доверенности, выданные председателем Законодательного Собрания Свердловской области (л.д. 81, 199), а Петуховой М.В. представлена доверенность, выданная председателем Избирательной комиссии Свердловской области (л.д. 163), при этом Мешалкиной А.В., Муезинович К.С. и Петуховой М.В. также были представлены документы, подтверждающие наличие у них высшего юридического образования (л.д. 82, 83, 164, 165, 200,201), у суда отсутствовали основания не допустить указанных лиц в качестве представителей административных ответчиков.

С учетом приведенных правовых норм и установленных обстоятельств дела, суд не находит правовых оснований для признания незаконным постановления Законодательного Собрания N 3106-ПЗС; возложении на Законодательное Собрание Свердловской области обязанности признать вопрос референдума отвечающим требованиям пунктов 2 и 7 статьи 12 Федерального закона N 67-ФЗ, части второй пункта 3 статьи 3 Устава Свердловской области, пункта 1 статьи 3 и части первой пункта 1 статьи 4 Закона Свердловской области N 20-ОЗ, а также оснований для признания незаконным постановления Избирательной комиссии Свердловской области от 7 апреля 2021 года N 9/31, возложении на Избирательную комиссию Свердловской области обязанности осуществить регистрацию инициативной группы по проведению референдума Свердловской области, выдать ей регистрационное свидетельство, а также сообщить об этом в средства массовой информации.

В этой связи оснований для удовлетворения административного иска Мангилевой В.Б. не имеется.

Руководствуясь статьями 175-180, 244 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административное исковое заявление Мангилевой Веры Борисовны о признании незаконными постановления Законодательного Собрания Свердловской области от 30 марта 2021 года N 3106-ПЗС "О соответствии вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Свердловской области, требованиям Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, Устава Свердловской области, Закона Свердловской области "О референдуме Свердловской области и местных референдумах в Свердловской области", постановления Избирательной комиссии Свердловской области от 7 апреля 2021 года N 9/31 "Об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума Свердловской области", возложении обязанности - оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме через Свердловский областной суд.

Председательствующий

С.И. Жейнова