Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 1154844-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования мер поддержки граждан, участвующих на добровольных началах в защите Государственной границы Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы В.И. Пискаревым, Э.А. Валеевым, А.Б. Выборным, Н.И. Рыжаком, сенаторами Российской Федерации В.Н. Бондаревым, С.П. Арениным (утв. решением Комитета от 8 июня 2021 г. N 169/5) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 1154844-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования мер поддержки граждан, участвующих на добровольных началах в защите Государственной границы Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы В.И. Пискаревым, Э.А. Валеевым, А.Б. Выборным, Н.И. Рыжаком, сенаторами Российской Федерации В.Н. Бондаревым, С.П. Арениным
(утв. решением Комитета от 8 июня 2021 г. N 169/5)

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 11 мая 2021 года (протокол N 311, пункт 76) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 1154844-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования мер поддержки граждан, участвующих на добровольных началах в защите Государственной границы Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы В.И. Пискаревым, Э.А. Валеевым, А.Б. Выборным, Н.И. Рыжаком, сенаторами Российской Федерации В.Н. Бондаревым, С.П. Арениным.

Законопроектом предлагается внести комплексные изменения в Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-I "О Государственной границе Российской Федерации" (далее - Закон о Государственной границе), Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ), Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) и Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. N 44-ФЗ "Об участии граждан в охране общественного порядка" (далее - Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. N 44-ФЗ), направленные на уточнение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации мер поддержки граждан, участвующих на добровольных началах в защите Государственной границы Российской Федерации.

В связи с данной законодательной инициативой в рамках своего ведения Комитет отмечает следующее.

Согласно пояснительной записке анализ применяемых в приграничных субъектах Российской Федерации мер поддержки граждан, участвующих на добровольных началах в защите Государственной границы Российской Федерации, свидетельствует о формировании неоднозначной правоприменительной практики. В связи с чем, проектируемыми изменениями предлагается закрепить возможность применять к указанным гражданам меры поддержки, материальное стимулирование, льготы и компенсации, действующие в отношении народных дружинников и внештатных сотрудников полиции, предусмотренные Федеральным законом от 2 апреля 2014 г. N 44-ФЗ. При этом авторами указывается, что законопроект конкретизирует права органов государственной власти субъектов Российской федерации и органов местного самоуправления в данной сфере.

Однако следует отметить, что положениями законопроекта вносятся изменения в статью 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, определяющую полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Также предлагается внести изменения в статьи 14, 16 и 16.2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, которыми устанавливаются вопросы местного значения органов местного самоуправления, осуществляемые ими самостоятельно. Кроме того, в соответствии со статьей 1 законопроекта оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим на добровольных началах в защите Государственной границы, а также создание условий для их деятельности предлагается отнести к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере защиты Государственной границы (проектируемые изменения в статьи 29 и 37 Закона о Государственной границе).

Тем самым, фактически положениями законопроекта предлагается установить не право (как обозначается в пояснительной записке), а обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по оказанию поддержки граждан и их объединений, участвующих на добровольных началах в защите Государственной границы. Однако данный подход, по мнению Комитета, не в полной мере обоснован и не соотносится с действующими положениями законодательства о защите Государственной границы.

Так, согласно пункту "н" статьи 71 Конституции Российской Федерации защита Государственной границы отнесена к исключительному ведению Российской Федерации. При этом обеспечение защиты Государственной границы является расходным обязательством Российской Федерации (статья 44 Закона о Государственной границе). Несмотря на вышеуказанные правовые нормы в настоящее время и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, и органы местного самоуправления уже наделены рядом полномочий в сфере защиты Государственной границы (статьи 29 и 37 Закона о Государственной границе соответственно). Тем самым, по мнению Комитета, органы местного самоуправления и так выполняют не свойственную им государственную функцию, причем за счет собственного бюджета.

Положениями же законопроекта устанавливаются новые полномочия в сфере защиты Государственной границы, то есть предполагается расширение существующих полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, что потребует выделения дополнительных денежных средств из бюджетов соответствующих уровней, тем самым устанавливаются новые расходные обязательства. При этом в соответствии со статьей 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации принимаемый закон, предусматривающий увеличение расходных обязательств публично-правовых образований (в том числе муниципальных образований) по существующим видам расходных обязательств либо введение новых видов расходных обязательств, которые до этого не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Однако рассматриваемый законопроект и прилагаемые к нему материалы не содержат ни обоснованных расчетов прогнозируемых расходов на реализацию предлагаемых новаций, ни положений о порядке финансирования новых для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований видов расходных обязательств.

Авторами законопроекта указывается в пояснительной записке, что на приграничных территориях граждане участвуют в защите Государственной границы, как правило, в составе добровольных народных дружин.

В соответствии с пунктом 1 Порядка привлечения граждан к защите Государственной границы Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1995 г. N 339, граждане могут участвовать на добровольных началах в защите Государственной границы Российской Федерации, как правило, в составе добровольных народных дружин по защите Государственной границы Российской Федерации и в качестве внештатных сотрудников пограничных органов. При этом порядок и особенности создания и деятельности народных дружин, а также правовой статус народных дружинников уже установлен Федеральным законом от 2 апреля 2014 г. N 44-ФЗ. Тем самым, по мнению Комитета, на граждан, участвующих в защите Государственной границы, в составе добровольных народных дружин в полной мере распространяются положения вышеуказанного федерального закона.

Следует также учитывать, что согласно части 3 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочия обязаны финансировать все муниципальные образования независимо от уровня дотационности, а принимать к своему исполнению права могут лишь "бездифицитные" муниципальные образования (в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет не превышала 20 процентов доходов местного бюджета). Наделение органов местного самоуправления полномочиями в рассматриваемой сфере правоотношений определенно скажется как на сбалансированности местных бюджетов, так и на финансировании иных, жизненно важных статей расходов (образование, жилье, здравоохранение и т.п.).

Кроме того, в соответствии со статьей 9 Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ, финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом. Расширение полномочий органов местного самоуправления без решения вопроса достаточного финансового обеспечения исполнения новых полномочий, по мнению Комитета, нарушает принципы разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти. В связи с этим установление дополнительных полномочий за органами местного самоуправления должно сопровождаться внесением соответствующих изменений в бюджетное и налоговое законодательство в части увеличения доходной базы местных бюджетов. Однако рассматриваемым законопроектом вышеуказанные положения также не учтены.

В связи с чем, полагаем, что для целей законодательного урегулирования возможности осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления за счет средств собственных бюджетов материального стимулирования, предоставления льгот и компенсаций гражданам, участвующим на добровольных началах в защите Государственной границы, представляется целесообразным внесение изменений, предусматривающих наделение указанных органов именно правами (а не обязанностями) в данной сфере правоотношений. Тем самым, в отношении органов местного самоуправления указанную деятельность необходимо предусмотреть не в статьях, закрепляющих вопросы местного значения органов местного самоуправления (статьи 14, 15, 16 и 16.2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ), а в статьях, определяющих их права (статьи 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ).

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления в части вопросов ведения считает, что концепция рассматриваемого проекта федерального закона N 1154844-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования мер поддержки граждан, участвующих на добровольных началах в защите Государственной границы Российской Федерации" может быть поддержана только при условии его существенной доработки в соответствии с указанными замечаниями.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко