Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экологии, природным ресурсным и охране окружающей среды (восьмого созыва) на проекте федерального закона N 4764-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части предупреждения и ликвидации загрязнения окружающей среды, а также установления целевого использования экологических платежей), внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экологии, природным ресурсным и охране окружающей среды
(восьмого созыва)
на проекте федерального закона N 4764-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части предупреждения и ликвидации загрязнения окружающей среды, а также установления целевого использования экологических платежей), внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды рассмотрел проект федерального закона N 4764-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части предупреждения и ликвидации загрязнения окружающей среды, а также установления целевого использования экологических платежей) (далее - законопроект) и отмечает следующее.

Законопроект направлен на обеспечение исполнения собственниками предприятий обязанности по предупреждению и ликвидации загрязнения окружающей среды, а также установления целевого использования экологических платежей.

I. Обеспечение выполнения предприятиями обязанности по предупреждению и ликвидации загрязнения окружающей среды

Указанное изменение направлено на реализацию перечня поручений Президента Российской Федерации от 21 апреля 2021 г. N Пр-753 (подпункт "г" пункта 5) по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 21 апреля 2021 г.

Согласно поручению Правительству Российской Федерации совместно с Государственной Думой необходимо внести в законодательство изменения, предусматривающие выполнение собственниками предприятий, в результате деятельности которых причиняется вред окружающей среде, обязанности по своевременной ликвидации такого вреда на всех стадиях жизненного цикла указанных объектов, включая финансовое обеспечение выполнения данной обязанности.

Действующим законодательством предусмотрены требования к хозяйственной деятельности, в соответствии с которыми при выводе из эксплуатации предприятия необходимо провести мероприятия, направленные на восстановление природной среды (статья 39 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды").

Вместе с тем, на практике владельцы промышленных объектов не исполняют указанную обязанность, используя процедуру банкротства или осуществляя продажу проблемного объекта фирме-однодневке.

Вследствие неисполнения установленных требований появляются бесхозяйные промышленные предприятия, которые находятся в критическом состоянии, характеризующимся острой экологической ситуацией и высокой угрозой окружающей среде и здоровью населения.

В связи с этим в целях предупреждения возникновения указанных ситуаций законопроектом предлагается применять в отношении опасных производственных объектов I и II классов опасности (на которых используются токсичные, высокотоксичные вещества, а также вещества, представляющие опасность для окружающей среды) и объектов размещения отходов I и II классов опасности (далее - объекты регулирования) следующий комплекс мер.

За 5 лет до конца срока эксплуатации объектов регулирования их владельцы должны разработать планы мероприятий по предупреждению и ликвидации загрязнения окружающей среды в результате эксплуатации таких объектов (далее - план мероприятий). В отношении указанного плана мероприятий должно быть получено положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Должна быть определена сметная стоимость реализации ликвидационных мероприятий, предусмотренных планом мероприятий, с последующей её проверкой Росприроднадзором, по итогам которой выдается заключение об обоснованности (или необоснованности) определения сметной стоимости.

Владелец объекта регулирования должен подтвердить финансовое обеспечение проведения ликвидационных мероприятий. Так, законопроектом предусмотрены следующие варианты финансового обеспечения: независимая гарантия, договор поручительства, создание резервного фонда (путем размещения денежных средств на счетах эскроу).

В случае выполнения в полном объеме плана мероприятий Росприроднадзором по итогам проведения проверки будет выдаваться заключение о соответствии реализованных мероприятий плану мероприятий.

С целью предотвращения отчуждения проблемных объектов в пользу фирм-однодневок, которые не в состоянии проводить все необходимые ликвидационные мероприятия, законопроектом вводится механизм контроля сделок, предусматривающий, что при отчуждении объектов регулирования юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, претендующие на приобретение такого объекта, будут обязаны подтверждать свою финансовую устойчивость. В противном случае сделки в отношении таких объектов регулирования не будут зарегистрированы.

За неисполнение предусмотренных обязательств в отношении владельцев предприятий законопроектом предусмотрена соразмерная ответственность: платеж в размере стоимости ликвидационных мероприятий, а в случае неуплаты платежа - приостановка объявления о выплате и выплаты дивидендов (до момента уплаты платежа либо предоставления всех необходимых документов, касающихся проведения ликвидационных мероприятий).

В случае банкротства владельца объекта регулирования устанавливается запрет на продажу части такого предприятия как имущественного комплекса. При этом продажа предприятия должника возможна только при подтверждении финансовой устойчивости лица, претендующего на такое предприятие, а также в случае продажи такого предприятия взаимосвязанной организации (дочерней или основной).

Концептуально поддерживая установления указанных механизмов по обеспечению ликвидации причиненного экологического вреда, Комитет отмечает следующее.

1. Требует дополнительного обсуждения предлагаемый законопроектом срок (не позднее чем за 5 лет до окончания срока эксплуатации предприятия), до наступления которого собственники объектов регулирования обязаны подготовить и представить в Росприроднадзор комплект документов, связанных с ликвидацией последствий деятельности предприятий.

Существует высокая степень риска, что пятилетний срок позволит недобросовестным собственникам применять различные схемы уклонения (например, фиктивное банкротство) от исполнения предусмотренной обязанности. Так, по экспертным оценкам, извлекаемая выгода организации за оставшийся пятилетний срок может быть значительно меньше затрат на ликвидацию последствий деятельности предприятия.

2. В законопроекте отсутствует требование об утверждении собственником объекта регулирования плана мероприятий. Данное требование необходимо для привлечения правонарушителей к ответственности. В связи с этим положение законопроекта требует доработки.

3. Требует уточнение состав комплекта документов, представляемых собственником объекта регулирования в Росприроднадзор не позднее чем за 5 лет до окончания срока эксплуатации предприятия.

Так, природопользователю необходимо представить в Росприроднадзор документы, которые уже находятся в распоряжении указанной Службы или его подведомственного учреждения: заключение государственной экологической экспертизы плана мероприятий и заключение об обоснованности определения сметной стоимости ликвидационных мероприятий.

В целях снижения административного барьера Комитет полагает целесообразным установить, что при представлении комплекта документов необходимо указывать сведения о имеющихся в распоряжении Росприроднадзора документов.

4. Законопроектом допускается отчуждение объекта регулирования основному или дочернему обществам на основании документов, подтверждающих взаимосвязь указанных субъектов хозяйственной деятельности. Такое отчуждение допускается без наличия комплекта документов (плана мероприятий и т.д.), обеспечивающего ликвидацию последствий деятельности предприятия.

Вместе с тем, Комитет полагает необходимым наличие такого комплекта документов при отчуждении объекта регулирования основному или дочернему обществам за 5 лет и менее до истечения срока его эксплуатации.

5. Законопроектом предусматривается запрет на регистрацию реорганизации юридического лица (за исключением реорганизации в форме преобразования), которому принадлежит объект регулирования, при отсутствии проверки финансовой устойчивости нового собственника предприятия.

Указанный запрет устанавливается законопроектом посредством внесения изменений в Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

В связи с этим необходимо внести корреспондирующие изменения в Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".

6. Природопользователь должен представить в Росприроднадзор акт о выполнении плана мероприятий, который является индикатором риска нарушения обязательных требований, то есть основанием для проведения Росприроднадзором внеплановой проверки природопользователя на предмет выполнения ликвидационных мероприятий.

Проведение Росприроднадзором внеплановой проверки по вышеуказанному основанию (выявление индикатора риска) требует согласования с органами прокуратуры в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации".

Вместе с тем, проверка выполнения ликвидационных мероприятий имеет безусловный характер и не требует оценки органов прокуратуры на предмет ее необходимости и объективности.

Учитывая изложенное, Комитет полагает уточнить, что проведение проверки выполнения ликвидационных мероприятий не требует согласования органов прокуратуры.

7. Законопроектом предусмотрено, что в случае банкротства собственника объекта регулирования такой объект может быть продан либо независимой компании с проверкой ей финансовой устойчивости, либо взаимосвязанной компании (основному или дочернему обществам) без указанной проверки.

При этом основное общество несет субсидиарную ответственность за выполнение своим дочерним обществом (новым собственником предприятия) ликвидационных мероприятий.

В случае, если банкротом является основное общество, то привлечь его к субсидиарной ответственности не представляется возможным.

В связи с этим механизм продажи объекта регулирования, находящегося в собственности у основного общества-банкрота, требует уточнения.

8. Не ясны правовые и финансовые последствия в случае, если по результатам проведения проверки выполнения ликвидационных мероприятий Росприроднадзором будет установлено их проведение не в полном объеме.

Так, не представляется возможным оценить является ли выявление несоответствия выполненных работ плану мероприятий основанием для выплаты по независимой гарантии, поручительству или выплаты возмещения по счету эскроу в целях реализации ликвидационных мероприятий в полном объеме.

9. В случая непредставления собственником предприятия в Росприроднадзор комплекта документов, обеспечивающего ликвидацию последствий деятельности предприятия, указанная Служба осуществляет проверку такого лица, по результатам которой предъявляет требования о взыскании компенсационного платежа.

При этом предусматривается, что такая проверка может быть проведена по истечении шести месяцев с момента неисполнения требования о представлении комплекта документов в Росприроднадзор.

Кроме того, компенсационный платеж производится природопользователем в течение шести месяцев со дня предъявления требования о его взыскании Росприроднадзором либо по решению суда.

Необходимо отметить, что запрет на выплату дивидендов по акциям устанавливается только лишь по истечении срока, установленного решением суда на выплату компенсационного платежа.

Таким образом, требуется как минимум порядка 12 месяцев (без учета проведения проверки, расчета компенсационного платежа, судебных разбирательств) на привлечение собственника к финансовой ответственности в виде уплаты компенсационного платежа и установление запрета на выплату дивидендов по акциям.

10. В целях создания полноценной системы обеспечения по предупреждению и ликвидации загрязнения окружающей среды требуется установить административную ответственность за неисполнение собственниками объектов регулирования предусмотренных законопроектом обязательств.

Комитет отмечает, что в материалах к законопроекту отсутствует информация о подготовке проекта федерального закона, предусматривающего внесение соответствующих изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

11. Финансовое экономическое обоснование к законопроекту предусматривает выделение бюджетных ассигнований только на уточнение ведения Единого государственного реестра недвижимости (в размере 2 690 000 рублей).

При этом в финансово-экономическом обосновании отсутствует оценка затрат на реализацию полномочий по организации и проведению государственной экологической экспертизы планов мероприятий, проверке сметной стоимости реализации ликвидационных мероприятий, проверке ликвидационных мероприятий, по созданию и эксплуатации Росприроднадзором реестра ведения объектов регулирования (к 2035 году), а также затрат по уточнению введения государственного реестра опасных производственных объектов, Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей.

Учитывая изложенное, указанный вопрос требует дополнительной проработки.

12. Требует дополнительной проработки:

- требований, предъявляемых к организациям, которые вправе выдавать независимые гарантии и (или) заключать договор поручительства;

- случаи, при которых возможно продление срока эксплуатации объектов регулирования;

- вопросы контроля за объектами регулирования, в отношении которых начата процедура банкротства до наступления 5-летнего срока до вывода из эксплуатации (с учетом возможного продления срока эксплуатации) и вопросы контроля за объектами регулирования, в отношении которых проведены мероприятия по консервации или выводу из эксплуатации до наступления 5-летнего срока до вывода из эксплуатации (с учетом возможного продления срока эксплуатации).

II. Установление целевого характера использования экологических платежей

Указанное изменение направлено на реализацию положения Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 21 апреля 2021 г., согласно которому необходимо "окрасить" экологические платежи", направив их "на ликвидацию объектов накопленного вреда и оздоровление окружающей среды".

В рамках законопроекта к экологическим платежам отнесены плата за негативное воздействие на окружающую среду, штрафы за административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, платежи по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, а также платежи, уплачиваемые при добровольном возмещении вреда, причиненного окружающей среде.

В настоящее время средства от указанных платежей не "окрашены" и после их поступления в консолидированный бюджет Российской Федерации расходуются на цели, не связанные с природоохранной деятельностью.

Законопроектом предлагается направлять экологические платежи на выявление, оценку, ликвидацию объектов накопленного вреда окружающей среде и (или) на иные природоохранные мероприятия.

Комитет поддерживает установление целевого характера использования экологических платежей и отмечает следующее.

Платежи по искам о возмещении вреда, причиненного водным объектам, находящимся в собственности Российской Федерации, а также платежи, уплачиваемые при добровольном возмещении указанного вреда, подлежат зачислению в федеральный бюджет по нормативу 100 процентов (статья 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Исключение составляет платежи по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде на особо охраняемых природных территориях регионального значения и местного значения.

Учитывая, что подавляющее большинство водных объектов на территории Российской Федерации находятся в федеральной собственности (за исключением прудов и обводенных карьеров), Комитет полагает необходимым установить приоритет расходования средств по указанным платежам в отношении региона или регионов, на территории которого или которых располагается водный объект, находящейся в федеральной собственности.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды поддерживает концепцию законопроекта N 4764-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" с учетом высказанных замечаний и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении.

Председатель Комитета

Д.Н. Кобылкин