Заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 14 декабря 2021 г. N 5.1-01/3116 по проекту к федерального закона N 1256381-7 "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", принятому Государственной Думой 14 декабря 2021 года (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 14 декабря 2021 г. N 5.1-01/3116
по проекту к федерального закона N 1256381-7 "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", принятому Государственной Думой 14 декабря 2021 года

Досье на проект федерального закона

Проект Федерального закона был внесён в Государственную Думу сенатором Российской Федерации А.А. Клишасом и депутатом Государственной Думы П.В. Крашенинниковым 27 сентября 2021 года (N 1256381-7).

Принятие Федерального закона обусловлено вступлением в силу изменений в Конституцию Российской Федерации, предусмотренных статьёй 1 Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 года N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти".

Согласно Федеральному закону органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Федеральным законом определяются основы взаимодействия указанных органов и принципы их деятельности.

Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный орган субъекта Российской Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 4).

В соответствии с Федеральным законом федеральные органы исполнительной власти могут участвовать в формировании органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в определённых законом случаях (при осуществлении переданных полномочий; при осуществлении государственного управления в ряде сфер) и формах. При этом перечень таких органов исполнительной власти является исчерпывающим и не может быть изменён иначе как путём внесения изменений в Федеральный закон (части 3 и 4 статьи 4).

Федеральным законом (глава 2) регулируется правовое положение законодательного органа субъекта Российской Федерации как органа публичной власти - представительного и единственного законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его наименование и структура, основные полномочия, вопросы формирования и деятельности, досрочного прекращения полномочий.

Регулируются вопросы избрания депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации и осуществления депутатами своих полномочий; гарантии их деятельности; ограничения, связанные с депутатской деятельностью, и основания досрочного прекращения депутатских полномочий. Срок полномочий депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации одного созыва составляет 5 лет.

В соответствии с Федеральным законом (часть 5 статьи 11) в заседаниях законодательного органа субъекта Российской Федерации вправе участвовать, в том числе выступать, сенаторы Российской Федерации - представители от законодательного и исполнительного органов данного субъекта Российской Федерации и депутаты Государственной Думы, избранные по одномандатным избирательным округам, образованным на территории данного субъекта Российской Федерации, или входившие в качестве кандидатов в соответствующую региональную группу федерального списка кандидатов.

Главой 3 Федерального закона регулируются вопросы статуса и деятельности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как органа публичной власти, порядок его избрания и досрочного прекращения полномочий; устанавливаются правила наименования указанной должности. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается гражданами Российской Федерации или депутатами законодательного органа субъекта Российской Федерации на пять лет. Ограничений по количеству сроков, на которые может избираться высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, Федеральным законом не предусмотрено.

Система исполнительных органов субъекта Российской Федерации определена главой 4 Федерального закона, в которой регулируются вопросы формирования, статуса и основных полномочий высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации - постоянно действующего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации; устанавливаются правила наименования указанного органа.

Система и структура исполнительных органов субъекта Российской Федерации определяются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации формируется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, которое вправе непосредственно возглавить высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации или учредить должность председателя высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, если это предусмотрено конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Главой 6 Федерального закона закрепляется участие органов государственной власти субъекта Российской Федерации в рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения. Проекты таких федеральных законов после их внесения в Государственную Думу направляются в законодательный орган субъекта Российской Федерации и высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации для представления ими в Государственную Думу в тридцатидневный срок отзывов на указанные проекты. В соответствии с Регламентом Государственной Думы указанный срок может быть сокращён, но не менее чем до пятнадцати дней. Если более двух третей субъектов Российской Федерации выскажутся в поддержку принятия соответствующего проекта федерального закона, такой проект может быть рассмотрен до истечения установленного срока представления в Государственную Думу отзывов.

Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные органы субъектов Российской Федерации для представления ими в Государственную Думу поправок в тридцатидневный срок. В соответствии с Регламентом Государственной Думы указанный срок может быть сокращён, но не менее чем до пятнадцати дней (статья 40).

Данные положения изложены в соответствии с поправками, внесёнными сенаторами Российской Федерации В.И. Матвиенко, А.А. Клишасом и депутатами Государственной Думы В.В. Володиным, П.В. Крашенинниковым при рассмотрении законопроекта во втором чтении.

Федеральным законом устанавливаются общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления (глава 7).

Статьёй 44 Федерального закона определяются полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Перечень состоит из ста семидесяти вопросов и не может быть изменён иначе как путём внесения изменений в Федеральный закон или в законы субъектов Российской Федерации, принятые в порядке опережающего регулирования.

Отмечаем, что формулировки отдельных вопросов, указанных в части 1 статьи 44, не в полной мере учитывают действующее регулирование. Например, в пункте 57 не учтено, что защита прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, содержащихся и обучающихся в федеральных государственных образовательных организациях, осуществляется федеральными органами государственной власти в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации"; в пункте 118 не учтено положение статьи 20 Жилищного кодекса Российской Федерации о государственном жилищном надзоре; в пункте 164 не учтено закреплённое статьёй 6 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" полномочие по приему декларации об объеме собранного винограда для производства винодельческой продукции.

Федеральным законом установлен порядок передачи полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами.

Закрепляются особенности взаимоотношений субъектов Российской Федерации, входящих в "сложносоставные" субъекты Российской Федерации (статья 24, части 6-8 статьи 41, часть 3 статьи 58).

Устанавливается, что споры между законодательным органом субъекта Российской Федерации и высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в соответствии с согласительными процедурами, предусмотренными Конституцией Российской Федерации, конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации, либо в судебном порядке. Органы публичной власти могут обращаться также в Государственный Совет Российской Федерации (статья 62).

Федеральным законом регулируются вопросы участия органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации, в решении задач местного самоуправления. В частности, они участвуют в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления.

Субъекты Российской Федерации вправе передавать органам местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий, осуществляемых ими на территории соответствующих муниципальных образований, при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств.

Федеральным законом определяется экономическая основа деятельности органов публичной власти субъектов Российской Федерации, в том числе вопросы собственности субъекта Российской Федерации и бюджета субъекта Российской Федерации (глава 8).

Устанавливаются особенности осуществления публичной власти на территориях субъектов Российской Федерации - городов федерального значения, на федеральных территориях, на территориях административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на иных территориях (статьи 59-60).

Регулируются вопросы государственного контроля (надзора) за деятельностью органов, входящих в единую систему публичной власти в субъектах Российской Федерации (глава 10).

В главе 11 "Заключительные положения" предусматривается признание утратившими силу целого ряда законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации, в том числе поэтапное признание утратившими силу положений Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (статья 64).

Федеральный закон соответствует Конституции Российской Федерации и согласуется с системой федерального законодательства.

Федеральный закон принят по предметам ведения Российской Федерации, установленным пунктами "б" (федеративное устройство), "г" (организация публичной власти), "ж" (финансовое регулирование), "о" (гражданское законодательство) статьи 71 Конституции Российской Федерации, а также в пределах полномочий Российской Федерации по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленному пунктом "н" (установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления) части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации.

По Федеральному закону проведена антикоррупционная экспертиза в соответствии с методикой, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, коррупциогенные факторы не выявлены.

В соответствии со статьёй 65 Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования, за исключением положений, для которых установлены иные сроки вступления их в силу: главы 2, 3, 4 (за исключением части 5 статьи 36), 5 и 9 Федерального закона вступают в силу с 1 июня 2022 года; часть 5 статьи 36, главы 7 и 8 Федерального закона вступают в силу с 1 января 2023 года.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты подлежат приведению в соответствие с Федеральным законом не позднее 1 января 2023 года.

Федеральный закон подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации, поскольку затрагивает вопросы, предусмотренные статьей 106 Конституции Российской Федерации (финансовое регулирование), и его рассмотрение должно быть начато не позднее 28 декабря 2021 года.

Настоящее заключение направляется Председателю Совета Федерации В.И. Матвиенко, первому заместителю Председателя Совета Федерации А.А. Турчаку, первому заместителю Председателя Совета Федерации А.В. Яцкину, заместителю Председателя Совета Федерации Г.Н. Кареловой, заместителю Председателя Совета Федерации Н.А. Журавлёву, председателю Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству А.А. Клишасу, председателю Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера А.А. Шевченко, председателю Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам А.Д. Артамонову, председателю Комитета Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности В.С. Тимченко, полномочному представителю Президента Российской Федерации в Совете Федерации А.А. Муравьёву, полномочному представителю Правительства Российской Федерации в Совете Федерации В.А. Живулину.

Заместитель Руководителя Аппарата Совета Федерации - начальник Правового управления

Е.Ю. Егорова