Решение Ростовского областного суда от 14 июля 2021 г. по делу N 3а-187/2021 (ключевые темы: городская дума - территориальные зоны - правила землепользования и застройки - градостроительное зонирование - функциональные зоны)

Решение Ростовского областного суда от 14 июля 2021 г. по делу N 3а-187/2021

Ростовский областной суд в составе судьи Рудневой О.А., при ведении протокола помощником судьи Б. Л.Р., секретарем Д. Н.А., с участием:

прокурора Ш. Н.А., представителя административного истца ООО "Специализированный застройщик "Ростовская девелоперская компания" Щ. С.И., представителя административного ответчика Городской Думы г. Таганрога М. Д.В, представителей заинтересованного лица Администрации г. Таганрога С. А.Л, Д. О.Н, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик "Ростовская девелоперская компания" о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Таганрог", утвержденных решением Городской Думы города Таганрога от 25 декабря 2012 г. N 506, установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик "Ростовская девелоперская компания" (далее - ООО СЗ "РДК", Общество) обратилось в суд с административным иском, требуя, после уточнения требований в порядке, установленном статьей 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (том 5 л.д. 69, том 6 л.д. 56-57), признать Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Таганрог", утвержденные решением Городской Думы города Таганрога от 25 декабря 2012 г. N 506 (далее также - Правила землепользования и застройки, ПЗЗ), в редакции решения от 11 декабря 2020 г. N 128 не действующими в части градостроительного зонирования территории, на которой расположены принадлежащие Обществу земельные участки с кадастровыми номерами... и...

В обоснование заявленных требований указано на несоответствие территориальной зоны, отображенной на Карте градостроительного зонирования ПЗЗ, в пределах которой находятся названные земельные участки (зона "Ж3. Зона застройки среднеэтажными жилыми домами"), положениям Генерального плана муниципального образования "Город Таганрог", утвержденного решением Городской Думы г. Таганрога от 25 декабря 2008 г. N 753 в редакции решения от 27 декабря 2019 г. N 49, которым соответствующая территория отнесена к функциональной зоне застройки многоэтажными жилыми домами.

В судебном заседании представитель административного истца (генеральный директор ООО СЗ "РДК") Щ. С.И. поддержал требования.

Представитель административного ответчика Городской Думы города Таганрога по доверенности М. Д.В. и представитель заинтересованного лица Администрации г. Таганрога Д. О.Н. просили отказать в удовлетворении административных исковых требований, ссылаясь на то, что ПЗЗ и изменения в них приняты с соблюдением процедурных требований, актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав представленные письменные доказательства, заслушав заключение прокурора, участвующего в деле, Ш. Н.А, полагавшей необходимым удовлетворить заявленные требования, суд приходит к следующему.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Процедуры подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы статьями 30 - 35 ГрК РФ.

Правила землепользования и застройки городского округа, являющиеся, в том числе в их графической части, неотъемлемой частью соответствующих решений органов местного самоуправления, устанавливают обязательные для исполнения правила и требования, действуют в отношении неограниченного круга лиц, рассчитаны на неоднократное применение, направлены на урегулирование общественных отношений, то есть обладают признаками нормативных правовых актов, проверка которых осуществляется судом по правилам, закрепленным в главе 21 КАС РФ.

Муниципальное образование "Город Таганрог" является городским округом, в пределах которого осуществляется местное (городское) самоуправление.

Судом установлено, что решением Городской Думы города Таганрога от 25 декабря 2012 г. N 506 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "Город Таганрог", являющиеся приложением к решению.

В ПЗЗ вносились изменения решениями Городской Думы города Таганрога от 30 мая 2014 г. N 669, от 8 июля 2014 г. N 686, от 6 ноября 2014 г. N 18, от 1 апреля 2016 г. N 187, от 2 октября 2017 г. N 388, от 25 октября 2018 г. N 501, от 29 марта 2019 г. N 560, от 30 мая 2019 г. N 584, от 30 июля 2020 г. N 102, от 11 декабря 2020 г. N 128, от 30 июня 2021 г. N 179. ПЗЗ признаны не действующими в части решением Ростовского областного суда от 17 декабря 2020 г. по административному делу N 3а-328/2020.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "от 3 июня 2021 г. N 179"

Действующая на день рассмотрения дела судом редакция Карты градостроительного зонирования (раздел II ПЗЗ), устанавливающая территориальные зоны, утверждена решением Городской Думы г. Таганрога от 11 декабря 2020 г. N 128, однако она по сравнению с предшествовавшей ей редакцией карты не содержит изменений в части, касающейся территориальной зоны, в которой находятся земельные участки административного истца. Изменения ПЗЗ, утвержденные решением от 30 июня 2021 г. N 179, графическую часть ПЗЗ не затрагивают.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного решения следует читать как "от 3 июня 2021 г."

При указанных обстоятельствах, уточнив содержание требований административного истца, с учетом разъяснений, изложенных в пункте 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", суд рассматривает требование Общества как требование о признании не действующими основных нормативных положений Правил землепользования и застройки, утвержденных решением от 25 декабря 2012 г. N 506 в действующей редакции (применительно к Карте градостроительного зонирования территории - в редакции, утвержденной решением от 11 декабря 2020 г. N 128).

Базовое решение от 25 декабря 2012 г. N 506 и приложения к нему официально опубликованы в соответствии с требованиями статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 3 статьи 32 ГрК РФ, статьи 46 Устава муниципального образования в бюллетене "Официальный вестник Таганрога" 29 декабря 2012 г. (N 41), определенном в качестве источника официального опубликования муниципальных правовых актов муниципального образования "Город Таганрог" постановлением Администрации города Таганрога от 21 декабря 2010 г. N 5770.

Решения, изменившие базовую редакцию ПЗЗ, официально опубликованы в печатном издании - газете "Таганрогская правда", которая является источником официального опубликования муниципальных правовых актов в соответствии с постановлением Администрации г. Таганрога от 21 мая 2013 г. N 1559. В частности, решение от 11 декабря 2020 г. N 128 официально опубликовано в упомянутой газете 11 декабря 2020 г. N 149 (27380).

Правила землепользования и застройки и изменения в них в текстовой и графической частях размещены на официальном сайте муниципального образования (http://tagancity.ru, раздел "Градостроительная деятельность").

Правила землепользования и застройки и изменения в них утверждены представительным органом местного самоуправления - Городской Думой города Таганрога - в пределах имеющейся компетенции, вытекающей из взаимосвязанных положений пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 12 Областного закона Ростовской области от 28 декабря 2005 года N 436-ЗС "О местном самоуправлении в Ростовской области".

Названные акты приняты в надлежащей форме - в форме решений на заседаниях Городской Думы города Таганрога, проведенных, как следует из представленных протоколов заседаний, правомочным составом представительного органа, при наличии кворума, с соблюдением процедурных вопросов их принятия, предусмотренных статьей 50 Устава муниципального образования, Регламентами Городской Думы города Таганрога, утвержденными решениям этого органа от 25 июля 2011 г. N 335, от 29 сентября 2016 г. N 241 (применительно к соответствующим редакциям ПЗЗ) с последующими изменениями и дополнениями; подписаны уполномоченными лицами.

Принятию решений предшествовало проведение публичных слушаний по проектам ПЗЗ, изменений в них в порядке, установленном статьями 5.1, 31 ГрК РФ. Протоколы публичных слушаний и заключения по итогам их проведения прилагались к проектам соответствующих решений.

Соблюдение порядка принятия, опубликования и введения в действие решения об утверждении Правил землепользования и застройки и изменивших редакцию ПЗЗ норм подтверждено приобщенными к настоящему делу документами, а также вступившим в законную силу решением Ростовского областного суда от 17 декабря 2020 г. по административному делу N 3а-328/2020 (в части, касающейся процедурных вопросов).

Судом установлено, что Общество с 3 июня 2015 г. является собственником земельного участка с кадастровым номером... площадью 6 107 кв. м и земельного участка с кадастровым номером... площадью 6 048 кв. м, местоположение установлено относительно ориентиров, расположенных в границах участков, почтовые адреса ориентиров:... и... соответственно. Для обоих земельных участков в регистрационных документах указаны виды разрешенного использования - среднеэтажная жила застройка; объекты розничной и мелкооптовой торговли не более 400 кв. м торговой площади; гаражные боксы для хранения индивидуального автотранспорта, в том числе в составе гаражных кооперативов.

Установление видов разрешенного использования зависит от градостроительного зонирования территории.

ООО "СЗ "РДК", имея намерение осуществлять многоэтажное жилищное строительство, обратилось в Администрацию г. Таганрога с заявлением о внесении изменений в Карту градостроительного зонирования ПЗЗ города Таганрога в отношении принадлежащих Обществу земельных участков с кадастровыми номерами..,.., с территориальной зоны Ж-3 (зоны застройки среднеэтажными жилыми домами) на территориальную зону Ж-7 (зону жилой застройки смешанной этажности - среднеэтажными и многоэтажными жилыми домами).

По заказу органов местного самоуправления подготовлен проект изменений в ПЗЗ, предусматривающий, в том числе, изменение территориальной зоны, к которой относятся указанные участки. По проекту проведены публичные слушания, заключением о результатах которых от 9 октября 2020 года комиссией рекомендовано внести соответствующие изменения в градостроительное зонирование. Проект направлен на рассмотрение в представительный орган, однако после предварительного заслушивания вопроса 10 декабря 2020 года на заседании постоянной комиссии Городской Думы города Таганрога по строительству, градорегулированию и муниципальной собственности проект доработан путем исключения из него изменений, касающихся территориальной зоны для участков административного истца. В связи с изложенным указанные изменения не рассмотрены на заседании Городской Думы. Из пояснений представителей Городской Думы и Администрации г. Таганрога следует, что какая-либо дальнейшая работа по этому вопросу не проводилась.

Изложенное подтверждает, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом в соответствующей части и вправе оспаривать Правила землепользования и застройки в указанной части в судебном порядке (часть 1 статьи 208 КАС РФ, часть 4 статьи 32 ГрК РФ).

Проверяя Правила землепользования и застройки в части, устанавливающей градостроительное зонирование территории, на которой расположены принадлежащие ООО СЗ "РДК" земельные участки, на соответствие актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

Градостроительное зонирование согласно пункту 6 статьи 1 ГрК РФ - это разделение территорий городов и других муниципальных образований на зоны в целях установления для каждой из них соответствующих градостроительных регламентов.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), определяющая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Исходя из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33, части 15 статьи 35 ГрК РФ установление территориальных зон должно конкретизировать положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметров планируемого развития территорий, предусмотренных для функциональной зоны генеральным планом.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе, в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Судом на основании представленных сторонами и находящихся в открытых источниках на официальной сайте муниципального образования и в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП) графических материалов ПЗЗ в различных редакциях установлено, что при принятии базовой редакции Правил в 2012 г. территория, на которой расположены земельные участки, относилась к одной из общественно-деловых зон - территориальной зоне "О-3. Зона размещения специализированных центров обслуживания населения".

Карта градостроительного зонирования ПЗЗ в редакции, утвержденной решением Городской Думы г. Таганрога от 6 ноября 2014 г. N 18, и в более поздних редакциях, включая ныне действующую редакцию карты, утвержденную решением от 11 декабря 2020 г. N 128, относит указанную территорию к территориальной зоне "Ж-3. Зона застройки среднеэтажными жилыми домами" (том 4 л.д. 53, 79), выделенную в соответствии с градостроительным регламентом (статья 2 раздела III ПЗЗ) для размещения среднеэтажных жилых домов с количеством этажей не менее 4 и не более 8, предельной высотой 30 м.

Согласно Генеральному плану муниципального образования "Город Таганрог", утвержденному решением Городской Думы города Таганрога от 25 декабря 2008 г. N 753 на период до 2028 г, действующему в редакции решения от 27 декабря 2019 г. N 49, упомянутые земельные участки находятся в функциональной зоне застройки многоэтажными жилыми домами (9 этажей и более).

Таким образом, действующие положения ПЗЗ о градостроительном зонировании (в графической части) противоречат в оспариваемой части генеральному плану города и приведенным выше нормам материального права, имеющим большую юридическую силу. На день рассмотрения дела судом указанное противоречие представительным органом муниципального образования не устранено, в связи с чем административные исковые требования Общества в уточненной редакции подлежат удовлетворению.

Суд признает необоснованной позицию представителей административного ответчика и заинтересованного лица, полагающих, что имеющееся несоответствие ПЗЗ и генерального плана не противоречит закону с учетом того, что генеральный план определяет перспективу развития муниципального образования на длительный период до 2028 года и вопрос о приведении ПЗЗ в соответствие с генеральным планом органы местного самоуправления вправе разрешить в течение этого периода.

Необходимо учитывать, что действующий в отношении земельных участков с кадастровыми номерами... и... градостроительный регламент территориальной зоны Ж-3 (статья 2 раздела III ПЗЗ) не позволяет правообладателю использовать земельные участки для строительства объектов, под размещение которых эта территория отведена генеральным планом, то есть влечет нарушение прав и законных интересов Общества. Возведение на земельных участках зданий с параметрами, допускаемыми градостроительным регламентом территориальной зоны Ж-3, не будет соответствовать функциональному назначению территории, определенному документом территориального планирования.

Более того, согласно условным обозначениям на карте функциональных зон генерального плана, функциональная зона застройки многоэтажными жилыми домами для соответствующей территории определена не как перспективная (планируемая), а как существующая (действующая).

Законность действий постоянной комиссии Городской Думы по строительству, градорегулированию и муниципальной собственности, не позволивших вынести вопрос об изменении территориальной зоны, к которой относятся принадлежащие административному истцу земельные участки, для рассмотрения на заседании Городской Думы города Таганрога 11 декабря 2020 г, исходя из особенностей производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов, предметом проверки суда в настоящем деле не является.

Принимая во внимание, что оспариваемые нормы ПЗЗ до вынесения решения суда применялись в различных правоотношениях, на их основании реализовывались права граждан и организаций, с учетом разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации (пункт 38 названного выше постановления от 25 декабря 2018 г. N 50), они подлежат признанию не действующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Во исполнение пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ суд возлагает на административного ответчика обязанность в месячный срок со дня вступления настоящего решения суда в законную силу опубликовать сообщение о его принятии в печатном издании - газете "Таганрогская правда".

На основании части 1 статьи 111 КАС РФ судебные расходы возлагаются на административного ответчика. С него в пользу Общества подлежат взысканию расходы по оплате государственной пошлины в сумме 4 500 рублей, понесенные в связи с подачей в суд административного искового заявления. О других судебных расходах лицами, участвующими в деле, не заявлено.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, решил:

административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик "Ростовская девелоперская компания" удовлетворить.

Признать не действующей со дня вступления решения суда в законную Карту градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Таганрог", утвержденных решением Городской Думы города Таганрога от 25 декабря 2012 г. N 506 (в редакции решения Городской Думы города Таганрога от 11 декабря 2020 г. N 128), в части отнесения территории, на которой находятся земельный участок с кадастровым номером.., расположенный по адресу:.., и земельный участок с кадастровым номером.., расположенный по адресу:.., к территориальной зоне "Ж3. Зона застройки среднеэтажными жилыми домами".

Обязать Городскую Думу города Таганрога в месячный срок со дня вступления настоящего решения суда в законную силу опубликовать сообщение о его принятии в печатном издании - газета "Таганрогская правда".

Судебные расходы возложить на административного ответчика.

Взыскать с Городской Думы города Таганрога в пользу ООО "Специализированный застройщик "Ростовская девелоперская компания" расходы по оплате государственной пошлины в сумме 4 500 рублей.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Ростовский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья

О.А. Руднева

Решение в окончательной форме принято 28 июля 2021 г.

Судья

О.А. Руднева