Решение Санкт-Петербургского городского суда от 26 августа 2021 г. по делу N 3а-193/2021 (ключевые темы: обязательные работы - местное самоуправление - отдельные государственные полномочия - вопросы местного значения - уголовно-исполнительная инспекция) (документ отменен)

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 26 августа 2021 г. по делу N 3а-193/2021

ГАРАНТ:

Настоящее решение отменено Апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 7 декабря 2021 г. N 66а-1432/2021

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

председательствующего судьи Витушкиной Е.А, при секретаре Яцкевич Т.В.

с участием прокурора Шкарлет О.В., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению М С В М О Санкт-Петербурга М О В О об оспаривании в части нормативных правовых актов, установил:

20 июня 2018 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят и 21 июня 2018 года Губернатором Санкт-Петербурга подписан Закон Санкт-Петербурга N 354-68 "О мерах по реализации положений статьи 39 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации и статьи 79 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", опубликованный на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru, 21.06.2018 (далее - Закон N 354-68).

Статьей 1 указанного нормативного правового акта установлено, что на территории Санкт-Петербурга места отбывания наказания в виде исправительных работ, назначенных осужденному, не имеющему основного места работы, определяются Правительством Санкт-Петербурга по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями, но в районе места жительства осужденного.

29 ноября 2017 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят и 12 декабря 2017 года Губернатором Санкт-Петербурга подписан Закон Санкт-Петербурга N 799-145 "О мерах по реализации положений статьи 25 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации и статьи 7 Закона Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", опубликованный на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru 13.12.2017 (далее - Закон N 799-145).

Согласно части 1 статьи 1 указанного нормативного правового акта виды обязательных работ и объекты на территории Санкт-Петербурга, на которых они отбываются осужденными, определяются Правительством Санкт-Петербурга по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями.

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 12 мая 2010 года принят, а Губернатором Санкт-Петербурга 31 мая 2010 года подписан Закон Санкт-Петербурга N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" (далее - Закон N 273-70), официально опубликованный в "Вестнике Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" N 21 от 14 июня 2010 года.

В указанный нормативный правовой акт неоднократно вносились изменения, в том числе, Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 27 ноября 2013 года принят, Губернатором Санкт-Петербурга подписан 11 декабря 2013 года Закон Санкт-Петербурга от 11.12.2013 N 670-118 "О внесении изменения в Закон Санкт-Петербурга "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге", опубликованный на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru 12.12.2013 года, которым статья 4 Закона N 273-70, устанавливающая полномочия Правительства Санкт-Петербурга в сфере законодательства об административных правонарушениях, дополнена пунктом 6 следующего содержания: "определение видов обязательных работ и перечня организаций, в которых лица, которым назначено административное наказание в виде обязательных работ, отбывают обязательные работы, в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях".

Административный истец обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими статьи 1 Закона N 354-68, части 1 статьи 1 Закона N 799-145, пункта 6 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, ссылаясь на нарушение оспариваемыми положениями компетенции административного истца по определению порядка исполнения уголовных наказаний в виде исправительных и обязательных работ, а также административных наказаний в виде обязательных работ. В обоснование своих требований административный истец указал, что такие полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные статьями 49, 50 Уголовного кодекса Российской Федерации, статьями 25 и 39 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, статьей 32.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не отнесены к вопросам местного значения, перечисленным в статьях 13-17 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", являются отдельными государственными полномочиями, переданными органам местного самоуправления, в связи с чем не могут быть изъяты нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации у органов местного самоуправления в пользу органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в целях сохранения единства городского хозяйства. Административный истец полагает, что оспариваемые положения приняты с нарушением положений части 3 статьи 79, статьи 19 указанного Федерального Закона, лишают орган местного самоуправления возможности определять виды и места для выполнения общественно-полезного труда привлеченными к административной ответственности и осужденными лицами, проживающими на территории муниципального округа, исходя из реальных потребностей местного сообщества, учитывая навыки и особенности ситуации таких лиц.

Представитель административного истца М П.Е. в суд явился, поддержал заявленные требования.

Представители административных ответчиков Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Л Н.А. и Губернатора Санкт-Петербурга В А.В. и Г Е.А. в суд явились, выразили несогласие с заявленные требованиями, полагая, что оспариваемые положения не противоречат требованиям федерального законодательства и на нарушают права административного истца, к чьей компетенции регулирование рассматриваемых правоотношений не относится.

Выслушав представителей сторон, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административный иск не подлежащим удовлетворению, суд считает, что заявленные административные исковые требования подлежат отклонению по следующим основаниям.

В силу статьи 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В развитие этих положений Конституция Российской Федерации закрепляет, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением непосредственно и через представительство в органах местного самоуправления вопросов местного значения (статья 130).

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Согласно абзацу второму пункта 1 статьи 3 этого же Федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ)

Перечень вопросов местного значения городского, сельского поселения, муниципального района, муниципального, городского округа, внутригородского района определен статьями 14-16.2 Федерального закона N 131-ФЗ

Статьей 19 Федерального закона N 131-ФЗ установлено, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления (часть 1); наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам (часть 2); отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов, органами местного самоуправления муниципальных округов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации (часть 3).

Согласно Конституции Российской Федерации уголовное и уголовно-исполнительное законодательство находятся в ведении Российской Федерации (пункт "о" статьи 71); трудовое законодательство, административное, административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "к" части 1 статьи 72).

В силу части 2 статьи 2 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации устанавливаются общие положения и принципы исполнения наказаний; порядок участия органов государственной власти и органов местного самоуправления, иных организаций в исправлении осужденных.

В соответствии с частью 1 статьи 49 Уголовного кодекса Российской Федерации обязательные работы заключаются в выполнении осужденным в свободное от основной работы или учебы время бесплатных общественно полезных работ. Вид обязательных работ и объекты, на которых они отбываются, определяются органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями.

Статьей 25 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации установлено, что наказание в виде обязательных работ исполняют уголовно-исполнительные инспекции по месту жительства осужденных; вид обязательных работ и объекты, на которых они отбываются, определяются органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями (часть 1); уголовно-исполнительные инспекции ведут учет осужденных; разъясняют им порядок и условия отбывания наказания; согласовывают с органами местного самоуправления перечень объектов, на которых осужденные отбывают обязательные работы; контролируют поведение осужденных; ведут суммарный учет отработанного осужденными времени (часть 3). В силу части 1 статьи 50 Уголовного кодекса Российской Федерации осужденный, не имеющий основного места работы, отбывает исправительные работы в местах, определяемых органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями, но в районе места жительства осужденного.

Аналогичные предписания предусмотрены частью 1 статьи 39 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 3.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" обязательные работы заключаются в выполнении физическим лицом, совершившим административное правонарушение, в свободное от основной работы, службы или учебы время бесплатных общественно полезных работ.

Частью 2 статьи 32.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что виды обязательных работ и перечень организаций, в которых лица, которым назначено административное наказание в виде обязательных работ, отбывают обязательные работы, определяются органами местного самоуправления по согласованию с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по принудительному исполнению исполнительных документов и обеспечению установленного порядка деятельности судов.

Указанные установленные федеральным законодателем полномочия по определению мест отбывания наказания в виде исправительных работ, назначенных осужденному, не имеющему основного места работы, определению вида обязательных работ и объектов, на которых они отбываются, определению видов обязательных работ и перечня организаций, в которых лица, которым назначено административное наказание в виде обязательных работ, отбывают обязательные работы, не отнесены Федеральным законом N 131-ФЗ к вопросам местного значения органов местного самоуправления.

В силу части 3 статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов, органами местного самоуправления муниципальных округов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

Определение приведенных терминов дано в статье 2 этого же Федерального закона, согласно которому:

- муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

- муниципальный округ - несколько объединенных общей территорией населенных пунктов (за исключением случая, предусмотренного настоящим Федеральным законом), не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

- городской округ - один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, при этом не менее двух третей населения такого муниципального образования проживает в городах и (или) иных городских населенных пунктах.

В силу части 1 статьи 79 Федерального закона N 131-ФЗ в городах федерального значения в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях.

Абзацем седьмым части 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ определено, что внутригородская территория города федерального значения (внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, т.е. местное самоуправление в Санкт-Петербурге осуществляется в границах внутригородского муниципального образования города федерального значения Санкт-Петербурга, а не в границах муниципального района, муниципальных округов или городских округов.

Таким образом, по общему правилу федеральным законодательством не предполагается право осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления внутригородских территорий города федерального значения; положениями Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях таким органам местного самоуправления право осуществления рассматриваемых полномочий также не предоставлено.

Частью 3 статьи 79 Федерального закона N 131-ФЗ, перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.

Принципы и порядок организации местного самоуправления в городе федерального значения Санкт-Петербурге, его правовые, территориальные, организационные и экономические основы установлены Законом Санкт-Петербурга от 23.09.2009 N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге", которым рассматриваемые вопросы не отнесены к вопросам местного значения.

Из приведенных положений федерального и регионального законодательства следует, что органы местного самоуправления на территории Санкт-Петербурга не наделены полномочиями по определению мест отбывания наказания в виде исправительных работ, назначенных осужденному, не имеющему основного места работы, определению вида обязательных работ и объектов, на которых они отбываются, определению видов обязательных работ и перечня организаций, в которых лица, которым назначено административное наказание в виде обязательных работ, отбывают обязательные работы, не имеющему основного места работы, определению вида обязательных работ и объектов, на которых они отбываются, ни в порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, ни в порядке разрешения вопросов местного значения, ни в иных формах.

Следует также учитывать, что как указано выше, в силу части 1 статьи 39 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации осужденный, не имеющий основного места работы, отбывает исправительные работы в местах, определяемых органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями, но в районе места жительства осужденного.

Вместе с тем, Законом Санкт-Петербурга от 25.07.2005 N 411-68 "О территориальном устройстве Санкт-Петербурга" определены границы районов Санкт-Петербурга и внутригородских муниципальных образований, при этом территориальные границы районов Санкт-Петербурга (18 районов) не совпадают с границами муниципальных образований Санкт-Петербурга (111 внутригородских территорий), в связи с чем органы местного самоуправления муниципальных образований Санкт-Петербурга не обладают полномочиями по определению мест отбытия исправительных работ во всем районе места жительства осужденного, где в соответствии с федеральным законодательством должно быть обеспечено отбывание исправительных работ.

При таких обстоятельствах суд не может согласиться с доводами административного истца о том, что оспариваемыми положениями нарушена компетенция органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований города федерального значения Санкт-Петербург, поскольку рассматриваемые правоотношения не подлежат регулированию нормативным правовым актом, издаваемым представительным органом такого органа местного самоуправления.

Принимая во внимание, что федеральными законами рассматриваемые полномочия переданы на уровень местного самоуправления и в соответствии с частью 3 статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ не могут быть осуществлены в Санкт-Петербурге органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований, при этом в силу специфики деятельности органов местного самоуправления передаваемые им отдельные государственные полномочия по своему характеру подразумевают связь с непосредственными интересами местного населения, его нуждами и потребностями, то с учетом установленной в статье 79 Федерального закона N 131-ФЗ особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, основанной на самостоятельном определении таким субъектом Российской Федерации вопросов, передаваемых на разрешение органам местного самоуправления в целях сохранения единства городского хозяйства, закрепление рассматриваемых полномочий региональным законом за Правительством Санкт-Петербурга, которое на основании статьи 44 Устава Санкт-Петербурга обеспечивает исполнение федеральных законов на территории Санкт-Петербурга, не противоречит положениям части 1 статьи 49, части 1 статьи 50 Уголовного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 25 и части 1 статьи 39 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 32.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, осуществлено в соответствии с подпунктом "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Как следует из представленных доказательств, процедура принятия оспариваемых Законов Санкт-Петербурга согласуется с положениями статей 31-34 Устава Санкт-Петербурга, оспариваемые акты официально опубликованы на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru в соответствии с требованиями статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 16.07.2010 N 445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга", вступили в силу через 10 дней после дня официального опубликования.

Таким образом, оспариваемые положения приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, с соблюдением установленной процедуры принятия и опубликования, в связи с чем оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

Руководствуясь статьями 175, 177, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Решил:

М С В М О Санкт-Петербурга М О В О в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующими статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 21 июня 2018 года N 354-65 "О мерах по реализации положений статьи 39 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации и статьи 79 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 1 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 12 декабря 2017 года N 799-145 "О мерах по реализации положений статьи 25 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации и статьи 7 Закона Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", пункта 6 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" - отказать

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 21 июня 2018 г. N 354-68"

Возложить на Губернатора Санкт-Петербурга обязанность по опубликованию сообщения о принятом судом решении в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (gov.spb.ru).

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи жалобы через Санкт-Петербургский городской суд

Судья

Е.А. Витушкина