Решение Приморского краевого суда от 27 сентября 2021 г. по делу N 3а-212/2021 О признании недействующим приложения N 1 к решению Думы города Владивостока от 30.07.2015 N 505 "Об установлении величин корректирующего и функционального коэффициентов, применяемых при расчете арендной платы за землю в городе Владивостоке"

Решение Приморского краевого суда от 27 сентября 2021 г. по делу N 3а-212/2021

ГАРАНТ:

Апелляционным определением СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 20 января 2022 г. по делу N 66а-37/2022 настоящее решение отменено в части оспаривания пункта 1.2.1 в части установления значения коэффициента функционального использования (Кфи), применяемого при расчете арендной платы за землю в городе Владивостоке на земельные участки для размещения объектов индивидуального жилищного строительства на период строительства свыше десяти лет с момента предоставления земельного участка, в размере 350, пункта 1.2.2, пункта 1.5.1 в части установления значения коэффициента функционального использования "4" для земельных участков, имеющих вид функционального использования "для эксплуатации и обслуживания объектов торговли, торгово-складской деятельности (товарные склады и базы продовольственные, промтоварные и смешанного ассортимента)", в части установления значения коэффициента функционального использования "12" для земельных участков, имеющих вид функционального использования "для эксплуатации и обслуживания объектов розничной торговли в магазинах и павильонах", и в части установления значения коэффициента функционального использования "12" для земельных участков, имеющих вид функционального использования "для эксплуатации и обслуживания объектов автозаправочных и газонаполнительных станций", пунктов 1.5.3, 1.5.4, 1.5.5, 1.5.6, 1.5.10, пункта 1.5.15 в части установления значения коэффициента функционального использования "15" для земельных участков, имеющих вид функционального использования "строительство автостоянок свыше двух лет с момента предоставления земельного участка", пунктов 1.7.8, 1.7.11, 1.8.8, 1.9.1, 1.9.4, 1.9.5, пункта 1.9.7 в части формулировки "на период в течение первых пяти лет включительно с момента предоставления земельного участка" и пункта 1.9.8 приложения 1 к решению Думы города Владивостока от 30 июля 2015 г. N 505

Приморский краевой суд, в составе председательствующего судьи Внуковой О.Н.,

при секретаре Перебейносове М.С.,

с участием прокурора Кольцовой М.Ю.,

представителя Думы города Владивостока - Штрикуль Н.А.,

представителя Управления муниципальной собственности города Владивостока, представляющая также интересы администрации города Владивостока - Хомовой О.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Приморского края в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, к Думе города Владивостока, заинтересованные лица: управление муниципальной собственности, администрация города Владивостока, о признании приложения N 1 к решению Думы города Владивостока от 30 июля 2015 года N 505 "Об установлении величин корректирующего и функционального коэффициентов, применяемых при расчете арендной платы за землю в городе Владивостоке" не действующим,

установил:

Решением Думы г. Владивостока от 30.07.2015 N 505 установлены величины корректирующего и функционального коэффициентов, применяемых при расчете арендной платы за землю в г. Владивостоке. Указанное решение опубликовано 10.08.2015 в издании "Вестник Думы г. Владивостока" N 33 (часть 2).

Заместитель прокурора Приморского края обратился в суд с названным административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц, указав, что принятый нормативный правовой акт не соответствует требованиям федерального законодательства, и противоречит действующему земельному законодательству, имеющим большую юридическую силу, нарушает права, свободы и законные интересы граждан. Оценка регулирующего воздействия проекта указанного нормативного правового акта Думой города Владивостока не проведена. Документы и финансово-экономическое обоснование как самого приложения N 1 к проекту решения Думы г. Владивостока от 30.07.2015 N 505, так и проектов решений, которыми в решения вносились изменения, не содержат доказательств того, что Думой г. Владивостока и главой г. Владивостока, который внес проект указанного нормативного правового акта на рассмотрение представительного органа муниципального образования, производились какие-либо расчеты в целях экономического обоснования введения коэффициентов функционального использования земельных участков.

Кроме того, по результатам изучения положений приложения N 1 к решению Думы г. Владивостока от 30.07.2015 N 505 на предмет соответствия требованиям федерального законодательства, установлен факт включения в указанный нормативный правовой акт функциональных коэффициентов в отношении видов разрешенного использования земли, не предусмотренных действующим законодательством.

Прокурором г. Владивостока 25.09.2020 был принесен протест на решение Думы г. Владивостока от 30.07.2015 N 505, который по результатам рассмотрения Думой г. Владивостока 29.10.2020 в названной выше части оставлен без удовлетворения.

Наличие в муниципальном нормативном правовом акте Думы г. Владивостока видов функционального использования земли, не соответствующих установленным видам разрешенного использования земельных участков, предоставляет правоприменителю необоснованно широкие пределы усмотрения, возможность необоснованного принятия решения о расчете арендной платы за земельные участки, отнесенные к одной категории земель, по большему либо меньшему значению коэффициента функционального использования, что нарушает принцип запрета необоснованных предпочтений, установленный Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.07.2009 N 582.

До рассмотрения дела по существу суд привлёк к участию в деле в качестве заинтересованного лица управление муниципальной собственности администрации города Владивостока.

В судебном заседании представитель административного истца - прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражных процессах поддержал заявленные требования в полном объеме по основаниям и доводам, указанным в административном исковом заявлении, указав, что Приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540 утвержден Классификатор видов разрешенного использования земельных участков, действующий на момент предъявления административного иска. В настоящее время указанный документ утратил силу в связи с изданием Приказа Минэкономразвития России от 12.02.2021 N 68. Приказом Росреестра от 10.11.2020 N П/0412 (в ред. от 20.04.2021, начало действия редакции - 12.06.2021) утвержден Классификатор видов разрешенного использования земельных участков, который устанавливает наименование вида разрешенного использования земельного участка, его описание и числовое обозначение в виде кода.

Представитель административного ответчика - Думы города Владивостока возражала против удовлетворения административного искового заявления, по доводам и основаниям, изложенным в письменном отзыве на административное исковое заявление и в уточнениях к нему (приобщены к материалам дела). В судебном заседании пояснила, что решение Думы города Владивостока от 30 июля 2015 года N 505 принято представительным органом муниципального образования в пределах предоставленной компетенции, в установленном порядке, данный нормативный правовой акт был опубликован в официальном печатном издании.

На сегодняшний день расчет арендной платы за пользование земельными участками на территории города Владивостока, предоставленными в аренду без торгов, определен муниципальным правовым актом от 10.08.2015 N 208-МПА "Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Владивостокского городского округа, предоставленные в аренду без торгов". Исходя из положений пункта 2.5 Порядка, коэффициент функционального использования устанавливается Думой города Владивостока по предложению главы города Владивостока в зависимости от основного вида использования земельного участка, указанного в договоре аренды земельного участка. В зависимости от целей использования земельного участка, предоставляемого в аренду по договору. Решением от 30.07.2015 N 505 установлены виды функционального использования земельного участка.

Действующее законодательство не содержит требований о необходимости приведения коэффициентов в соответствие с Классификатором.

Представитель заинтересованного лица - управления муниципальной собственности города Владивостока, представляющая также интересы администрации города Владивостока в судебном заседании возражала против заявленных требований, представила письменный отзыв на административное исковое заявление и дополнения к нему (приобщены к материалам дела), В судебном заседании пояснила, что положения статьи 40 Регламента Думы города Владивостока, утвержденного решением Думы города Владивостока от 17.12.2008 N 210, при внесении в Думу города Владивостока проектов нормативных правовых актов соблюдены. В пояснительных записках указаны цели принятия, характеристики, основные положения проектов данных решений. Финансово-экономические обоснования содержат указание на отсутствие возникновения дополнительных расходов бюджета Владивостокского городского округа.

Устанавливая арендную плату за земельные участки как процент от их кадастровой стоимости, Думой города Владивостока требование Постановления N 582 об определении указанной платы исходя из принципа экономической обоснованности исполнено. Кроме того, полагала, что имеются основания для прекращения производства по настоящему административному делу в части признания пунктов 1.2.1, 1.2.2, 1.5.1, 1.5.5, 1.5.6, 1.5.10, 1.5.15, 1.7.8, 1.7.11, 1.8.8, 1.9.1, 1.9.5 Приложения N 1 оспариваемого решения Думы от 30.07.2015 N 505, в связи с признанием их недействующими вступившими в законную силу решениями Приморского краевого суда.

Выслушав объяснения лиц участвующих в деле, исследовав имеющиеся в деле доказательства, суд приходит к выводу о необходимости удовлетворения заявленных административных исковых требований по следующим основаниям.

В силу частей 1, 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

Согласно пункту 1 статьи 65 Земельного кодекса РФ использование земли является платным. Формами платы за пользование землей являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.

В соответствии с пунктом 3 статьи 39.7 Земельного кодекса РФ, а также в силу действовавших до 1 марта 2015 года положений пункта 3 статьи 65 Земельного кодекса РФ и пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается, в частности, органом местного самоуправления в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

В силу пункта 5 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования относится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Дума города Владивостока является представительным органом муниципального образования, уполномоченным в сфере земельных отношений.

При указанных обстоятельствах, суд приходит к выводу, что у представительного органа местного самоуправления города Владивостока имелись полномочия на принятие нормативного правового акта, его формы, введение в действие, в том числе порядок опубликования и вступления его в силу.

Судом установлено, что Решением Думы г. Владивостока от 30.07.2015 N 505 установлены величины корректирующего и функционального коэффициентов, применяемых при расчете арендной платы за землю в г. Владивостоке. Указанное решение опубликовано 10.08.2015 в издании "Вестник Думы г. Владивостока" N 33 (часть 2), с. 80-91.

Таким образом, указанный нормативный правовой акт принят уполномоченным представительным органом муниципального образования, в установленной форме, с соблюдением процедуры принятия, официально опубликован.

Вместе с тем положения приложения N 1 к решению Думы г. Владивостока от 30.07.2015 N 505 не в полной мере соответствуют нормам федерального законодательства.

Так, Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" утверждены основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Арендная плата, в соответствии с вышеуказанным постановлением Правительства РФ, определяется исходя, в том числе из принципа экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определениях от 11 мая 2004 года N 209-О, от 28 февраля 2017 года N 424-О, при отсутствии единых правил, орган местного самоуправления обязан осуществлять дифференциацию ставок земельного налога не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, то есть основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих в том числе на уровень доходности земельного участка по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

Соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным государственным или муниципальным органом должно быть доказано путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков, и документов, непосредственно подтверждающих проведение расчета величины базовой ставки.

Таким образом, коэффициент функционального использования, являясь одним из показателей расчета годовой арендной платы, подразумевает необходимость экономического обоснования его размера и, соответственно, должен отвечать принципу экономической обоснованности.

В свою очередь, соблюдение принципа экономической обоснованности при установлении коэффициентов должно быть доказано путем представления соответствующих документов.

Из материалов дела следует, что Пояснительная записка и финансово-экономическое обоснование к проекту решения Думы г. Владивостока "Об установлении корректирующего и функционального коэффициентов, применяемых при расчете арендной платы за землю в городе Владивостоке", подписанные главой г. Владивостока, определяющие цели принятия и структуру данного нормативного правового акта, содержат указание на то, что его принятие не потребует дополнительных затрат на его реализацию из бюджета Владивостокского городского округа.

Имеющееся заключение правового отдела Думы г. Владивостока на проект указанного нормативного правового акта содержит вывод о необходимости оценки (в порядке ч. 3 ст. 46 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ) регулирующего воздействия в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Однако, несмотря на наличие указанного вывода, оценка регулирующего воздействия проекта указанного нормативного правового акта не проведена.

Документы и финансово-экономические обоснование приложения N 1 к проекту решения Думы г. Владивостока от 30.07.2015 N 505, так и проектов решений, которыми в решения вносились изменения, доказательств того, что Думой г. Владивостока и главой г. Владивостока, который внес проект указанного нормативного правового акта на рассмотрение представительного органа муниципального образования, производились какие-либо расчеты в целях экономического обоснования введения коэффициентов функционального использования земельных участков, не содержат.

Таким образом, отсутствие необходимого экономического обоснования расчета коэффициентов функционального использования земельных участков, указанных в приложении N 1 к проекту решения Думы г. Владивостока от 30.07.2015 N 505 в противоречит требованиям действующего земельного законодательства.

В силу абз. 3 п. 2 ст. 7 ЗК РФ виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с Классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540 утвержден Классификатор видов разрешенного использования земельных участков, действующий на момент предъявления административного иска.

В связи с изданием Приказа Минэкономразвития России от 12.02.2021 N 68 указанный документ утратил силу.

Приказом Росреестра от 10.11.2020 N П/0412 (в ред. от 20.04.2021, начало действия редакции - 12.06.2021) утвержден Классификатор видов разрешенного использования земельных участков, который устанавливает наименование вида разрешенного использования земельного участка, его описание и числовое обозначение в виде кода.

Согласно положений приложения N 1 к решению Думы г. Владивостока от 30.07.2015 N 505, в указанный нормативный правовой акт включены функциональные коэффициенты в отношении видов разрешенного использования земли, не соответствующие требованиям федерального законодательства, в том числе Классификатору, т.е. не предусмотренные действующим законодательством.

Так, п. 1.2.2 приложения N 1 к решению Думы г. Владивостока от 30.07.2015 N 505 установлен коэффициент функционального использования в отношении земельных участков для индивидуального садоводства, огородничества, дачного хозяйства. При этом, в Классификаторе отсутствует такой вид функционального использования земельного участка как "дачное хозяйство".

Аналогичные несоответствия: в п. 1.4.1 (дачные земельные участки), п. 1.5.1 (для эксплуатации объектов розничной торговли в киосках хлебом и хлебобулочными изделиями; для эксплуатации объектов розничной торговли в киосках газетами и журналами; для эксплуатации объектов розничной торговле в киосках овощами; для эксплуатации объектов розничной торговли в киосках прочей продукцией), п. 1.5.2 (для эксплуатации и обслуживания ресторанов, кафе, баров, столовых).

Между тем, несмотря на действующий в настоящий период времени Классификатор, Думой г. Владивостока действия по внесению соответствующих изменений в вышеуказанные пункты приложения N 1 к решению Думы г. Владивостока от 30.07.2015 N 505 не предпринимались.

В этой связи Прокурором г. Владивостока 25.09.2020 принесен протест на решение Думы г. Владивостока от 30.07.2015 N 505, который по результатам рассмотрения Думой г. Владивостока 29.10.2020, удовлетворен лишь в части приведения решения Думы г. Владивостока от 30.07.2015 N 505 в соответствие с Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.07.2009 N 582, в названной выше части оставлен без удовлетворения.

Доводы представителя заинтересованного лица о прекращении производства по административному делу в части признания пунктов 1.2.1, 1.2.2, 1.5.1, 1.5.5, 1.5.6, 1.5.10, 1.5.15, 1.7.8, 1.7.11, 1.8.8, 1.9.1, 1.9.5 Приложения N 1 оспариваемого решения Думы от 30.07.2015 N 505, в связи с признанием их недействующими вступившими в законную силу решениями Приморского краевого суда, судом не принимаются, поскольку административным истцом заявлены требования о признании принятого Думой города Владивостока нормативного правового акта полностью, а не в части отдельных пунктов. При этом, судом установлено, что Приложение N 1 оспариваемого решения Думы от 30.07.2015 N 505, не соответствует положениям Постановления Правительства Российской Федерации от 16.07.2009 N 582, противоречит требованиям действующего земельного законодательства.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Исходя из разъяснений, приведённых в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", учитывая, что оспариваемые правовые нормы применялись и на их основании были реализованы права граждан и организаций, суд приходит к выводу о необходимости признания их недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В связи с тем, что оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, это является основанием для признания его недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 178, 180, 215 - 217 Кодекса административного судопроизводства РФ, Приморский краевой суд

решил:

Административное исковое заявление заместителя прокурора Приморского края в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, к Думе города Владивостока, о признании не действующим приложения N 1 к решению Думы города Владивостока от 30 июля 2015 года N 505 "Об установлении величин корректирующего и функционального коэффициентов, применяемых при расчете арендной платы за землю в городе Владивостоке" - удовлетворить,

Признать недействующим со дня вступления в законную силу решения суда приложение N 1 к решению Думы города Владивостока от 30 июля 2015 года N 505 "Об установлении величин корректирующего и функционального коэффициентов, применяемых при расчете арендной платы за землю в городе Владивостоке" (ред. от 31.10.2019 N 284).

Сообщение о данном решении суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в официальном печатном издании Думы города Владивостока.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Приморский краевой суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья

О.Н. Внукова