Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам собственности, земельным и имущественным отношениям от 26 января 2022 г. к N 11, п. 2.1 на проект федерального закона N 19881-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Земельный кодекс Российской Федерации" (в части совершенствования регулирования отношений при осуществлении геодезической и картографической деятельности) (внесён Правительством Российской Федерации) (первое чтение) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам собственности, земельным и имущественным отношениям от 26 января 2022 г. к N 11, п. 2.1
на проект федерального закона N 19881-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Земельный кодекс Российской Федерации" (в части совершенствования регулирования отношений при осуществлении геодезической и картографической деятельности) (внесён Правительством Российской Федерации)
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по вопросам собственности, земельным и имущественным отношениям (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 19881-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Земельный кодекс Российской Федерации" (далее - законопроект) и отмечает следующее.

В соответствии с пояснительной запиской законопроект направлен на совершенствование регулирования отношений, возникающих при осуществлении геодезической и картографической деятельности, в том числе с использованием отечественных геоинформационных технологий, программных и технических средств и систем, включая государственные информационные системы порталов пространственных данных и государственную информационную систему ведения единой электронной картографической основы. Комитет поддерживает необходимость совершенствования регулирования отношений в сфере геодезии и картографии, в том числе, с учетом утвержденной государственной программы "Национальная система пространственных данных". Вместе с тем, у Комитета к законопроекту имеется ряд замечаний и предложений.

Законопроектом уточняются некоторые основные понятия, используемые в Федеральном законе от 30.12.2015 N 431-ФЗ "О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 431-ФЗ), а также устанавливается ряд новых дефиниций. Комитет отмечает, что некоторые уточнённые или новые основные понятия не используются далее по тексту законопроекта в должной мере. Так, в некоторых нормах законопроекта вместо использования термина, определение которому уже дано ранее по тексту, используют развёрнутое определение данного термина. Например, пункт 3 статьи 3 Федерального закона N 431-ФЗ даёт определение термину "пространственные объекты" - географические, природные, природно-антропогенные, антропогенные и иные объекты (в том числе здания, сооружения), местоположение которых может быть определено, а также естественные небесные тела. Вместе с тем, проектируемый пункт 20 статьи 3 Федерального закона N 431-ФЗ при определении термина "фотоплан" использует не термин "пространственные объекты", а "географические, природные, природно-антропогенные, антропогенные и иные объекты").

Также вызывает вопросы целесообразность закрепления в статье 3 Федерального закона N 431-ФЗ отдельных дефиниций. Так, законопроектом предлагается дать определение термину "государственные географические информационные системы", однако данное определение не вносит никаких особенностей регулирования содержания данного понятия с учетом проектируемого определения термина "географические информационные системы" и норм статьи 14 "Государственные информационные системы" Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации". Термин "фотоплан" уже используется в нормативных актах, например, в Федеральном законе от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", в судебной практике (кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 08.07.2020 N 78-КАД20-1-К3), в ненормативных актах органов власти (письмо Минэкономразвития России от 14.12.2012 N 27701-ПК/Д23и "Об усилении контроля за деятельностью подведомственных Росреестру государственных бюджетных учреждений"). Обоснование целесообразности законодательного определения подобных терминов в пояснительной записке отсутствует.

Помимо этого понятия "фотоплан", "фотокарта", "ортофотоплан", "ортофотокарта", помимо их дефиниции, используются в тексте закона в редакции законопроекта единожды - при перечислении результатов картографических работ. Вместе с тем, данный список является открытым и дополняемым, поскольку федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политике и нормативно-правовому регулированию в сфере геодезии, картографии и использования геоинформационных технологий (далее - Уполномоченный орган в сфере геодезии) наделяется полномочиями по установлению видов картографических материалов, получаемых в результате картографических работ. Таким образом, содержание указанных выше терминов возможно раскрыть в соответствующем подзаконном акте, а не в тексте закона.

Таким образом, по мнению Комитета, положения законопроекта, вносящие изменения в статью 3 Федерального закона N 431-ФЗ, должны быть уточнены и при необходимости переработаны, исходя из необходимости законодательного закрепления только тех терминов, общеупотребимое значение которых не в полной мере удовлетворяет целям и задачам регулирования указанного федерального закона.

Также необходимо отметить, что Федеральный закон N 431-ФЗ для обозначения одного и того же федерального органа исполнительной власти использует 2 термина: "федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политике и нормативно-правовому регулированию в сфере геодезии, картографии и использования геоинформационных технологий" и "федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на оказание государственных услуг в сфере геодезии и картографии". Представляется, что применение одного из них следует исключить из федерального закона в целях обеспечения однозначности правового регулирования.

Изменения в часть 4 статьи 5 Федерального закона N 431-ФЗ, связанные с исключением из полномочий федеральных органов власти, не осуществляющих функции по выработке государственной политике и нормативно-правовому регулированию в сфере геодезии, картографии и использования геоинформационных технологий, работ, связанных с геоинформационными технологиями и системами, следует конкретизировать. Например, считаем возможным указать, что из компетенции указанных органов исключаются работы, связанные с созданием и применением геоинформационных технологий, а также созданием и эксплуатацией геоинформационных систем.

Часть 3 статьи 7 Федерального закона N 431-ФЗ в редакции законопроекта нуждается в изменении с учетом того, что порядок утверждения местной системы координат определяется положением, утверждаемым Уполномоченным органом в сфере геодезии. Дополнительное регулирование данного вопроса в тексте закона представляется избыточным: нормы о порядке разработки и экспертизы технического отчёта возможно включить в указанное положение. Аналогичным образом следует подойти к проектированию части 7.1 статьи 9 Федерального закона N 431-ФЗ.

В проектируемой части 8 статьи 7 Федерального закона N 431-ФЗ следует конкретно определить о каких организациях идёт речь при регулировании вопроса о межведомственном взаимодействии: организациями - любыми юридическими лицами или организациями, подведомственными органам государственной власти.

Согласно проектируемой части 15 статьи 9 Федерального закона N 431-ФЗ на правообладателей объектов недвижимости, на которых находятся геодезические пункты геодезических сетей специального назначения или части указанных пунктов возлагается обязанность уведомлять соответствующий федеральный орган исполнительной власти обо всех случаях повреждения или уничтожения указанных пунктов. Согласно проектируемым изменениям подпункта 2 пункта 4 статьи 23 Земельного кодекса такая обязанность распространяется, в том числе на правообладателей земельных участков, в отношении которых установлен публичный сервитут для размещения указанных пунктов. Учитывая, что правоотношения, связанные с установлением публичного сервитута, регулируются исключительно Земельным кодексом (пункт 3 статьи 23 данного Кодекса), в указанной статье следует предусмотреть корреспондирующие изменения о возложении на правообладателя такого земельного участка соответствующей обязанности в рамках публичного сервитута.

Кроме того, представляется необоснованным возлагать указанные обязанности на правообладателей объектов недвижимости, на которых размещены геодезические пункты геодезических сетей специального назначения, созданные по инициативе и за счет частных лиц, например, недропользователей. Целесообразность обеспечения такими частными лицами доступа к указанным геодезическим пунктам иных лиц вызывает сомнение. Нормы законопроекта в данной части могут быть поддержаны без внесения в них изменений только при предоставлении соответствующего обоснования либо должны быть доработаны.

Законопроектом право юридических лиц, организующих геодезические и картографические работы, направлять в федеральный фонд пространственных данных (далее - ФФПД) полученные в результате таких работ сведения, заменяется на обязанность. При этом в пояснительной записке отсутствует обоснование введения такой обязанности, которая, очевидно, повлечет за собой финансовые и временные затраты для хозяйствующих субъектов. Также из материалов законопроекта не представляется возможным определить проводился ли анализ возможного размера указанных затрат, а также целесообразности направления в ФФПД всех результатов геодезических и картографических работ с точки зрения их практической пользы для дальнейшего использования иными участниками отношений в данной сфере. Например, результаты геодезических работ, выполняемых недропользователями в отдаленных от населенных пунктов районах, по мнению Комитета, не будут востребованы другими лицами, и их передача в ФФПД является избыточной. Также Комитет обращает внимание, что геодезические работы выполняются в процессе строительства и реконструкции объектов капитального строительства. С учетом объемов строительства на территории всей страны вызывает сомнение готовность ГИС ФФПД к приему и обработке такого количества информации.

Учитывая изложенное, до представления необходимых аналитических и обосновывающих материалов Комитет не может поддержать введение обязанности предоставлять в ФФПД результаты геодезических и картографических работ, осуществляемых юридическими лицами.

Пунктом 2 части 2 статьи 23 Федерального закона N 431-ФЗ в редакции законопроекта устанавливается обязанность юридических лиц, указанных в пунктах 1 - 3 части 2 статьи 1 Федерального закона от 18 июля 2011 года N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", при выполнении или закупке геодезических и картографических работ обеспечивать предоставление на основании договора заинтересованным лицам полученных в результате выполнения указанных работ. С учетом вводимой обязанности по предоставлению всеми юридическими лицами результатов указанных работ в ФФПД, доступ к которому гарантируется любому заинтересованному лицу, данная проектируемая норма представляется избыточной. С учетом изложенной выше позиции Комитета в отношении обязанности предоставлять данные в ФФПД, указанные нормы законопроекта следует системно доработать во взаимосвязи друг с другом.

Также в статье 23 Федерального закона N 431-ФЗ в редакции законопроекта следует исправить отсылочные нормы к части 4 указанной статьи.

Проектируемая редакция статьи 24 Федерального закона N 431-ФЗ недостаточно последовательно регулирует вопросы ограничения распространения пространственных данных. Так, часть 2 указанной статьи в редакции законопроекта устанавливает, что пространственные данные могут быть отнесены в соответствии с настоящим Федеральным законом к иным пространственным данным ограниченного доступа, не составляющим государственную тайну. Однако законопроект не устанавливает порядка и критериев отнесения пространственных данных к пространственным данным ограниченного доступа, устанавливая лишь, что перечень таких данных устанавливается федеральными органами исполнительной власти. Часть 4 указанной статьи в редакции законопроекта устанавливает категории пространственных данных ограниченного доступа. Вместе с тем целесообразность регулирования данного вопроса Комитет ставит под сомнение с учетом указанных выше полномочий органов власти утверждать перечни пространственных данных ограниченного доступа. Также необходимо отметить, что проектируемая часть 6 статьи 14 Федерального закона N 431-ФЗ при регулировании вопроса о предоставлении сведений о пространственных данных указывает на свободу такого предоставления в случае, если пространственные метаданные не содержат сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну. При этом в проектируемой редакции статьи 24 Федерального закона N 431-ФЗ вопросы ограничения использования пространственных данных, составляющих иную охраняемую законом тайну, не регулируются.

Учитывая изложенное, Комитет считает возможным поддержать проект федерального закона N 19881-8 "О внесении изменений в Федеральный закон "О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Земельный кодекс Российской Федерации" при его доработке ко второму чтению в соответствии с изложенными замечаниями.

Председатель Комитета

С.А. Гаврилов