Решение Свердловского областного суда от 14 апреля 2021 г. N 3а-234/2021 "О признании частично недействующей карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" (фрагмент 22), утв. Решением Екатеринбургской городской Думы от 19.06.2018 N 22/83"

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Жейновой С.И.,

при секретаре Ивановой Д.В.,

с участием прокурора Васильевой М.А.,

административного истца Рожина Д.И.,

представителя административного ответчика Екатеринбургской городской Думы Никитенко Е.А.,

представителя заинтересованного лица администрации города Екатеринбурга Шевцовой О.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Рожина Дмитрия Игоревича о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 (в редакции решения Екатеринбургской городской Думы от 23 марта 2021 года N 6/51),

установил:

решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 "Об утверждении правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "Город Екатеринбург", опубликованным 29 июня 2018 года в "Вестнике Екатеринбургской городской Думы", размещенном на официальном сайте Екатеринбургской городской Думы в информационно-телекоммуникационной сети Интернет "egd.ru", утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "Город Екатеринбург" (далее - Правила землепользования и застройки, оспариваемый нормативный правовой акт).

В названный муниципальный нормативный правовой акт неоднократно вносились изменения, на момент рассмотрения дела Правила землепользования и застройки действуют редакции решения Екатеринбургской городской Думы от 23 марта 2021 года N 6/51 (т. 5 л.д. 223-235).

В состав Правил землепользования и застройки входит карта градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург", фрагментом 22 которой земельный участок с кадастровым номером <N > отнесен к двум территориальным зонам: Ж-2 (зона индивидуальных жилых домов городского типа) и Р-1 (зона отдыха населения).

Рожин Д.И., являясь собственником вышеназванного земельного участка, обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором (с учетом уточнения требований - т. 5 л.д. 183) просит признать не действующей карту градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" (фрагмент 22), утвержденных решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 (в редакции решения Екатеринбургской городской Думы от 23 марта 2021 года N 6/51) в части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером <N > двух территориальных зон - Ж-2 (зона индивидуальных жилых домов городского типа) и Р-1 (зона отдыха населения).

В обоснование требований административный истец указал, что Правила землепользования и застройки в оспариваемой части приняты с нарушением части 4 статьи 30, подпункта 3 части 2 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и нарушают права собственника владеть, пользоваться и распоряжаться земельным участком.

Определением суда от 10 марта 2021 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена администрация города Екатеринбурга.

Административный истец Рожин Д.И. в судебном заседании доводы уточненного административного иска поддержал в полном объеме по предмету и основаниям, просил удовлетворить, признать оспариваемую норму не действующей со дня ее принятия.

Представитель административного ответчика Екатеринбургской городской Думы Никитенко Е.А., представитель заинтересованного лица администрации города Екатеринбурга Шевцова О.С. в судебном заседании возражали против удовлетворения административного иска, поддержав доводы письменных возражений на административный иск (т. 1 л.д. 110-116, т. 5 л.д. 206-209), указали, что нормативный правовой акт принят в рамках компетенции Екатеринбургской городской Думы, с соблюдением процедуры и формы принятия. Полагали, что оспариваемая норма прав административного истца не нарушает, поскольку последний в силу положений части 8 статьи 36 ГрК РФ не лишен права пользоваться земельным участком в соответствии с видом его разрешенного использования, указанного в Едином государственном реестре недвижимости, в случае, если такое использование не представляет опасности для жизни и здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия.

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Васильевой М.А., полагавшей требования административного истца подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании положений главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как установлено судом и следует из материалов дела, Рожин Д.И. с 26 ноября 2018 года является собственником земельного участка площадью ... кв. м. с кадастровым номером <N >, расположенного по адресу: <адрес>, категория земель: земли населенных пунктов; разрешенное использование - под строительство индивидуального жилого дома (т. 1 л.д. 15-17, т. 5 л.д. 202-204).

Исходя из изложенного, суд приходит к выводу, что территориальное зонирование в отношении вышеназванного земельного участка затрагивает интересы административного истца, который является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

При разрешении заявленных требований по существу применительно к положениям пункта 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При этом обязанность доказывания названных обстоятельств возлагается на орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт.

В соответствии с Законом Свердловской области от 12 октября 2004 года N 95-ОЗ "Об установлении границ муниципального образования город Екатеринбург и наделении его статусом городского округа" муниципальное образование город Екатеринбург с 31 декабря 2004 года наделено статусом городского округа.

Как предусмотрено пунктом 26 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Принимаемые муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ).

В силу пунктов 1, 2 статьи 25 Устава муниципального образования "город Екатеринбург", принятого решением Екатеринбургской городской Думы от 30 июня 2005 года N 8/1 (далее - Устав), городская Дума, состоящая из 36 депутатов, является представительным органом муниципального образования, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Нормативные правовые акты Думой городского округа принимаются в форме решений (подпункт 2 пункта 1 статьи 49 Устава).

Постановлением от 12 июля 1996 года N 1 утвержден Регламент Екатеринбургской городской Думы. В статьях 3 и 22 Регламента предусмотрено, что основной организационной формой работы Думы являются ее заседания, на которых принимаются все акты Думы, решаются вопросы, отнесенные к ее ведению. Решения Думы, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования "город Екатеринбург", принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Думы, если иное не установлено федеральным законодательством или Уставом.

В соответствии с частью 1 статьи 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 ГрК РФ, с учетом особенностей, установленных статьей 33 ГрК РФ.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы в статьях 30 - 35 ГрК РФ.

Так, главой местной администрации принимается решение о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта, а также официально публикуется сообщение о принятии такого решения. Предусмотрена проверка проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования, направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку. Комиссия проводит публичные слушания по проекту, вносит изменения в проект с учетом результатов таких слушаний и представляет его главе местной администрации, который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления. Обязательными приложениями к проектам правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний.

Ранее вступившим в законную силу судебным актом было установлено, что Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 31-32 ГрК РФ (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 30 мая 2019 года N 45-АПА19-14).

Вступившим в законную силу решением Свердловского областного суда от 11 февраля 2021 года по административному делу N 3а-132/2021 установлено, что Правила землепользования и застройки (в редакции решения Екатеринбургской городской Думы от 29 декабря 2020 года N 46/46) приняты Екатеринбургской городской Думой в пределах ее полномочий с соблюдением установленной процедуры, формы принятия и порядка опубликования (т. 5 л.д. 198-200).

Согласно части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному им административному делу, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Проверяя форму, вид, процедуру принятия, порядок опубликования и вступления в силу решения Екатеринбургской городской Думы от 23 марта 2021 года N 6/51, которым создана действующая на момент рассмотрения настоящего дела судом редакция Правил землепользования и застройки, суд исходит из следующего.

Как следует из материалов дела, на официальном сайте администрации города Екатеринбурга в информационно-телекоммуникационной сети Интернет опубликовано и размещено постановление от 16 ноября 2020 года N 2356 "О подготовке проекта Решения Екатеринбургской городской Думы "О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", которое также опубликовано в официальном издании Екатеринбургской городской Думы "Вестник Екатеринбургской городской Думы" от 17 ноября 2020 года N 96 (205).

В дальнейшем, Главой Екатеринбурга издано постановление от 24 ноября 2020 года N 109-г, которым назначено проведение в период с 27 ноября 2020 года по 29 декабря 2020 года общественных обсуждений по проекту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, которое опубликовано в официальном издании Екатеринбургской городской Думы "Вестник Екатеринбургской городской Думы" от 24 ноября 2020 года N 99 (208).

Полученные результаты проведенных общественных обсуждений, перечень лиц, принявших участие в общественных обсуждениях, отражены в протоколе общественных обсуждений от 22 декабря 2020 года N 61/42/21.3-06, с учетом которых 24 декабря 2020 года подготовлено и в установленном порядке опубликовано заключение о результатах общественных обсуждений N 143/16/21.3-09.

Постановлением администрации города Екатеринбурга от 26 февраля 2021 года N 294 в Екатеринбургскую городскую Думу внесен на рассмотрение проект решения Екатеринбургской городской Думы "О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург".

15 марта 2021 года в Екатеринбургскую городскую Думу направлен на рассмотрение проект решения Екатеринбургской городской Думы "О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" с указанным выше постановлением администрации города Екатеринбурга от 26 февраля 2021 года N 294, откорректированный с учетом замечаний, представленных в заключении Управления по юридической работе Екатеринбургской городской Думы от 11 марта 2021 года N 04-04-18.

Постоянная комиссия по городскому хозяйству, градостроительству и землепользованию рассмотрела 16 марта 2021 года на своем заседании поступивший проект нормативного правового акта и приняла решение N 10/65, которым включила вопрос о его рассмотрении в повестку очередного заседания Екатеринбургской городской Думы.

23 марта 2021 года на очередном заседании Екатеринбургской городской Думы депутаты необходимым большинством голосов приняли решение N 6/51 "О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 "Об утверждении Правил землепользования застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург".

Решение от 23 марта 2021 года N 6/51 опубликовано в официальном издании Екатеринбургской городской Думы "Вестник Екатеринбургской городской Думы" 1 апреля 2021 года N 389 (т. 6 л.д. 58-59), а также размещено на официальном сайте Екатеринбургской городской Думы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.egd.ru), вступило в силу.

Таким образом, первоначальная редакция Правил землепользования и застройки, а также действующая на момент рассмотрения дела судом редакция Правил землепользования и застройки, которая создана в результате принятия 23 марта 2021 года решения N 6/51, приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

Проверяя оспариваемую норму нормативного правового акта на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из ГрК РФ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ (часть 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативным правовым актом органа местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования, содержащая границы территориальных зон (пункт 8 статьи 1, пункт 2 части 2 и часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющему стратегию градостроительного развития территорий и содержащему в себе долгосрочные ориентиры их развития, определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

Из системного толкования пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Картой функциональных зон городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" Генерального плана развития городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" на период до 2025 года, утвержденного решением Екатеринбургской городской Думы от 06 июля 2004 года N 60/1 (в редакции Решения Екатеринбургской городской Думы от 24 ноября 2015 года N 52/42) (далее - Генеральный план) определено, что земельный участок с кадастровым номером <N > расположен в двух функциональных зонах: "магистральные улицы" и "озелененные территории интенсивного общественного использования, в том числе лесные парки" (т. 5 л.д. 185).

В соответствии с фрагментом N 22 карты градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург" Правил землепользования и застройки (в редакции решения Екатеринбургской городской Думы от 23 марта 2021 года N 6/51) данный земельный участок соответственно отнесен к двум территориальным зонам: Ж-2 (зона индивидуальных жилых домов городского типа) и Р-1 (зона отдыха населения) (т. 5 л.д. 222).

Как уже было отмечено судом выше, в силу требований частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ должен соблюдаться принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану, как основополагающему документу территориального планирования, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определенным генеральным планом.

Установленная территориальная зона Ж-2 (зона индивидуальных жилых домов городского типа), в которой находится часть земельного участка с кадастровым номером <N > не соответствует Генеральному плану, где эта же часть территории земельного участка обозначена как "магистральные улицы".

Кроме того, в соответствии со статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Согласно части 2 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

На основании части 4 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах не допускается.

В оспариваемой части карта градостроительного зонирования не отвечает требованиям правовой определенности, поскольку ее единообразное понимание не может быть обеспечено, что создает возможность злоупотребления правоприменителем своими полномочиями, создает административному истцу препятствия в реализации права собственности в отношении земельного участка.

Учитывая вышеизложенное, установление в Правилах землепользования и застройки в отношении земельного участка с кадастровым номером <N > двух территориальных зон - Ж-2 (зона индивидуальных жилых домов городского типа) и Р-1 (зона отдыха населения) является основанием для признания оспариваемой административным истцом нормы не действующей, поскольку такое территориальное зонирование противоречит положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, в частности, пункту 2 части 1 статьи 34, части 4 статьи 30 ГрК РФ, положениям статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Как установлено пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Разрешая вопрос о дате, с которой оспариваемое положение нормативного правового акта следует признать недействующим, суд исходит из того, что оспариваемая правовая норма применялась, порождая правовые последствия. Указанное обстоятельство в силу разъяснений, содержащихся в абзаце 3 пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" является основанием для признания нормативного правового акта в его оспариваемой части не действующим только со дня вступления решения суда в законную силу.

В резолютивной части решения суда должно содержаться указание на опубликование в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт, сообщения о принятии решения суда, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу (пункт 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Руководствуясь статьями 175-180, 213, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление Рожина Дмитрия Игоревича удовлетворить частично.

Признать не действующей с момента вступления в силу решения суда карту градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" (фрагмент 22), утвержденных решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 (в редакции решения Екатеринбургской городской Думы от 23 марта 2021 года N 6/51) в части установления в отношении земельного участка с кадастровым номером <N > двух территориальных зон - Ж-2 (зона индивидуальных жилых домов городского типа) и Р-1 (зона отдыха населения).

Сообщение о принятии данного решения суда подлежит размещению в печатном издании "Вестник Екатеринбургской городской Думы" и размещению на официальном сайте Екатеринбургской городской Думы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме через Свердловский областной суд.

Председательствующий

Жейнова С.И.