Решение Свердловского областного суда от 11 февраля 2021 г. N 3а-132/2021 "Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующей статьи 41 Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утв. Решением Екатеринбургской городской Думы от 19.06.2018 N 22/83"

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Жейновой С.И.,

при секретаре Ивановой Д.В.,

с участием прокурора Войновой О.А.,

представителя административного истца общества с ограниченной ответственностью "Гамма" Гольцева А.В.,

представителя административного ответчика Екатеринбургской городской Думы Никитенко Е.А.,

представителя заинтересованного лица администрации города Екатеринбурга Шевцовой О.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Гамма" о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 (в редакции решения Екатеринбургской городской Думы от 29 декабря 2020 года N 46/46),

установил:

решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" (т. 2 л.д. 1-168), которые были опубликованы в официальном издании Екатеринбургской городской Думы "Вестник Екатеринбургской городской Думы" N 347 от 29 июня 2018 года (далее - Правила землепользования и застройки).

В названный муниципальный нормативный правовой акт неоднократно вносились изменения, на момент рассмотрения дела Правила землепользования и застройки действуют в редакции решения Екатеринбургской городской Думы от 29 декабря 2020 года N 46/46 (т. 5 л.д. 186-187).

Общество с ограниченной ответственностью "Гамма" (далее - ООО "Гамма", административный истец) обратилось в суд с административным исковым заявлением, с учетом уточнения заявленных требований (т. 6 л.д. 71-72) просило признать не действующей с 29 декабря 2020 года статью 41 Правил землепользования и застройки, утвержденных решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 (в редакции решения Екатеринбургской городской Думы от 29 декабря 2020 года N 46/46), в части не установления в данной норме предельных параметров разрешенного строительства (реконструкции) объектов капитального строительства на территории общего пользования (улично-дорожная сеть) (ТОП-2). В обоснование требований указано, что ООО "Гамма" на праве частного сервитута с целью размещения объектов дорожного сервиса (автозаправочных станций) владеет земельным участком с кадастровым <N >, разрешенное использование: для размещения автомобильной дороги. По мнению административного истца, положения статьи 41 Правил землепользования и застройки ("Территории, в пределах которых на земельные участки действие градостроительных регламентов не распространяется") противоречат частям 1 и 1.1 статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), нарушают права ООО "Гамма", препятствуя в осуществлении строительства объектов придорожного сервиса, поскольку в данной норме не установлены предельные параметры разрешенного строительства (реконструкции) объектов капитального строительства.

Представитель административного истца Гольцев А.В. в судебном заседании уточненные требования поддержал, просил удовлетворить.

Представитель административного ответчика Екатеринбургской городской Думы Никитенко Е.А., представитель заинтересованного лица администрации города Екатеринбурга Шевцова О.С. в судебном заседании возражали против удовлетворения административного иска, поддержав доводы письменных возражений на административный иск (т. 1 л.д. 92-106, т. 6 л.д. 75-78), указали, что нормативный правовой акт принят в рамках компетенции Екатеринбургской городской Думы, с соблюдением процедуры и формы принятия, оспариваемая правовая норма не противоречит федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе положениям статьи 38 ГрК РФ.

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Войновой О.А., полагавшей, что заявленные административным истцом требования не подлежат удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании положений главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Собственником земельного участка с кадастровым номером <N > является Свердловская область (приказ Министерства по управлению государственным имуществом Свердловской области от 06 июля 2013 года N 1142), правообладателем на праве постоянного (бессрочного) пользования Государственное казенное учреждение Свердловской области "Управление автомобильных дорог" (т. 1 л.д. 15, 16, 28).

Из материалов дела следует, что ООО "Гамма" на основании соглашения от 02 июля 2018 года N 14-2018-ОДС, заключенного с Государственным казенным учреждением Свердловской области "Управление автомобильных дорог" (т. 1 л.д. 12-14), предоставлено право ограниченного пользования - частный сервитут на две части земельного участка с кадастровым номером <N >, площадью ... кв. м., расположенного по адресу: Свердловская область, г. Екатеринбург, участок автомобильной дороги вокруг г. Екатеринбурга от автодороги "Пермь-Екатеринбург" до автодороги "Подъезд к п. Медному" категория земель: земли населенных пунктов; разрешенное использование: для размещения автомобильной дороги (т. 1 л.д. 12-14).

В соответствии с картой градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург" Правил землепользования и застройки данный земельный участок отнесен к территории общего пользования ТОП-2 (улично-дорожная сеть).

Исходя из изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемая административным истцом норма регулирует отношения с его участием.

При разрешении заявленных требований по существу применительно к положениям пункта 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При этом обязанность доказывания названных обстоятельств возлагается на орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт.

В соответствии с Законом Свердловской области от 12 октября 2004 года N 95-ОЗ "Об установлении границ муниципального образования город Екатеринбург и наделении его статусом городского округа" муниципальное образование город Екатеринбург с 31 декабря 2004 года наделено статусом городского округа.

Как предусмотрено пунктом 26 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Принимаемые муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ).

В силу пунктов 1, 2 статьи 25 Устава муниципального образования "город Екатеринбург", принятого решением Екатеринбургской городской Думы от 30 июня 2005 года N 8/1 (далее - Устав), городская Дума, состоящая из 36 депутатов, является представительным органом муниципального образования, наделённым собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Нормативные правовые акты Думой городского округа принимаются в форме решений (подпункт 2 пункта 1 статьи 49 Устава).

Постановлением от 12 июля 1996 года N 1 утвержден Регламент Екатеринбургской городской Думы. В статьях 3 и 22 Регламента предусмотрено, что основной организационной формой работы Думы являются ее заседания, на которых принимаются все акты Думы, решаются вопросы, отнесенные к ее ведению. Решения Думы, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования "город Екатеринбург", принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Думы, если иное не установлено федеральным законодательством или Уставом.

В соответствии с частью 1 статьи 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 ГрК РФ, с учётом особенностей, установленных статьей 33 ГрК РФ.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы в статьях 30 - 35 ГрК РФ.

Так, главой местной администрации принимается решение о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта, а также официально публикуется сообщение о принятии такого решения. Предусмотрена проверка проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования, направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку. Комиссия проводит публичные слушания по проекту, вносит изменения в проект с учетом результатов таких слушаний и представляет его главе местной администрации, который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления. Обязательными приложениями к проектам правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний.

Ранее вступившим в законную силу судебным актом было установлено, что Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 31-32 ГрК РФ (апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 30 мая 2019 года N 45-АПА19-14).

Вступившим в законную силу решением Свердловского областного суда от 7 декабря 2020 года по административному делу N 3а-402/2020 установлено, что Правила землепользования и застройки (в редакции решения Екатеринбургской городской Думы от 27 октября 2020 года N 29/42) приняты Екатеринбургской городской Думой в пределах ее полномочий с соблюдением установленной процедуры, формы принятия и порядка опубликования.

Проверяя форму, вид, процедуру принятия, порядок опубликования и вступления в силу решения Екатеринбургской городской Думы от 29 декабря 2020 года N 46/46, которым создана действующая на момент рассмотрения настоящего дела судом редакция Правил землепользования и застройки, суд исходит из следующего.

Как следует из материалов дела, на официальном сайте администрации города Екатеринбурга в информационно-телекоммуникационной сети Интернет опубликовано и размещено постановление от 8 октября 2020 года N 1997 "О подготовке проекта Решения Екатеринбургской городской Думы "О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", которое также опубликовано в официальном издании Екатеринбургской городской Думы "Вестник Екатеринбургской городской Думы" от 9 октября 2020 года N 84.

В дальнейшем, Главой Екатеринбурга издано постановление от 14 октября 2020 года N 85-г, которым назначено проведение в период с 16 октября 2020 года по 04 декабря 2020 года общественных обсуждений по проекту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, которое опубликовано в официальном издании Екатеринбургской городской Думы "Вестник Екатеринбургской городской Думы" от 14 октября 2020 года N 86.

Полученные результаты проведённых общественных обсуждений, перечень лиц, принявших участие в общественных обсуждениях, отражены в протоколе общественных обсуждений, с учетом которых 24 ноября 2020 года подготовлено и в установленном порядке опубликовано заключение о результатах общественных обсуждений N 123/16/21.3-09.

Постановлением администрации города Екатеринбурга от 14 декабря 2020 года N 2545 в Екатеринбургскую городскую Думу внесен на рассмотрение проект решения Екатеринбургской городской Думы "О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург".

Постоянная комиссия по городскому хозяйству, градостроительству и землепользованию рассмотрела 29 декабря 2020 года на своем заседании поступивший проект нормативного правового акта и приняла решение N 62/58, которым включила вопрос о его рассмотрении в повестку очередного заседания Екатеринбургской городской Думы.

29 декабря 2020 года на очередном заседании Екатеринбургской городской Думы депутаты необходимым большинством голосов приняли решение N 46/46 "О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 "Об утверждении Правил землепользования застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург".

Решение от 29 декабря 2020 года N 46/46 опубликовано в официальном издании Екатеринбургской городской Думы "Вестник Екатеринбургской городской Думы" 30 декабря 2020 года N 385 (т. 6 л.д. 58-59), а также размещено на официальном сайте Екатеринбургской городской Думы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.egd.ru), вступило в силу.

Таким образом, первоначальная редакция Правил землепользования и застройки, а также действующая на момент рассмотрения дела судом редакция Правил землепользования и застройки, которая создана в результате принятия 29 декабря 2020 года решения N 46/46, приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

Проверяя оспариваемую норму нормативного правового акта на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Статья 41 Правил землепользования и застройки (оспариваемая норма) устанавливает территории, в пределах которых на земельные участки действие градостроительных регламентов не распространяется.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из ГрК РФ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ (часть 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативным правовым актом органа местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты, под которыми понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения (пункты 7, 9 статьи 1 ГрК РФ).

Положениями статей 36-38 ГрК РФ закреплены условия установления градостроительных регламентов, критерии распространения их действия, содержание градостроительных регламентов, в том числе предельные размеры земельных участков, предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, виды разрешенного использования земельных участков.

При этом согласно императивным положениям пункта 2 части 4 статьи 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования.

Согласно пункту 12 статьи 1 ГрК РФ к территориям общего пользования отнесены территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары), а также предназначенные для размещения линейных объектов - линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (пункт 10.1 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 4 Правил землепользования и застройки на карте градостроительного зонирования муниципального образования "город Екатеринбург" помимо границ территориальных зон и границ населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования, отображены также границы территорий, в пределах которых действие градостроительных регламентов на земельные участки не распространяется.

Картой градостроительного зонирования территории муниципального образования "город Екатеринбург" Правил землепользования и застройки земельный участок с кадастровым номером <N >, в отношении двух частей которого установлен частный сервитут для размещения объектов придорожного сервиса (автозаправочных станций) расположен в границах территории общего пользования (улично-дорожная сеть) ТОП-2 (т. 6 л.д. 79).

Статьей 41 ГрК РФ закреплены следующие виды основных территорий общего пользования и земель, применительно к которым действие градостроительных регламентов не распространяется: ТОП-1 (парки, набережные, скверы, бульвары), ТОП-2 (улично-дорожная сеть), ТЖД (территории железной дороги федерального подчинения) с указанием их назначения.

Так, назначением территорий общего пользования ТОП-2 (улично-дорожная сеть) являются: магистральные городские дороги; магистральные улицы общегородского значения; магистральные улицы районного значения; улицы местного значения; пешеходные улицы и площади; иные объекты улично-дорожной сети; объекты и линейные объекты коммунального хозяйства (инженерно-технического обеспечения); железнодорожный транспорт (размещение наземных сооружений метрополитена, в том числе вестибюлей метро, посадочных станций, вентиляционных шахт; размещение наземных сооружений для трамвайного сообщения и иных специальных дорог (канатных, монорельсовых, фуникулеров)); обслуживание автотранспорта; зеленые насаждения; малые архитектурные формы; подземные и надземные пешеходные переходы; развязки, путепроводы, тоннели; объекты охраны общественного порядка; стоянки общественного транспорта и остановки общественного транспорта (в том числе ведомственного транспорта, экскурсионного транспорта, такси); нестационарные объекты торговли, общественного питания, коммунального обслуживания (в том числе общественные туалеты); коммунальное обслуживание; объекты придорожного сервиса (размещение автозаправочных станций); объекты городской навигации и рекламы; объекты связи; внеуличный транспорт.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту функциональных зон городского округа и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Указанное назначение территории общего пользования ТОП-2 соответствует функциональному зонированию, установленному Генеральным планом развития городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" на период до 2025 года (утвержден решением Екатеринбургской городской Думы от 6 июля 2004 года N 60/1, которым определено, что земельный участок с кадастровым номером <N > отнесен к территории инженерной и транспортной инфраструктур (магистральные улицы) (т. 6 л.д. 80).

Как уже было отмечено судом выше, действие градостроительных регламентов на территории общего пользования не распространяется, следовательно, предельные параметры разрешенного строительства в отношении таких территорий не могут быть установлены в Правилах землепользования и застройки, в том числе в оспариваемой правовой норме.

Доводы ООО "Гамма" о нарушении его прав оспариваемыми положениями нормативного правового акта суд находит несостоятельными исходя из следующего.

В соответствии с частью 7 статьи 36 ГрК РФ использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Земельный участок с кадастровым номером <N > расположен на участке автомобильной дороги вокруг г. Екатеринбурга от автодороги "Пермь-Екатеринбург" до автодороги "Подъезд к п. Медному".

Строительство данной автодороги находится в ведении органов власти Свердловской области.

В частности, Постановлением Правительства Свердловской области от 27 апреля 2017 года N 299-ПП утверждена основная часть проекта планировки территории для размещения комплекса линейных объектов автомобильной дороги вокруг г. Екатеринбурга на участке автодорога Пермь - Екатеринбург - автодорога Подъезд к г. Екатеринбургу от автодороги "Урал", II пусковой комплекс - автодорога Подъезд к п. Медному - автодорога Екатеринбург - Полевской в Свердловской области и проекта межевания территории для размещения комплекса линейных объектов автомобильной дороги вокруг г. Екатеринбурга на участке автодорога Пермь - Екатеринбург - автодорога Подъезд к г. Екатеринбургу от автодороги "Урал", II пусковой комплекс - автодорога Подъезд к п. Медному - автодорога Екатеринбург - Полевской в Свердловской области.

Условия использования земельных участков в границах территорий общего пользования, предназначенных для строительства указанной автодороги, в том числе предполагающие размещение автозаправочных станций, предельные параметры их строительства, должны устанавливаться актом уполномоченного органа исполнительной власти Свердловской области, поскольку Правилами землепользования и застройки предельные параметры разрешенного строительства в отношении территорий общего пользования не могут быть установлены в силу прямого указания закона (части 4, 7 статьи 36 ГрК РФ).

Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе положениям части 1 и 1.1 статьи 38 ГрК РФ не противоречат и прав административного истца не нарушают.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

С учетом приведенных правовых норм и установленных обстоятельств дела, суд не находит оснований для признания нормативного правового акта не действующим в оспариваемой части, следовательно, и для удовлетворения административного иска.

Руководствуясь статьями 175-180, 213 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Гамма" о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных решением Екатеринбургской городской Думы от 19 июня 2018 года N 22/83 (в редакции решения Екатеринбургской городской Думы от 29 декабря 2020 года N 46/46) - оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме через Свердловский областной суд.

Председательствующий

Жейнова С.И.