Реформа расходов бюджетной системы как фактор экономического роста (Т. Нестеренко, "Финансовая газета", N 21, май 2002 г.)

Реформа расходов бюджетной системы
как фактор экономического роста

В настоящее время в России практически нет политика, который бы не осознавал, что экономический рост и обеспечение соответствующих темпов экономического роста - главная задача любого государства. Только экономический рост может решить все известные общественные проблемы. Об этом четко заявлено в послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 18 апреля этого года.

В этой связи необходимо отметить, что ключевые направления действий Российской власти в целях создания должного уровня экономического роста в основном определены, это:

реформа банковского сектора, включая систему гарантирования банковских вкладов населения;

реформа земельного законодательства, включая закон об обороте земли;

создание условий для конкурентности и реализации процедур банкротства;

реформа трудового и пенсионного законодательства;

административная реформа;

налоговая реформа и, в частности, снижение налогов для малого бизнеса, отмена оборотных налогов и налога с продаж.

Относительно последнего направления реформ заметим, что по среднесрочному прогнозу Минэкономразвития России потенциал снижения налогового бремени практически исчерпан. Поэтому исполнительная власть вынуждена все больше внимания уделять расходам бюджета, поскольку без сокращения обязательств в области расходов, без создания эффективных систем управления государственными расходами дальнейшее снижение налоговой нагрузки, по существу, невозможно.

Для того, чтобы разобраться со структурой обязательств государства, объем которых в настоящее время кратно превышает объем фактически имеющихся в стране бюджетных ресурсов, попытаемся сначала дать определение государственных (муниципальных) обязательств. В общепринятой терминологии под государственными (муниципальными) обязательствами понимаются обусловленные законом (муниципальным решением), договором или соглашением обязанности предоставить в пользу физических или юридических лиц средства из бюджета соответствующего уровня власти.

Исходя из этого определения в общих чертах обязательства государства можно разделить на три условные части:

1. Обязательства, вытекающие напрямую из федеральных законов. Это различные льготы по оплате жилья, проезда на всякого рода видах транспорта, других услуг, предоставляемых исходя из действующих законов в натуральной форме. Финансовая оценка дополнительных средств, необходимых для реализации таких обязательств, только в 2001 г. составляла 524,4 млрд руб. До настоящего времени радикального решения проблемы по этим обязательствам не найдено. Частично она решается путем утверждения в качестве приложения к закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год перечня законодательных актов (либо отдельных статей и норм), действие которых приостанавливается.

В текущем году по данной категории обязательств принимаются первые попытки их упорядочить через внесение изменений к закону "О статусе военнослужащих", готовятся аналогичные поправки к закону "О ветеранах" относительно льгот по ЖКХ и ряд других инициатив.

2. Обязательства, вытекающие из формализованного государственного долга. По этой категории картина более или менее понятна с тем уточнением, что до настоящего времени идут переговорные процессы по выверке и корректировке величины задолженности перед рядом официальных кредиторов, не входящих в состав стран - участниц Парижского клуба. Кроме того, нам необходимо принять решение об учете и оценке косвенных долговых обязательств, вытекающих из задолженности субъектов Российской Федерации в иностранной валюте, по которым потенциально может возникнуть субсидиарная ответственность Российской Федерации.

3. Обязательства, вытекающие из договоров (контрактов), заключенных бюджетными учреждениями. Именно эта третья категория обязательств вызывает, пожалуй, самую большую угрозу для бюджетного равновесия. И связано это прежде всего с тем, что фактически вся наша бюджетная сфера и бюджетная политика сориентирована на создание и содержание бюджетных учреждений. Только на федеральном уровне мы имеем более 70 тыс. учреждений, а по всем уровням бюджетной системы их в сотни раз больше.

При этом каждое обязательство учреждения, начиная с трудового договора и заканчивая любым контрактом на услугу (в силу действия норм гражданского права для такой организационно-правовой формы, как учреждение), незамедлительно порождает субсидиарную ответственность собственника. Поэтому любое решение об индексации зарплаты вызывает негативную реакцию бюджетов всех уровней бюджетной системы. Ведь в некоторых субъектах расходы на зарплату бюджетных учреждений занимают 50% и более от всех расходов бюджета. Понятно, что любой собственник при такой правовой ответственности сделал бы все возможное, чтобы поставить под контроль объем принимаемых обязательств, по которым он несет субсидиарную ответственность.

Остановимся на том, что мешает четко контролировать объем обязательств, принимаемых бюджетными учреждениями, с позиций их соответствия объемам прав на принятие обязательств, установленных в законах о бюджетах разных уровней бюджетной системы. Прежде всего это - отсутствие четких границ, разделяющих государственный сектор на подсекторы: федеральный, региональный и муниципальный. Ведь на самом деле для надлежащего учета нужно в первую очередь определение институциональной единицы, которая принадлежит к конкретному подсектору сектора государственных финансов. Именно конкретная институциональная единица имеет в оперативном управлении активы и принимает обязательства от имени федеральной, региональной и муниципальной власти. И, естественно, все операции этой единицы отражаются в отчете того уровня сектора государственных финансов, кому она принадлежит по праву собственности.

Институциональной единицей в общепринятом понимании являются министерства и ведомства, а также находящиеся в их ведении бюджетные учреждения. Таким образом, выстраивается понятная логическая цепочка: собственник - обязательства, порождаемые собственником - ответственность за обязательства. Но почему-то элементарная логическая связь до сих пор вызывает оживленные дискуссии.

Например, субъект Российской Федерации объявляет федеральному учреждению, созданному федеральным ведомством и соответственно находящемуся в его ведении, лимит на принятие обязательств (т.е. финансирует его по смете расходов). В итоге это учреждение или принимает обязательств больше, чем определено законом субъекта Российской Федерации, или сам субъект не может по какой-то причине профинансировать это учреждение, в связи с чем порождается задолженность по исполненному, но неоплаченному обязательству. Это ведет к тому, что контрагент по договору с данным учреждением идет в суд, и суд принимает решение о субсидиарной ответственности за неоплаченное обязательство собственника (т.е. федерального ведомства, в чьем ведении находится это учреждение). На практике эти действия оборачиваются тысячами исков на миллиарды рублей.

После того, как в систему федерального казначейства были переведены внебюджетные счета бюджетных учреждений, объявляются организации, имеющие статус и устав бюджетного учреждения. Подобная организация в течение уже десятков лет не получала никакого финансирования от министерства, в чьем ведении она находится, живет от аренды и разного рода платных услуг, берет кредиты в кредитных организациях, поскольку это право предоставлено ее уставом, и каждым своим обязательством порождает субсидиарную ответственность федерального бюджета.

В целях определения всех участников бюджетного процесса в 2001 г. проведена инвентаризация получателей средств федерального бюджета, составлен реестр бюджетополучателей, в который вошли бюджетные учреждения (с соответствующими правами и ограничениями) с финансированием по смете расходов при субсидиарной ответственности государства. Значительной части бюджетополучателей, отношения государства с которыми должны строиться на основании договоров, закрыты лицевые счета в органах федерального казначейства, и они ушли в коммерческий сектор.

В настоящее время перед исполнительной властью стоит задача радикального пересмотра этого реестра, с тем чтобы оставить в нем в основном только те учреждения, которые предоставляют чисто общественные блага (например, национальную оборону), а учреждения, предоставляющие услуги, легко реализуемые на рынке, должны уйти в коммерческий сектор. При этом финансовые потоки из федерального бюджета должны быть перенаправлены от производителей услуг (в том числе социальных) к их потребителям. Такие реформы уже объявлены Правительством в жилищно-коммунальной сфере, проводится эксперимент в сфере высшего образования, разрабатываются предложения по реформированию ряда других отраслей. Отметим, что эта работа требует огромных политических усилий, а также понимания необходимости таких реформ со стороны общества.

В качестве реального подкрепления последнего утверждения можно привести решение Правительства о переводе внебюджетных средств в систему казначейства, принятое в 1998 г. Но это решение вызвало такую агрессивную атаку со стороны деятелей культуры и образования, что Правительство вынуждено было отступить. Тогда федеральное казначейство стало осторожно проводить мониторинг этих внебюджетных средств и постепенно передавать эту информацию в первую очередь в Парламент. В конечном счете информация об объемах (а это около 200-210 млрд руб., что превышает 10% расходов федерального бюджета) при полном отсутствии контроля за расходами этих средств подвигнула Парламент в законы о федеральном бюджете на 2001 г. и 2002 г. включить статью о необходимости перевода всех внебюджетных средств федеральных учреждений в систему казначейства. Таким образом, было найдено понимание обществом этого пусть первого, но очень важного шага. В результате огромной работы, проведенной в 2001 г., счета федеральных учреждений по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, закрыты, и их операции переведены на счета федерального казначейства.

Учитывая, что это только первый шаг на пути определения истинных границ сектора государственного управления, последовательность действий может быть следующая:

1-й этап - перевод всех внебюджетных средств бюджетных учреждений в систему федерального казначейства (при этом любое софинансирование из бюджета другого уровня собственник этого учреждения будет рассматривать как межбюджетные потоки);

2-й этап - распространение на все внебюджетные средства процедур, присущих операциям со средствами федерального бюджета, включая жесткий контроль за обязательствами, принимаемыми за счет внебюджетных средств;

3-й этап - пересмотр организационно-правовой формы данных учреждений (представляется, что многие сами будут инициировать этот пересмотр). Параллельно необходимо вводить систему государственных заказов на социальные услуги, а также элементы субсидирования части подобных расходов (образование, культура, здравоохранение);

4-й этап - после резкого сокращения (по-видимому, без этого нам не справиться с контролем над объемами обязательств) числа учреждений, создающих субсидиарную ответственность за обязательства, которые принимаются ими, введение для оставшейся части программно-целевого принципа формирования их бюджетов с расширением прав руководителей этих учреждений по использованию ресурсов, предназначенных для достижения поставленной цели. При такой конструкции можно будет обеспечить учет всех обязательств в пределах агрегированных по экономическим категориям лимитов бюджетных обязательств.

Еще раз подчеркнем, что это стремление должно поддерживаться обществом, в конечном счете - бюджетополучателями, которые должны почувствовать выгоду от изменения принципов, направленных на адресное получение бюджетных ресурсов, от изменения бюджетных потоков к потребителям услуг и предоставления им права выбирать самостоятельно поставщика этих услуг. Кроме того, необходимо постепенно вводить механизм экономической мотивации для всех ведомств, создающих это огромное количество учреждений. Для этого нужно, чтобы понятие субсидиарной ответственности нашло практическое применение. В этом направлении уже проводится работа. Так, в 2001 г. Правительством Российской Федерации принято постановление от 22.02.01 г. N 143 "Об утверждении Правил взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета".

Реализацию принципов субсидиарной ответственности, безусловно, следует продолжать, как бы это ни было трудно в организационном плане. В этой связи уместно напомнить, что еще в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2001 г. было акцентировано внимание на том, что "отношения, возникающие между сектором государственных финансов и другими секторами экономики, должны стать примером ответственности за принятые обязательства, открытости, публичности и четкого соблюдения федерального законодательства".

И это нормально для государства, стремящегося иметь статус страны с рыночной экономикой. Только важно осознавать, что сектор государственного управления, являющийся частью экономики страны, не может жить по правилам, отличным от правил рыночных отношений.

Т. Нестеренко,

заместитель министра финансов - начальник

Главного управления федерального казначейства

"Финансовая газета", N 21, май 2002 г.