Решение Ульяновского областного суда от 4 марта 2022 г. по делу N 3а-15/2022 (N 3а-230/2021) Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими абзацев первого и второго пункта 9.6 указа Губернатора Ульяновской области от 12.03.2020 N 19 "О введении режима повышенной готовности и установлении обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности"

Решение Ульяновского областного суда от 4 марта 2022 г. по делу N 3а-15/2022 (N 3а-230/2021)

Ульяновский областной суд в составе

судьи Кинчаровой О.Е.,

с участием прокурора Холодилиной Ю.О.,

при секретаре Трошиной П.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Быкова Юрия Олеговича о признании недействующим в части пункт 9.6 указа Губернатора Ульяновской области от 12 марта 2020 года N 19 "О введении режима повышенной готовности и установлении обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности" в редакции указов Губернатора Ульяновской области N 108 от 6 ноября 2021 года, N 113 от 26 ноября 2021 года, N 122 от 23 декабря 2021 года, N 7 от 25 января 2022 года, N 17 от 24 февраля 2022 года,

установил:

12 марта 2020 г. Губернатором Ульяновской области принят указ N 19 "О введении режима повышенной готовности" (далее также указ Губернатора Ульяновской области N 19 от 12 марта 2020 года). В данный приказ неоднократно вносились изменения.

Указом Губернатора Ульяновской области N 108 от 6 ноября 2021 года абзацы первый, второй и третий пункта 9.6 указа Губернатора Ульяновской области N 19 от 12 марта 2020 года были изложены в следующей редакции:

"Обеспечить допуск посетителей только при наличии сертификата о вакцинации, или теста ПЦР, или справки о перенесенной коронавирусной инфекции:

с 8 ноября 2021 года - на концертные мероприятия на объектах культуры; в организации досуга граждан, в том числе кинотеатры (кинозалы), театры, библиотеки, музеи; в салоны красоты, парикмахерские, косметические салоны, СПА-салоны, массажные салоны, солярии; в плавательные бассейны, фитнес-центры и иные объекты спорта; в гостиницы, хостелы, иные объекты размещения; в торговые и торгово-развлекательные центры, объекты розничной торговли непродовольственными товарами, имеющие торговый зал площадью, доступной для посетителей, свыше 150 квадратных метров;

с 15 ноября 2021 года - в рестораны, кафе, столовые, бары, закусочные и иные организации общественного питания, места для рассадки посетителей фуд-кортов, бани, сауны, аквапарки.

Указом Губернатора Ульяновской области N 108 от 6 ноября 2021 года абзац первый и второй пункта 9.6 указа Губернатора Ульяновской области N 19 от 12 марта 2020 года изложены в следующей редакции:

"Обеспечить допуск на концертные мероприятия на объектах культуры, в организации досуга граждан, в том числе кинотеатры (кинозалы), театры, библиотеки, музеи, в салоны красоты, парикмахерские, косметические салоны, СПА-салоны, массажные салоны, солярии, в плавательные бассейны, фитнес-центры и на иные объекты спорта, в торговые и торгово-развлекательные центры, на объекты розничной торговли непродовольственными товарами, имеющие торговый зал площадью, доступной для посетителей, свыше 150 квадратных метров, в рестораны, кафе, столовые, бары, закусочные и иные организации общественного питания, места для рассадки посетителей фуд-кортов, в бани, сауны, аквапарки посетителей только при наличии сертификата о вакцинации или теста ПЦР, или справки о перенесенной коронавирусной инфекции.

Действие абзаца первого настоящего подпункта не распространяется на услуги общественного питания, оказываемые в помещениях организаций исключительно работникам данных организаций, а также на деятельность торговых и торгово-развлекательных центров в период с 08.00 до 15.00 с понедельника по пятницу."

Указом Губернатора Ульяновской области N 122 от 23 декабря 2021 года было внесено следующее изменение в указ Губернатора Ульяновской области N 19 от 12 марта 2020 года: в абзаце втором подпункта 9.6 слова "15.00 с понедельника по пятницу" заменить цифрами "17.00".

Указом Губернатора Ульяновской области N 7 от 25 января 2022 года внесены следующее изменения в указ Губернатора Ульяновской области N 19 от 12 марта 2020 года:

в подпункте 9.6:

абзац первый после слов "иные объекты спорта," дополнить словами "в гостиницы, хостелы, иные объекты размещения," и в нем слова "места для рассадки посетителей фуд-кортов," исключить;

в абзаце втором слова ", а также на деятельность торговых и торгово-развлекательных центров в период с 08.00 до 17.00" исключить.

Указом Губернатора Ульяновской области N 17 от 24 февраля 2022 года абзацы первый и второй пункта 9.6. указа Губернатора Ульяновской области N 19 от 12 марта 2020 года изложены в следующей редакции:

"Обеспечить допуск посетителей на концертные мероприятия на объектах культуры, в организации досуга граждан, в том числе кинотеатры (кинозалы), театры, в торговые и торгово-развлекательные центры, на объекты розничной торговли непродовольственными товарами, имеющие торговый зал площадью, доступной для посетителей, свыше 150 квадратных метров, в рестораны, кафе, столовые, бары, закусочные и иные организации общественного питания, аквапарки, а также зрителей на объекты спорта при проведении всероссийских соревнований только при наличии сертификата о вакцинации, или теста ПЦР, или справки о перенесенной коронавирусной инфекции.

Действие абзаца первого настоящего подпункта не распространяется на услуги общественного питания, оказываемые в помещениях организаций исключительно работникам данных организаций, а также на деятельность торговых, торгово-развлекательных центров и объектов розничной торговли в период с 08.00 до 18.00 с понедельника по пятницу".

Перечисленные указы Губернатора Ульяновской области были опубликованы на официальном интернет-портале правовой информации (www/pravo.gov.ru).

Быков Ю.О. обратился в суд с административным иском о признании недействующим пункта 9.6 указа Губернатора Ульяновской области от 12 марта 2020 года N 19 "О введении режима повышенной готовности и установлении обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности" в редакции указов Губернатора Ульяновской области N 108 от 6 ноября 2021 года, N 113 от 26 ноября 2021 года, N 122 от 23 декабря 2021 года, N 7 от 25 января 2022 года, N 17 от 24 февраля 2022 года в части абзацев первого и второго:

"Обеспечить допуск посетителей на концертные мероприятия на объектах культуры; в организации досуга граждан, в том числе кинотеатры (кинозалы), театры, в торговые и торгово-развлекательные центры, на объекты розничной торговли непродовольственными товарами, имеющие торговый зал площадью, доступной для посетителей, свыше 150 квадратных метров, в рестораны, кафе, столовые, бары, закусочные и иные организации общественного питания, аквапарки, а так же зрителей на объекты спорта при проведении всероссийский соревнований только при наличии сертификата о вакцинации, или теста ПЦР, или справки о перенесенной коронавирусной инфекции.

Действие абзаца первого настоящего подпункта не распространяется на услуги общественного питания, оказываемые в помещениях организаций исключительно работникам данных организаций, а так же на деятельность торговых, торгово-развлекательных центров и объектов розничной торговли в период с 08:00 до 18:00 с понедельника по пятницу".

В обоснование иска указал, что является жителем города Ульяновска, и 18 ноября 2021 года ему было отказано в обслуживании в кафе компании "Макдональдс" со ссылкой на отсутствие у него QR-кода, наличие которого необходимо в соответствии с оспариваемыми положениями пункта 9.6 указа Губернатора Ульяновской области от 12 марта 2020 года N 19. Таким образом, оспариваемые положения нарушают и ограничивают его права на получение услуг.

Оспариваемые положения указа Губернатора Ульяновской области от 12 марта 2020 года N 19 противоречат положениям действующего законодательства. Пунктом 9.6 данного указа вводятся ограничения посещения перечисленных в нем мест общественного пользования на тех граждан, которые не имеют сертификата о вакцинации, или теста ПЦР, или справки о перенесенной коронавирусной инфекции, то есть предусматривается зависимость реализации прав гражданами от их вакцинации, что незаконно, поскольку вакцинация является добровольной и граждане в связи с отказом от вакцинации не могут быть ограничены в своих правах.

Оспариваемый пункт противоречит части 3 статьи 55 Конституции РФ, которая устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом. Федерального закона, предусматривающего возложение обязанностей на граждан по предъявлению документов о вакцинации, наделение полномочиями губернаторов на введение таких ограничений, не принято. Таким образом, Губернатор Ульяновской области не правомочен был вводить ограничения, предусмотренные пунктом 9.6 указа Губернатора Ульяновской области от 12 марта 2020 года N 19.

Создание различных правовых условий в зависимости от реализации гражданами своего права на отказ от прививки является необоснованным различием в их правовом статусе и является дискриминацией в правах граждан, которые отказались вакцинироваться. При этом отсутствует обоснование того, что введение оспариваемых ограничительных мер может помочь в борьбе с коронавирусной инфекцией.

В стране не введено никаких чрезвычайных положений, отсутствует эпидемия, а потому введение оспариваемых ограничений является необоснованным. Любые ограничения могут вводиться только при существенном ухудшении ситуации с заболеваемостью, при признании наличия пандемии в регионе, но согласно общеизвестным данным эпидемиологический порог не превышен. Таким образом, оспариваемыми положениями пункта 9.6 указа Губернатора Ульяновской области от 12 марта 2020 года N 19 необоснованно введены ограничения.

Оспариваемой нормой коммерческие структуры фактически наделяются полномочиями по проверке документов о вакцинации, то есть контрольными государственными функциями по проверке медицинских данных, что противоречит законодательству о конкуренции. Так, частью 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" предусматривается запрет наделения хозяйствующих субъектов функциями и правами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора. Кроме того, оспариваемые положения нарушают право на медицинскую тайну и защиту персональных данных.

Использование термина как "QR-код" для ограничения граждан в правах недопустимо, поскольку система QR-кодирования на законодательном уровне не введена и не является стандартом, соответственно, его введение противоречит действующему законодательству.

В судебном заседании административный истец Быков Ю.О. и его истец Пысенков А.И. настаивали на удовлетворении административного иска по доводам, изложенным в административном иске.

Представитель Губернатора Ульяновской области Тарасова Д.Д. исковые требования не признала, указав на то, что оспариваемые истцом в части указы Губернатора Ульяновской области изданы в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением порядка их опубликования. Введенные ограничения представляют собой временную административную меру, направленную на сдерживание эпидемиологического роста заболеваемости новой коронавирусной инфекции на территории Ульяновской области. Оспариваемые нормы не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В судебное заседание не явились представители заинтересованных лиц Коммунистической партии Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, ЗАО "Макдональдс", о месте и времени рассмотрения дела судом извещены.

С учетом положений статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Выслушав объяснения административного истца и его представителя, представителя административного ответчика, исследовав представленные доказательства, проверив оспариваемые положения нормативных правовых актов на соответствие их нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, порядок принятия оспариваемых нормативных правовых актов, заслушав заключение прокурора Холодилиной Ю.О., полагавшей необходимым отказать в удовлетворении административного искового заявления, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации нормативный правовой акт (или его часть), не соответствующий иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признается судом недействующим полностью или в части со дня его принятия или иной определенной судом даты.

Согласно положениям части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для правильного разрешения настоящего спора об оспаривании нормативного правового акта юридически значимыми обстоятельствами являются:

- соблюдение порядка принятия нормативного правового акта, в частности требования, устанавливающие полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

- соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется право на судебную защиту его прав и свобод.

Согласно положениям статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации одной из задач административного судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами (часть 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пунктом 5 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их законные интересы затрагиваются данным актом.

Учитывая вышеприведенные положения законодательства, административный истец, как житель г. Ульяновска, является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемыми им абзацами первым и вторым пункта 9.6 указа Губернатора Ульяновской области от 12 марта 2020 года N 19 "О введении режима повышенной готовности и установлении обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности" в редакции указов Губернатора Ульяновской области N 108 от 6 ноября 2021 года, N 113 от 26 ноября 2021 года, N 122 от 23 декабря 2021 года, N 7 от 25 января 2022 года, N 17 от 24 февраля 2022 года.

Проверяя полномочия Губернатора Ульяновской области на принятие оспариваемых положений указа, а также их соответствие законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

Отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, регулируются Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

В статье 1 названного Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ приведены понятия:

чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей (абзац 1);

предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения (абзац 2).

При этом в статье 2 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ закреплено, что правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и осуществляется настоящим Федеральным законом, принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В статье 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ закреплены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в частности органы государственной власти субъектов Российской Федерации:

- принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера (подпункт "а" пункта 1 статьи 11);

- принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (подпункт "м" пункта 1 статьи 11);

- устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "м" настоящего пункта (подпункт "у" пункта 1 статьи 11, введен Федеральным законом от 1 апреля 2020 года N 98-ФЗ);

- с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" статьи 10 настоящего Федерального закона, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "а.1" статьи 10 настоящего Федерального закона (подпункт "ф" пункта 1 статьи 11, введен Федеральным законом от 1 апреля 2020 года N 98-ФЗ).

Согласно подпункту "д" пункта 10 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ при введении режима повышенной готовности руководитель ликвидации чрезвычайной ситуации, которым является должностное лицо субъекта Российской Федерации, вправе принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия.

При этом согласно статье 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ (в редакции Федерального закона от 1 апреля 2020 года N 98-ФЗ), граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

В силу подпункта "а.2" статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Указанные Правила утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 417 (далее - Правила поведения).

Согласно подпунктам "а, б" пункта 3 Правил поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации граждане обязаны:

а) соблюдать общественный порядок, требования законодательства Российской Федерации о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения;

б) выполнять законные требования (указания) руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, представителей экстренных оперативных служб и иных должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации (далее - уполномоченные должностные лица).

В силу подпунктов "в", "г" пункта 3 Правил поведения при угрозе возникновения или возникновении чрезвычайной ситуации гражданам запрещается:

- осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью (подпункт "в");

- осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни, здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации (подпункт г").

С учетом приведенных норм к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие иных нормативных правовых актов в области защиты населения, в том числе направленных на установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности.

По решению Всемирной организации здравоохранения 30 января 2020 года эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой новой коронавирусной инфекции (COVID-2019), присвоен уровень международной опасности, объявлена чрезвычайная ситуация международного значения, 11 марта 2020 года ситуация признана пандемией.

Указом Президента Российской Федерации от 11 мая 2020 года N 316 "Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, постановлено обеспечить: а) определение в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территорий, на которых в случае необходимости может быть продлено действие ограничительных мер, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения (далее - соответствующая территория);

б) приостановление (ограничение, в том числе путем определения особенностей режима работы, численности работников) деятельности находящихся на соответствующей территории отдельных организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей с учетом методических рекомендаций Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, рекомендаций главных государственных санитарных врачей субъектов Российской Федерации;

в) установление в случае необходимости особого порядка передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки.

В силу пункта 7 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ порядок деятельности органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и основные мероприятия, проводимые указанными органами и силами в режиме повседневной деятельности, повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 7 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 года N 794, координационными органами единой системы являются на региональном уровне (в пределах территории субъекта Российской Федерации) комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности субъектов Российской Федерации.

Комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Правительства Ульяновской области образована постановлением Правительства Ульяновской области от 27 марта 2013 года N 98-П "Об Ульяновской территориальной подсистеме единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций". Председателем Комиссии является Губернатор Ульяновской области, который руководит деятельностью Комиссии.

Согласно пункту 24 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 года N 794 (далее также Положение N 794), решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, государственных корпораций, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, на территории которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации, либо к полномочиям которых отнесена ликвидация чрезвычайных ситуаций, для соответствующих органов управления и сил единой системы может устанавливаться, в том числе, режим повышенной готовности при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций.

Губернатор Ульяновской области в соответствии со статьей 2 Закона Ульяновской области от 20 июля 2012 года N 94-ЗО "О регулировании некоторых вопросов в сфере защиты населения и территорий Ульяновской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" обладает полномочиями по введению режима повышенной готовности на территории Ульяновской области.

Согласно подпункту "г" пункта 25 Положения N 794 решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, государственных корпораций, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций о введении для соответствующих органов управления и сил единой системы режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации определяется перечень мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по ее ликвидации.

В подпункте "б" пункта 28 Положения N 794 указано, что основными мероприятиями, проводимыми органами управления и силами единой системы, в режиме повышенной готовности являются, в том числе, принятие оперативных мер по предупреждению возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, снижению размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, а также повышению устойчивости и безопасности функционирования организаций в чрезвычайных ситуациях.

В соответствии со статьей 27 Устава Ульяновской области Правительство Ульяновской области, возглавляемое Губернатором Ульяновской области, осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране общественного порядка.

В силу статьи 22 Устава Ульяновской области, статьи 14 Закона Ульяновской области от 17 ноября 2016 года N 163-ЗО "О Губернаторе Ульяновской области" по вопросам своей компетенции Губернатор Ульяновской области издает обязательные для исполнения на всей территории Ульяновской области указы и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

Из анализа приведенных норм федерального и регионального законодательства следует, что к полномочиям Губернатора Ульяновской области отнесено: введение режима повышенной готовности; принятие нормативных правовых актов в области защиты населения; принятие решений, определяющих основные направления политики и организации защиты населения и территорий Ульяновской области от чрезвычайных ситуаций; определение перечня мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации; установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности; принятие дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Как было указано выше, указами Губернатора Ульяновской области N 108 от 6 ноября 2021 года, N 113 от 26 ноября 2021 года, N 122 от 23 декабря 2021 года, N 7 от 25 января 2022 года, N 17 от 24 февраля 2022 года были внесены изменения в ранее принятый Губернатором Ульяновской области указ от 12 марта 2020 года N 19 "О введении режима повышенной готовности и установлении обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности", в том числе в оспариваемый административным истцом пункт 9.6.

Данный указ Губернатора Ульяновской области от 12 марта 2020 года N 19, как следует из его преамбулы, принят в связи с распространением в Ульяновской области новой коронавирусной инфекции (COVID-19) и в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Указом Президента Российской Федерации от 11 мая 2020 годом N 316 "Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 16 октября 2020 года N 31 "О дополнительных мерах по снижению рисков распространения COVID-19 в период сезонного подъема заболеваемости острыми респираторными вирусными инфекциями и гриппом".

Правомочность принятия Губернатором Ульяновской области указа N 19 от 20 марта 2020 года была подтверждена решениями Ульяновского областного суда от 18 мая 2020 года по делу N 3а-199/2020 и от 13 августа 2021 года по делу N 3а-152/2021, вступившими в законную силу.

Соответственно, оспариваемый истцом в части указ Губернатора Ульяновской области от 12 марта 2020 года N 19 "О введении режима повышенной готовности и установлении обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности" в редакции указов Губернатора Ульяновской области N 108 от 6 ноября 2021 года, N 113 от 26 ноября 2021 года, N 122 от 23 декабря 2021 года, N 7 от 25 января 2022 года, N 17 от 24 февраля 2022 года принят в пределах предоставленных ему полномочий.

В соответствии с частью 1 статьи 5 Закона Ульяновской области от 29 ноября 2005 г. N 136-ЗО "О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Ульяновской области" официальным опубликованием нормативных правовых актов Ульяновской области считается первая публикация их полного текста в газетах "Народная газета", "Ульяновская правда" или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

Судом установлено, что указы Губернатора Ульяновской области N 108 от 6 ноября 2021 года, N 113 от 26 ноября 2021 года, N 122 от 23 декабря 2021 года, N 7 от 25 января 2022 года, N 17 от 24 февраля 2022 года размещены на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

При таких обстоятельствах данные указы Губернатора приняты с соблюдением порядка принятия, в частности с соблюдением: требований, устанавливающих полномочия Губернатора Ульяновской области на принятие нормативных правовых актов; требований к форме и виду нормативных правовых актов; процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов; правил введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядка опубликования и вступления в силу.

В силу изложенного доводы административного истца и его представителя, суть которых сводится к утверждению об отсутствии у Губернатора области полномочий на введение предусмотренных пунктом 9.6 указа ограничительных мер, являются несостоятельными.

В соответствии со статьей 7 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., все люди равны перед законом и имеют право, без всякого различия, на равную защиту закона. Все люди имеют право на равную защиту от какой бы то ни было дискриминации, нарушающей настоящую Декларацию, и от какого бы то ни было подстрекательства к такой дискриминации.

Статьей 29 Всеобщей декларации прав человека установлено, что каждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором только и возможно свободное и полное развитие его личности. При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.

Согласно статье 2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

В соответствии со статьями 17, 18 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

К числу общепризнанных, основных, неотчуждаемых прав и свобод человека, подлежащих государственной защите, относятся, прежде всего, право на жизнь, как основа человеческого существования, источник всех других основных прав и свобод (часть 1 статьи 20 Конституции Российской Федерации).

В силу положений части 1 статьи 41 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь.

Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации).

Таким образом, положениями Конституции Российской федерации на государство возложены обязанности по уважению оговоренных конституционных прав, их защиты, обеспечению их реализацию, в том числе путем предупреждения произвольного лишения жизни и здоровья, в связи с чем государство обязано принимать все необходимые и достаточные меры по борьбе с обстоятельствами, которые могут создать прямую угрозу жизни и здоровью граждан.

В силу части 2 статьи 1, части 1 статьи 9 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.

Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В соответствии с частью 1 статьи 420, частью 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей. Граждане и юридические лица свободны в заключении договора.

Публичным договором признается договор, заключенный лицом, осуществляющим предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, и устанавливающий его обязанности по продаже товаров, выполнению работ либо оказанию услуг, которые такое лицо по характеру своей деятельности должно осуществлять в отношении каждого, кто к нему обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п.). Лицо, осуществляющее предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим лицом в отношении заключения публичного договора, за исключением случаев, предусмотренных законом или иными правовыми актами (часть 1 статьи 426 ГК РФ).

Обеспечивая при осуществлении соответствующего правового регулирования баланс частных и публичных интересов в сфере народовластия, федеральный законодатель, как неоднократно подчеркивал Конституционный Суд Российской Федерации, обязан учитывать, что цели ограничения прав и свобод должны быть не только юридически, но и социально оправданны, а сами ограничения - адекватными этим целям и отвечающими требованиям справедливости; при допустимости ограничения федеральным законом того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату; недопустимо искажение в ходе правового регулирования самого существа конституционного права или свободы; цели одной только рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод (Постановление Конституционного Суда РФ от 22 июня 2010 года N 14-П "По делу о проверке конституционности подпункта "а" пункта 1 и подпункта "а" пункта 8 статьи 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина А.М. Малицкого").

Правовыми актами, позволяющими в силу указанных выше положений статьи 426 Гражданского кодекса Российской Федерации отдавать предпочтение одному лицу перед другим лицом в отношении заключения публичного договора, выступают в том числе, нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Как уже было указано выше, отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, регулируются Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и осуществляется настоящим Федеральным законом, принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (статья 2 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ).

В соответствии со статьей 3 вышеуказанного Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ его целями являются не только снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций и ликвидация чрезвычайных ситуаций, но и предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций.

Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" регулирует отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения относятся, в том числе, принятие в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, контроль за их исполнением; введение и отмена на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей.

Ограничительными мероприятиями (карантином) являются административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных (статья 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ).

Согласно положениям статьи 10 вышеуказанного Федерального закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ на граждан возлагается обязанность выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц, и не осуществлять действия, влекущие за собой нарушение прав других граждан на охрану здоровья и благоприятную среду обитания.

Частью 1 статьи 29, статьей 31 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ) предусмотрено, что в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в том числе мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории Российской Федерации, введению ограничительных мероприятий (карантина).

Ограничительные мероприятия (карантин) вводятся в том числе на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний. Ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением, в том числе, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

С учетом вышеприведенных норм права, а также наличием реальной угрозы распространения новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации и территории Ульяновской области, которое повлекло и может повлечь человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения, нормативный правовой акт в оспариваемой части направлен, прежде всего, на защиту населения, здоровья граждан и на предотвращение массового распространения коронавирусной инфекции. Указанные меры, введенные на территории Ульяновской области оспариваемыми положениями пункта 9.6 указа Губернатора Ульяновской области N 19 от 12 марта 2020 года с последующими изменениями, внесенными указами Губернатора Ульяновской области N 108 от 6 ноября 2021 года, N 113 от 26 ноября 2021 года, N 122 от 23 декабря 2021 года, N 7 от 25 января 2022 года, N 17 от 24 февраля 2022 года, безусловно, отвечают конституционным целям охраны жизни и здоровья неопределенного круга лиц, проживающих (пребывающих) на территории Ульяновской области.

В силу изложенного не могут быть признаны состоятельными доводы административного истца Быкова Ю.О. и его представителя Пысенкова А.И. об отсутствии оснований для введения предусмотренных пунктом 9.6 указа Губернатора Ульяновской области N 19 от 12 марта 2020 года ограничительных мер.

Введенные ограничения имеют временный характер. При этом объем ограничительных мероприятий пересматривается по мере изменения эпидемиологической обстановки на территории Ульяновской области, что усматривается из содержания указов Губернатора Ульяновской области N 108 от 6 ноября 2021 года, N 113 от 26 ноября 2021 года, N 122 от 23 декабря 2021 года, N 7 от 25 января 2022 года, N 17 от 24 февраля 2022 года.

Учитывая вышеприведенные обстоятельства, доводы истца о противоречии оспариваемых им абзацев первого и второго им пункта 9.6 указа Губернатора Ульяновской области от 12 марта 2020 года N 19 "О введении режима повышенной готовности и установлении обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности" в редакции указов Губернатора Ульяновской области N 108 от 6 ноября 2021 года, N 113 от 26 ноября 2021 года, N 122 от 23 декабря 2021 года, N 7 от 25 января 2022 года, N 17 от 24 февраля 2022 года, которые предусматривают ограничения посещения перечисленных в оспариваемых положениях общественных мест на тех граждан, которые не имеют сертификата о вакцинации, или теста ПЦР, или справки о перенесенной коронавирусной инфекции, действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, в том числе и Конституции Российской Федерации, являются несостоятельными, основанными на неправильном применении и толковании норм права.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "оспариваемых им абзацев первого и второго им пункта 9.6" имеется в виду "оспариваемых им абзацев первого и второго пункта 9.6"

Утверждения административного истца и его представителя, суть которых сводится к тому, что ограничительные меры, введенные оспариваемым пунктом 9.6 указа Губернатора Ульяновской области от 12 марта 2020 года N 19, не могут привести к ожидаемому результату, не свидетельствуют о незаконности оспариваемого положения нормативного правового акта, поскольку в рамках настоящего спора, рассматриваемого в порядке абстрактного нормоконтроля, по правилам административного судопроизводства, проверяется соответствие конкретных положений нормативного правового акта иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а не вопрос о целесообразности внесения изменений, дополнений в действующее законодательство субъекта Российской Федерации. Разрешение данного вопроса является прерогативой законодательного органа субъекта Российской Федерации и не относится к полномочиям суда общей юрисдикции.

Доводы административного истца и его представителя о том, что оспариваемый пункт 9.6 указа Губернатора Ульяновской области N 19 от 12 марта 2020 года в редакции указов Губернатора Ульяновской области N 108 от 6 ноября 2021 года, N 113 от 26 ноября 2021 года, N 122 от 23 декабря 2021 года, N 7 от 25 января 2022 года, N 17 от 24 февраля 2022 года предполагает дискриминацию лиц при получении услуг в общественных местах, перечисленных в данном пункте, не прошедших вакцинацию либо отказавшихся от добровольной вакцинации, также как и доводы о том, что оспариваемой нормой фактически введена обязательная вакцинация, являются несостоятельными, поскольку в буквальном прочтении оспариваемая норма вопросы о вакцинации не регулирует.

Кроме того, Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" предусмотрено, что приоритет профилактики в сфере охраны здоровья, как один из основных принципов охраны здоровья, обеспечивается путем осуществления санитарно-противоэпидемиологических (профилактических) мероприятий, осуществления мероприятий по предупреждению и раннему выявлению заболеваний, в том числе предупреждению социально значимых заболеваний и борьбе с ними (пункты 2, 3 статьи 12).

Согласно статье 12 указанного Федерального закона профилактика в сфере охраны здоровья обеспечивается, в том числе, путем осуществления мероприятий по предупреждению и раннему выявлению заболеваний, предупреждению социально значимых заболеваний, которые определены в Перечне социально значимых заболеваний и перечне заболеваний, представляющих опасность для окружающих, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года N 517, в пункт 16 которого включена и коронавирусная инфекция. Из этого следует, что вакцинация населения от новой коронавирусной инфекции является одной из форм профилактики заболевания и предотвращения его дальнейшего распространения и является добровольной.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер названного постановления Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. следует читать как "N 715"

Отсутствие законодательно закрепленного понятия QR-кода также не свидетельствует о незаконности оспариваемого истцом пункта. QR-код - тип матричных штриховых кодов (или двухмерных штриховых кодов). Штрихкод - считываемая машиной оптическая метка, содержащая информацию об объекте, к которому она привязана. Таким образом, QR-код представляет собой лишь способ хранения информации, что соответствует реалиям современного общества.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Учитывая, что оспариваемые Быковым Ю.О. абзацы первой и второй пункта 9.6 указа Губернатора Ульяновской области от 12 марта 2020 года N 19 в редакции указов Губернатора Ульяновской области N 108 от 6 ноября 2021 года, N 113 от 26 ноября 2021 года, N 122 от 23 декабря 2021 года, N 7 от 25 января 2022 года, N 17 от 24 февраля 2022 года, соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, считает необходимым отказать административному истцу в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административных исковых требований Быкова Юрия Олеговича о признании недействующими с момента принятия абзацев первого и второго пункта 9.6 указа Губернатора Ульяновской области от 12 марта 2020 года N 19 "О введении режима повышенной готовности и установлении обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности" в редакции указов Губернатора Ульяновской области N 108 от 6 ноября 2021 года, N 113 от 26 ноября 2021 года, N 122 от 23 декабря 2021 года, N 7 от 25 января 2022 года, N 17 от 24 февраля 2022 года отказать.

Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Ульяновский областной суд в течение месяца со дня со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья

О.Е. Кинчарова