Приложение. Доклад о результатах обобщения правоприменительной практики при осуществлении государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия Департаментом культурного наследия г. Москвы за 2021 г.

Приложение
к приказу Департамента
культурного наследия города Москвы
от 31 января 2022 г. N 23

Доклад
о результатах обобщения правоприменительной практики при осуществлении государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия Департаментом культурного наследия города Москвы за 2021 год

1. Организация осуществления Департаментом культурного наследия города Москвы государственного контроля (надзора) в 2021 году

Департамент культурного наследия города Москвы (далее - Департамент) осуществляет следующие виды государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия:

- региональный государственный контроль (надзор) за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (далее - региональный государственный контроль (надзор);

- федеральный государственный контроль (надзор) за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (далее - федеральный государственный контроль (надзор), за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации.

До 1 июля 2021 г. государственный контроль (надзор) в области охраны объектов культурного наследия осуществлялся согласно Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" посредством организации и проведения плановых и внеплановых проверок, а также мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия и по систематическому наблюдению в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ).

1 июля 2021 г. вступил в законную силу Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 248-ФЗ), в соответствии с которым государственный контроль (надзор) в области охраны объектов культурного наследия осуществляется посредством инспекционных визитов, рейдовых осмотров, документарных и выездных проверок, контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия с контролируемыми лицами в форме наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности) и выездного обследования.

Согласно статье 11 Федерального закона N 73-ФЗ контрольные (надзорные) мероприятия осуществляются на основании программы проверок, плановые контрольные (надзорные) мероприятия Департаментом не проводятся.

Федеральный государственный контроль (надзор) осуществляется в соответствии с Положением о федеральном государственном контроле (надзоре) за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 г. N 1093.

Региональный государственный контроль (надзор) осуществляется в соответствии с Положением о региональном государственном контроле (надзоре) за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, утвержденным постановлением Правительства Москвы от 9 декабря 2021 г. N 1966-ПП.

2. Осуществление государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия

Департаментом в 2021 году проведено 518 контрольных (надзорных) мероприятий с взаимодействием с контролируемыми лицами (291 - в рамках федерального государственного контроля (надзора), 227 - в рамках регионального государственного контроля (надзора), из которых:

24 плановых проверки;

494 внеплановых проверки, из них:

155 внеплановых проверок исполнения требований ранее выданных предписаний об устранении выявленных нарушений законодательства;

95 внеплановых проверок в отношении юридических, физических лиц и индивидуальных предпринимателей по обращениям, содержащим информацию о фактах возникновения угрозы причинения вреда либо причинении вреда объектам культурного наследия;

213 инспекционных визитов и 31 рейдовый осмотр в рамках федерального государственного контроля (надзора).

Также в 2021 году проведено 3 308 контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия с контролируемыми лицами, в том числе:

909 мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия (351 - в рамках федерального государственного контроля (надзора); 558 - в рамках регионального государственного контроля (надзора);

1 543 мероприятия по систематическому наблюдению в соответствии со статьей 11 Федерального закона N 73-ФЗ (640 - в рамках федерального государственного контроля (надзора); 903 - в рамках регионального государственного контроля (надзора);

34 мероприятия по выездному обследованию (26 - в рамках федерального государственного контроля (надзора); 8 - в рамках регионального государственного контроля (надзора);

822 мероприятия по наблюдению за соблюдением обязательных требований (мониторинг безопасности) (338 - в рамках федерального государственного контроля (надзора); 484 - в рамках регионального государственного контроля (надзора).

Утверждено 412 программ проверок по контролю за проведением работ по сохранению объекта культурного наследия (302 - по федеральному государственному контролю (надзору), 110 - по региональному государственному контролю (надзору).

3. Производство по делам об административных правонарушениях

В 2021 году Департаментом возбуждено 391 дело об административных правонарушениях (-1% АППГ) (проведено 112 административных расследований (+31% АППГ), из которых:

по 262 делам вынесены постановления о привлечении к административной ответственности;

прекращено 37 дел об административном производстве (Департаментом: 13 - за отсутствием состава административного правонарушения, 11 - за истечением сроков давности; судами: 8 - за отсутствием состава административного правонарушения, 5 - за истечением сроков давности);

12 дел об административных правонарушениях находятся в производстве Департамента, 45 дел об административных правонарушениях находятся на рассмотрении районных судов, по 35 делам актуальная информация из суда до настоящего времени не поступала.

Сравнительный анализ количества возбужденных дел об административных правонарушениях в период с 2017 по 2021 год

В 2021 году в судебном порядке обжаловано 17 постановлений районных судов о привлечении к административной ответственности.

По результатам обжалования 8 постановлений о привлечении к административной ответственности признаны законными, по 1 постановлению районного суда принято решение об отмене, производство по делам прекращено за истечением сроков давности, по 8 постановлениям сроки рассмотрения жалоб не наступили.

В 2021 году в судебном порядке обжаловано 6 предписаний (5 признаны законными, 1 находится на рассмотрении суда) (АППГ - 9 предписаний (8 признаны законными, 1 отменено).

Фактов обжалования, связанных с нарушением должностными лицами Департамента процессуальных норм при производстве по делу об административном правонарушении, не имеется.

Кроме того, в ходе проведения надзорной деятельности и административных расследований Департаментом выявлены признаки преступлений, предусмотренных статьями 243 и 243.1 УК РФ, в связи с чем Департаментом в органы внутренних дел города Москвы направлены 13 обращений в целях проведения процессуальных проверок.

Категории дел об административных правонарушениях, возбужденных Департаментом в 2021 году:

Статьи КоАП РФ	Количество административных производств
Ч. 1 ст. 7.13. "Нарушение требований сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, их территорий либо несоблюдение ограничений, установленных в границах их зон охраны"	146 (37%)
Ч. 3 ст. 7.13. "Нарушение порядка сохранения и использования выявленных объектов культурного наследия или на их территориях"	46 (12%)
Ст. 7.14. "Организация или проведение земляных, строительных или иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия"	2 (0,5%)
Ст. 7.14.2. "Неисполнение обязанности по приостановлению работ в случае обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, или работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия либо нарушить его целостность и сохранность"	13 (3%)
Ч. 18 ст. 19.5. "Невыполнение в установленный срок законного предписания органа, уполномоченного осуществлять государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия"	122 (31%)
Ч. 19 ст. 19.5. "Повторное невыполнение в установленный срок законного предписания органа, уполномоченного осуществлять государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия"	58 (15%)
Ч. 1 ст. 19.4.1. "Воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа государственного финансового контроля, органа муниципального контроля, органа муниципального финансового контроля по проведению проверок или уклонение от таких проверок"	1 (0,5%)
Ч. 2 ст. 19.4.1. "Воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа государственного финансового контроля, органа муниципального контроля, органа муниципального финансового контроля по проведению проверок или уклонение от таких проверок, повлекшие невозможность проведения или завершения проверки"	3 (1%)

Как следует из приведенной таблицы, 49% всех дел об административных правонарушениях составляют дела, возбужденные по факту неисполнения предписаний органа охраны объектов культурного наследия и их повторного неисполнения (ст. 7.14.2, ч. 18 и 19 ст. 19.5 КоАП РФ).

При этом дела об административных правонарушениях по фактам нарушений требований законодательства об объектах культурного наследия (ст. 7.13-7.14.1 КоАП РФ) составляют 49,5% от всех дел.

По выявленным в 2021 году нарушениям законодательства в области охраны объектов культурного наследия назначено штрафов на общую сумму 30 269 000 руб.

4. Анализ правоприменительной практики при осуществлении государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия

Согласно статистическим данным при осуществлении государственного контроля (надзора) Департаментом за 2021 год половина всех дел об административных правонарушениях составляют дела, возбужденные по факту неисполнения предписаний органа.

Основными требованиями, содержащимися в предписаниях, выданных Департаментом, являются следующие:

проведение работ по сохранению объекта культурного наследия (разработка проектной документации, проведение ремонтно-реставрационных и консервационных работ, приведение планировки объекта культурного наследия в соответствие с документацией технической инвентаризации и т.д.);

демонтаж навесного оборудования (систем кондиционирования, видеонаблюдения, иного навесного оборудования);

демонтаж самовольно возведенных построек на территориях объектов культурного наследия, пристроек и надстроек к объектам культурного наследия;

установка информационной надписи и обозначения на объектах культурного наследия;

приостановление земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия;

приостановка работ на объектах культурного наследия, проводимых с отклонением от проектной документации.

Основное количество выданных Департаментом в 2021 году предписаний направлено на понуждение собственников или иных законных владельцев объектов культурного наследия к проведению работ по их сохранению.

Среди причин совершения правонарушений, связанных с неисполнением предписаний, основной следует считать необходимость значительных финансовых затрат на принятие мер по сохранению объектов культурного наследия и устранению допущенных нарушений, что составляет особую сложность для организаций, финансируемых из бюджетов.

Так, например, для проведения работ по сохранению объекта культурного наследия согласно статье 45 Федерального закона N 73-ФЗ требуется наличие согласованной проектной документации, которая разрабатывается специализированными организациями и является дорогостоящей работой.

Кроме того, для проведения производственных работ необходимо привлечение лицензированной организации, услуги которой также являются дорогостоящими.

Таким образом, лицо, допустившее нарушение требований законодательства, пытается избежать исполнения предписания органа охраны, в том числе путем обжалования постановлений о привлечении к административной ответственности либо предписаний о необходимости проведения работ. При этом такими лицами не учитывается факт необходимости проведения соответствующих работ по сохранению вне зависимости от наличия или отсутствия решений о привлечении к административной ответственности.

Кроме того, в соответствии со статьями 11, 54 Федерального закона N 73-ФЗ Департамент вправе подавать в суд иски о понуждении исполнить обязательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия в натуре, а также в случае, если собственник объекта культурного наследия, выявленного объекта культурного наследия либо собственник земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, не выполняет требований к сохранению объекта культурного наследия или совершает действия, угрожающие сохранности объекта культурного наследия и влекущие утрату им своего значения, иски об изъятии из собственности указанных лиц бесхозяйственно содержимого объекта культурного наследия либо земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия.

Указанные меры применяются Департаментом в случаях длительного бездействия по сохранению объектов культурного наследия либо неисполнения обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия.

В 2021 году судами рассматривались следующие исковые заявления Департамента:

о понуждении исполнить обязательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия в натуре - 30 исковых заявлений (АППГ - 28);

об изъятии у собственников бесхозяйственно содержимых объектов культурного наследия - 7 исковых заявлений (АППГ - 5);

о признании объектов недвижимости самовольными постройками и их сносе - 3 исковых заявления (АППГ - 4).

Из наиболее часто встречающихся случаев нарушения законодательства, выявленных в ходе надзорной деятельности, стоит выделить следующие противоправные действия.

1. Бездействие, выразившееся в непроведении работ по сохранению объектов культурного наследия.

Собственник объекта культурного наследия регионального значения "Немецкий рынок, XIX - начало XX вв. - Жилой дом Яковлевых, В.Е. Трусова с лавками, 1837 г., вторая половина XIX в." (Фридриха Энгельса ул., д. 23, стр. 3) за бездействие, выразившееся в непроведении работ по сохранению объектов культурного наследия, неисполнение требований Департамента по сохранению принадлежащих на праве собственности помещений неоднократно привлекался к административной ответственности. Департамент обратился в Арбитражный суд города Москвы с исковыми заявлениями о понуждении проведения работ по сохранению объекта.

Решениями Арбитражного суда города Москвы исковые требования Департамента удовлетворены в полном объеме.

Собственник объекта культурного наследия регионального значения "Сиротский приют имени братьев Петра, Александра, Василия Бахрушиных, кон. XIX в." по адресу: 1-й Рижский пер., д. 2, стр. 1, 2, 5, 6, 9, 10, 12 (далее - Объект 1) неоднократно привлекался к административной ответственности за невыполнение работ по сохранению Объекта 1.

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 1 августа 2019 г. по делу N А43-14386/2019 по иску Департамента о понуждении проведения работ по сохранению Объекта 1 собственник Объекта 1 обязан разработать и согласовать с Департаментом проектную документацию на проведение работ по сохранению Объекта 1 и провести работы по его сохранению.

В установленный срок вышеуказанное решение суда не исполнено, в связи с чем Департаментом подано исковое заявление в Арбитражный суд города Москвы об изъятии Объекта 1 у собственника путем выкупа в собственность города Москвы (дело N А40-53243/2021).

2. Проведение работ без согласованной в установленном порядке проектно-разрешительной документации, разрешения Департамента на проведение работ.

Собственники части помещений объекта культурного наследия регионального значения (ансамбля) "Жилые дома (фрагмент планировки и застройки), 1927 - 1929 гг., архитекторы Н.Н. Травин, Б.Н. Блохин, С.Я. Айзикович, Г.Я. Вольфензон, Е.Е. Волков, А.В. Барулин, С.П. Леонтович, С.А. Носов" (ул. Лестева, д. 18) (далее - Объект 2) признаны виновными в совершении административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, по факту проведения на кровле и фасаде мансарды Объекта 2 строительно-ремонтных работ по возведению навеса, переоборудованию помещений для использования в качестве бара, установлению в помещениях и на кровле системы электроосвещения и камер видеонаблюдения без согласованной в установленном порядке проектно-разрешительной документации, разрешения Департамента на проведение работ.

В связи с длительным бездействием по принятию мер, направленных на сохранение Объекта 2, Департаментом принято решение о подаче иска о понуждении проведения работ по сохранению Объекта 2.

При анализе основных причин совершения нарушений в отношении объектов культурного наследия отмечается нежелание собственников объектов культурного наследия финансировать проведение работ по их сохранению, игнорирование требований предписаний об устранении выявленных нарушений.

Кроме того, другими причинами являются:

отсутствие финансирования проведения работ по сохранению объектов культурного наследия (в основном у организаций, финансируемых из бюджетов);

низкий уровень знаний собственниками или иными законными владельцами объектов культурного наследия требований законодательства об их охране.

В целях недопущения нарушений обязательных требований законодательства об объектах культурного наследия собственникам и иным законным владельцам объектов культурного наследия рекомендуется проявлять должную степень внимательности и осмотрительности при приобретении и владении объектом культурного наследия путем получения информации об историко-культурной ценности объекта культурного наследия на сайте Департамента и в открытых официальных источниках, а также об особенностях владения объектом культурного наследия, порядке проведения работ по его сохранению, в том числе путем подачи официального обращения в Департамент.

5. Профилактика нарушений обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия

В соответствии с пунктом 1 статьи 8 Федерального закона N 248-ФЗ приоритетным по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий является проведение контролирующими (надзорными) органами профилактических мероприятий.

Одним из главных направлений деятельности Департамента в 2021 году стала реализация программы профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям (далее - программа профилактики), в рамках которой проведены мероприятия по информированию юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, физических лиц по вопросам соблюдения обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия посредством разработки и опубликования руководств по соблюдению обязательных требований, проведения семинаров и конференций, разъяснительной работы в средствах массовой информации.

5.1. Разработаны и размещены на официальном сайте Департамента:

Общее руководство по соблюдению обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия;

Руководство по порядку подачи заявления о выдаче задания на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия;

Руководство по разработке проектной документации на проведение работ на территориях объектов культурного наследия (произведений ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (садов, парков, скверов, бульваров);

Руководство по разработке проектной документации для проведения работ по сохранению объектов культурного наследия (произведений монументальной скульптуры, некрополей);

Руководство по разработке документации для проведения работ по зданию (строению, сооружению), являющемуся объектом культурного наследия, выявленным объектом культурного наследия либо расположенному на территории объекта культурного наследия, выявленного объекта культурного наследия или на земельном участке, непосредственно связанном с земельным участком в границах территории объекта культурного наследия, выявленного объекта культурного наследия;

Руководство по порядку подачи заявления о выдаче разрешений на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия;

Руководство по установке информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации;

Руководство по соблюдению обязательных требований по обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур, являющихся объектами культурного наследия;

Руководство по разработке проектной документации для проведения работ по переустройству и (или) перепланировке жилого (нежилого) помещения в многоквартирном доме и жилом доме, если такое помещение или дом, в котором оно находится, является объектом культурного наследия или выявленным объектом культурного наследия в рамках реализации постановления Правительства Москвы от 25 октября 2011 г. N 508-ПП;

Руководство по подаче заявлений о выдаче разрешений на ввод объекта в эксплуатацию;

Методические рекомендации по подготовке и согласованию документации по обеспечению сохранности объекта культурного наследия;

Методические рекомендации по оформлению проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия регионального значения, выявленного объекта культурного наследия, представляемой на согласование в Департамент культурного наследия города Москвы;

Методические рекомендации по определению влияния предполагаемых к проведению видов работ на конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта культурного наследия, выявленного объекта культурного наследия;

Методика проведения работ по сохранению объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленных объектов культурного наследия - отдельных захоронений, надгробных сооружений, некрополей, расположенных на территории и вне территории кладбищ города Москвы.

5.2. Сотрудниками Департамента проведено 12 лекций-семинаров по тематике сохранения объектов культурного наследия, в том числе:

"Предотвращение несанкционированных археологических полевых работ на территории города Москвы";

"Обзор наиболее часто встречающихся случаев нарушений обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия в 1 полугодии 2021 года";

"Особенности разработки документации по обеспечению сохранности объектов археологического наследия";

"Правовые основы государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации";

"Сохранение объектов культурного наследия";

"Особенности разработки проектной документации для проведения работ на территориях объектов культурного наследия (произведений ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (садов, парков, скверов, бульваров)";

"Методические рекомендации по подготовке и согласованию документации по обеспечению сохранности объекта культурного наследия";

"Обзор наиболее часто встречающихся случаев нарушений обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия во 2 полугодии 2021 года";

"Юридические аспекты проведения работ по сохранению объекта культурного наследия";

"Особенности разработки проектной документации для проведения работ по сохранению объектов культурного наследия (здания, строения, сооружения)".

В связи с введением в городе Москве режима повышенной готовности (указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. N 12-УМ) большая часть семинаров проведена в режиме видео-конференц-связи.

5.3. В адрес собственников и иных законных владельцев объектов культурного наследия, а также лиц, проводящих работы по сохранению объектов культурного наследия, Департаментом в 2021 году направлено 66 предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований. Доля исполненных предостережений от общего количества выданных составляет 67%.

5.4. Отчетные показатели эффективности программы профилактики достигли планируемого целевого значения и по ряду показателей превысили его.

Доля исполнения (предотвращения правонарушений) контролируемыми лицами предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований, направленных на предупреждение нарушений обязательных требований, составила 68% (целевой показатель - 65%).

Доля выполненных мероприятий, предусмотренных программой профилактики, по информированию контролируемых лиц по вопросам соблюдения обязательных требований составила 100% (целевой показатель - 100%).

Доля правовых актов об утверждении охранных обязательств, зарегистрированных в ЕГРН в качестве обременений (ограничений) прав на объекты культурного наследия, составила 67% (целевой показатель - 65%).

Доля правовых актов об установлении (изменении) границ территории объекта культурного наследия, режимов использования земельных участков в границах территории объекта культурного наследия, сведения о которых включены в ЕГРН, составила 99% (целевой показатель - 99%).

Доля правовых актов об установлении границ зон охраны объектов культурного наследия, сведения о которых включены в ЕГРН, составила 99% (целевой показатель - 99%).

Вне зависимости от ограничений, установленных в связи с введением в городе Москве режима повышенной готовности, программа профилактики в 2021 году исполнена как в объеме, предусмотренном программой профилактики, так и путем проведения дополнительных мероприятий, не включенных в программу профилактики.