Нужен закон о помиловании (А. Жеребцов, "Российская юстиция", N 6, июнь 2002 г.)

Нужен закон о помиловании

Указом Президента Российской Федерации от 28 декабря 2001 г. "О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации" упразднена Комиссия по вопросам помилования при Президенте РФ. В целях совершенствования механизма реализации конституционных полномочий Президента РФ по осуществлению помилования, обеспечения участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и общественности в рассмотрении вопросов, связанных с помилованием, этим Указом Президента РФ предписано "образовать на территориях субъектов Российской Федерации комиссии по вопросам помилования", в нем же определены их задачи.

Работа комиссий в субъектах Российской Федерации, в том числе в Ульяновской области, началась. В конце февраля 2002 г. в Ульяновске Управление Президента РФ по вопросам помилования провело семинар-совещание с представителями комиссий по вопросам помилования Приволжского федерального округа. На семинар были приглашены начальники исправительных учреждений, представители Министерства юстиции РФ, прокуратуры, органов законодательной и исполнительной власти.

Выступая при открытии совещания, глава администрации Ульяновской области В. Шаманов, отмечая важность работы созданных комиссий по вопросам помилования и инициативы Президента РФ, высказался за целесообразность разработки федерального закона "О помиловании в Российской Федерации".

Участники совещания это предложение поддержали. Отмечу, что при подготовке проекта закона следует учесть и не допустить те неточности, неясности и противоречия с действующим законодательством, которые содержатся в тексте названного Указа Президента РФ и утвержденного им Положения о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании в Российской Федерации.

В абз.3 п.2 Указа на региональные комиссии по вопросам помилования возложен общественный контроль за условиями содержания всех осужденных. В абз.4 п.2 Указа комиссиям предписывается готовить предложения о повышении эффективности работы по социальной адаптации всех лиц, отбывших наказание.

Во-первых, данные функции являются государственными, в местах лишения свободы их обязаны осуществлять соответствующие органы Министерства юстиции и прокуратура, а в отношении лиц, отбывших наказание, - органы МВД. Во-вторых, комиссии по вопросам помилования в составе 11-15 человек, состоящие на 2/3 из представителей общественности, физически не в состоянии осуществить контроль в отношении тысяч людей. Если бы речь шла о контроле за социальной адаптацией только лиц, помилованных Президентом РФ, это было бы еще как-то можно логически понять. Однако здесь же возникают вопросы: в течение какого времени комиссия должна осуществлять данный контроль? как это осуществить практически? как быть с лицами, прибывшими из других регионов? кто будет информировать о них комиссию? и т.д. Если комиссии все же будут заниматься этой работой, то какой от нее практический толк? Помилованное лицо может не работать, пьянствовать, употреблять наркотики, вести антиобщественный образ жизни, и ни один орган в стране не вправе применить к нему никаких мер воздействия, так как отмена помилования в нашем законодательстве не предусмотрена. Даже если он совершит новое преступление, прежний неотбытый срок наказания ему присоединен к вновь назначенному наказанию быть не может.

Следовательно, приведенные положения Указа являются декларативными и на сегодняшний день практически невыполнимы. Считаю, что от этих функций комиссии по вопросам помилования должны быть освобождены путем внесения изменений в Указ Президента. Что, впрочем, не должно отодвигать на задний план задачу разработки законопроекта "О помиловании в Российской Федерации".

В п.5 Положения о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании в Российской Федерации указано, что ходатайство о помиловании направляется администрацией учреждения в территориальный орган Министерства юстиции РФ. Возникает вопрос: зачем?

В управлениях юстиции в субъектах Федерации нет ни необходимой штатной численности для выполнения этой работы, ни специалистов в данной области. В системе Министерства юстиции РФ, в каждом субъекте Федерации есть другие территориальные органы - управления исполнения наказаний, которые много лет занимались работой по оформлению материалов на помилование, и именно там сосредоточены необходимые специалисты.

Ни в Указе Президента РФ, ни в Положении не нашел ответа еще один важный вопрос: кто же на комиссии должен представлять материалы на помилование и доказывать членам комиссии целесообразность или нецелесообразность применения этого гуманного акта к тому или иному лицу? Считаю, что эту обязанность следует возложить на управления исполнения наказаний Министерства юстиции РФ, так как только их сотрудники знают личность осужденного и все нюансы по его делу.

Совершенно не разрешен вопрос, где же будут проживать и работать лица, к которым применен акт о помиловании. Статистика показывает, что если лица в первый год после освобождения не имеют постоянного места жительства и не работают, то они вновь совершают еще более тяжкие преступления. Полагаю, что уже в материалах, направленных на рассмотрение комиссии по вопросам помилования, должны содержаться сведения о том, где и с кем будет проживать лицо, обратившееся с ходатайством о помиловании, предположительном месте будущей работы или о наличии средств, на которые оно будет существовать. Задачу выяснения таких сведений необходимо возложить на органы исполнения наказаний и органы социальной защиты населения, закрепив это в предполагаемом законе о помиловании.

Пункт 10 Положения предписывает руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Федерации опубликовывать в средствах массовой информации список лиц, рекомендованных им к помилованию, в месячный срок со дня принятия такого решения.

Для чего нужно публиковать список? Очевидно, чтобы получить мнение населения, потерпевших, участковых инспекторов и проч. о конкретных лицах, которых они хорошо знают и с которыми им предстоит проживать в одном населенном пункте, если будет издан указ Президента РФ о помиловании. Действительно, располагая мнением населения до начала рассмотрения материалов, комиссии по вопросам помилования, руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации и Президент РФ будут допускать меньше ошибок при решении вопросов помилования.

Твердо убежден, что списки необходимо публиковать не после принятия решения о рекомендации лиц к помилованию высшим должностным лицом субъекта Федерации, а за 1-2 недели до рассмотрения материалов на комиссии. Так, после опубликования списков в Ульяновской области мы - до рассмотрения материалов - получили множество откликов от населения, потерпевших и других лиц.

На семинаре-совещании, в частности в выступлении начальника Управления Президента РФ по вопросам помилования Р. Цивилева, проводилась мысль, что все без исключения материалы с ходатайствами на имя Президента РФ независимо от положительного или отрицательного заключения комиссии, положительного или отрицательного представления высшего должностного лица субъекта Федерации, должны направляться в Управление Президента РФ по вопросам помилования, так как согласно Конституции РФ право на осуществление помилования предоставлено только Президенту РФ.

На первый взгляд, все верно. Однако внимательно проанализировав ст.80 Конституции РФ, Указ Президента РФ от 28 декабря 2001 г. и утвержденное им Положение (в частности, пп.8 и 9), мы нигде не найдем указания на то, что, если комиссия по вопросам помилования и высшее должностное лицо субъекта Федерации придут к выводу о нецелесообразности применения акта о помиловании, материалы все равно направляются в Москву.

Спрашивается, зачем порождать бумажную волокиту и впустую транжирить государственные средства? В Положении четко записано, что Президенту РФ направляется ходатайство, заключение и представление лишь о целесообразности акта о помиловании. Проведу аналогию.

По Конституции РФ только Президент РФ имеет право назначать на должность судьи. Но если квалификационная коллегия судей дала отрицательное заключение, то такие материалы Президенту РФ вообще не направляются и никакие жалобы от кого-либо не принимаются. Если же комиссия по вопросам помилования и высшее должностное лицо субъекта Федерации разошлись во мнениях, тогда материалы, естественно, должны быть направлены Президенту РФ, который и примет окончательное решение.

На совещании был поднят еще один вопрос. Заключение комиссии должно подписываться всеми членами комиссии - это понятно. Однако зачем протоколы должны подписываться всеми членами комиссии? Указом Президента РФ и Положением это не предусмотрено, и комиссия по вопросам помилования Ульяновской области, разработав свой "Регламент работы", предусмотрела, что протокол подписывает председательствующий и секретарь. Этот проект Регламента мы разослали во все комиссии Приволжского федерального округа.

Остались неразрешенными вопросы: кто должен утверждать "Регламент работы", каково может быть участие адвоката и прокурора в работе комиссии, какова роль управлений исполнения наказания и территориальных органов юстиции, могут ли присутствовать представители средств массовой информации на заседаниях комиссии (в нашей области мы их допускаем беспрепятственно, а в других областях возражают), нужны ли свои бланки и печать комиссии (в Ульяновской области они уже имеются), в какой форме контролировать исправительные учреждения по вопросам условий содержания и др.

Все многочисленные вопросы невозможно разрешить ни Указом Президента РФ, ни внесением дополнений в Положение, утвержденное им. Необходим федеральный закон "О помиловании в Российской Федерации".

А. Жеребцов,

федеральный судья в отставке, председатель комиссии

по вопросам помилования Ульяновской области,

заслуженный юрист РФ

"Российская юстиция", N 6, июнь 2002 г.