Восстановление нарушенных земель: мировой правовой опыт (Е.Е. Вылегжанина, "Журнал российского права", N 6, июнь 2002 г.)

Восстановление нарушенных земель: мировой правовой опыт

Во второй половине двадцатого столетия рациональное использование природных ресурсов и сохранение окружающей среды постепенно становится одной из центральных проблем. Значение природоресурсного законодательства для мировой экономики XXI в., несомненно, масштабнее, чем для экономики ХХ в., что повсеместно признается в фундаментальных научных и экспертных разработках. В принятой Европейским Сообществом программе политики и действий, касающихся окружающей среды и устойчивого развития, отмечается, что существующую проблему истощения природных ресурсов следует рассматривать не столько как проблему саму по себе, сколько как результат управленческих ошибок. Действительную проблему, приводящую к потере природных ресурсов, составляют существующие в человеческом обществе модели потребления и поведения. Исходя из этого одним из главных направлений действий Сообщества становится формирование устойчивого управления природными ресурсами, прежде всего - земельными. Специальное внимание уделяется восстановлению нарушенных земель.

* * *

В развитии правовых механизмов восстановления нарушенных земель можно условно выделить два направления:

восстановление земель, нарушенных в результате горных разработок;

восстановление земель, нарушенных в результате иных видов хозяйственной деятельности (строительства, функционирования промышленных объектов, устройства свалок и др.).

Оба эти направления наиболее четко, на наш взгляд, сформировались в законодательстве США. Еще в 1902 г. там был принят Закон о рекультивации. В соответствии с этим актом в Министерстве внутренних дел была учреждена Служба рекультивации (современное название - Бюро рекультивации), под руководством которой было разработано и осуществлено множество федеральных проектов. С семидесятых годов особое внимание стало уделяться восстановлению земель, нарушенных в результате разработки угольных месторождений. В Пенсильвании, Огайо, Индиане, Западной Виргинии и Вайоминге было принято специальное законодательство, в соответствии с которым после закрытия шахты ее владелец обязан обеспечить восстановление ландшафта и растительности.

Сегодня во главу угла деятельности Бюро рекультивации ставится эффективное и экологизированное управление природными ресурсами. Одна из его приоритетных задач - выполнение программы по очистке земель от химического загрязнения и содействие Суперфонду (см. ниже).

В 1977 году в США был принят Закон о контроле за добычей минеральных ресурсов открытым способом и рекультивации земель. В качестве обоснований принятия данного акта Конгресс указал следующее: а) наличие на всей территории Соединенных Штатов огромного количества земель, нарушенных в результате открытых и подземных горных разработок, на которых не были должным образом проведены рекультивационные работы; б) существование таких земель оказывает негативное воздействие на экономическую и социальную жизнь общин, продолжает ухудшать качество окружающей среды; в) расширение добычи угля открытым способом в целях обеспечения национальных потребностей в энергетических ресурсах еще более актуализирует установление соответствующих стандартов с тем, чтобы обеспечить здоровье и безопасность населения.

Ключевыми целями данного закона определены следующие:

- прекращение или предотвращение разработки минеральных ресурсов открытым способом там, где невозможно провести рекультивацию;

- проведение рекультивационных работ по возможности одновременно с работами по добыче угля открытым способом;

- обеспечение проведения рекультивационных работ на землях, которые оставлены без проведения должной рекультивации и которые продолжают оказывать существенное негативное воздействие на качество окружающей среды.

На упомянутое Бюро Законом возложена функция реализации программы приобретения и восстановления заброшенных и нерекультивированных земель, на которых велись горные разработки. Для осуществления этой задачи Бюро должно, в частности, создать и пополнять банк данных по горным разработкам, рекультивационным работам. Эти данные должны быть доступны общественности, федеральным, региональным ведомствам и ведомствам штатов, местным органам власти, которые занимаются планированием использования земель, открытыми и подземными горными разработками и рекультивацией. На Бюро возложено также оказание содействия штатам в разработке объективных научных критериев и соответствующих процедур для определения участков, на которых недопустимы все или определенные виды добычи угля открытым способом.

Другим важным компонентом механизма восстановления земель является создание в рамках Казначейства США специального Фонда рекультивации земель, заброшенных после горных разработок. Подобные фонды учреждаются и в штатах. Средства Фонда складываются из платежей угольных предприятий, платежей пользователей рекультивированных земель, добровольных взносов и пожертвований, платежей по процентам за использование средств Фонда.

Специальная глава Закона посвящена программам рекультивации. Штат, на территории которого имеются заброшенные нерекультивированные земли, может представить свой план рекультивации и ежегодные проекты его реализации. Каждый такой план должен содержать следующую информацию: районы, подлежащие рекультивации; цели рекультивации в этих районах; взаимосвязь районов, где будет проводиться рекультивация, и прилегающих к ним районов; характеристика проектов, требующих финансирования; правовое обеспечение; научные, технические, организационные возможности выполнения проектов.

Следующей важнейшей составляющей механизма восстановления заброшенных земель является содержащееся в Законе регулирование приобретения и рекультивации земель, на которые было оказано негативное воздействие разработкой угольных месторождений в прошлом. В частности, представители федеральной власти или властей штатов вправе вступить в границы любого земельного владения для проведения исследований, с тем чтобы определить, оказали ли прошлые угольные разработки отрицательное воздействие на земельные и водные ресурсы и есть ли необходимость в проведении рекультивационных работ. Земельный участок, на котором природная среда разрушается в результате прошлых угольных разработок, может быть выкуплен или конфискован в целях рекультивации при условии, что восстановленный участок будет использован в интересах общества.

В Законе предусмотрена действенная система мер, направленных на предотвращение образования массива заброшенных нерекультивированных земель. Она включает жесткие требования к разработкам минеральных ресурсов штатами, а также к планам восстановления земель, нарушенных такими разработками.

В 1980 году после промышленных инцидентов, связанных с утечкой опасных веществ, начался процесс создания правовой основы и для восстановления загрязненных земельных участков.

Прежде всего здесь имеется в виду принятый в США Общий закон о мерах по восстановлению окружающей среды, более известный как Закон о суперфонде, дополненный Законом от 17 октября 1986 года. Цель Закона о суперфонде - добиться очистки тех мест, где происходил сброс отходов. Для реализации этой задачи предусматриваются два механизма: обеспечение исполнения требований Закона и финансируемая фондом очистка загрязненных территорий. Согласно Закону основная ответственность за обеспечение его выполнения возлагается на Агентство охраны окружающей среды. В связи с этим оно наделяется широкими полномочиями: вести список загрязненных территорий; периодически обновлять Национальный план действий на случай чрезвычайной ситуации; проводить расследования, истребовать документы и информацию, инспектировать загрязненные участки и вызывать свидетелей; требовать от юридических лиц проведения очистки участков.

Эти полномочия Агентства были усилены практикой американских судов.

Некоторые ключевые положения Закона дают основание привлекать к ответственности за загрязнение, которое произошло до вступления его в силу, то есть ставить вопрос об обратной силе этого акта. Такая позиция поддерживается, в частности, Агентством охраны окружающей среды.

Одним из ключевых моментов, характеризующих регулирование ответственности по Закону и обеспечивающих действенность этого акта, является "strict, joint and severе", то есть строгая ответственность в полном объеме может быть возложена на некоторых или даже одного из загрязнителей данного участка. Как показывает судебная практика США, правительство предъявляет иск на основании Закона о суперфонде не всем, а лишь нескольким загрязнителям, причем оно не обязано доказывать наличие умысла или неосторожности. Впоследствии стороны, признанные ответственными, могут предъявлять другим загрязнителям регрессные иски.

Средства на очистку участков, в соответствии с Законом, предоставляются Суперфондом по опасным веществам. Благодаря этому фонду правительство имеет возможность принимать меры по очистке загрязненных участков, возвращая эти деньги впоследствии.

Закон о суперфонде не уточняет стандарты очистки участка, оставляя это на усмотрение Агентства охраны окружающей среды. Указанный пробел был заполнен в 1985 г., когда Агентством был установлен порядок, в соответствии с которым меры, принимаемые на основе Закона о суперфонде, должны соответствовать требованиям, предусмотренным федеральным законодательством в области охраны природы и здравоохранения.

* * *

Американский Закон о суперфонде послужил ориентиром для развития правовой основы восстановления загрязненных земель в странах Западной Европы. Разумеется, там формируются свои организационные и правовые механизмы в данной сфере, сообразно остроте проблемы, национальным правовым системам, финансовым возможностям и т.д. Однако ключевыми аспектами остаются те же, что и для американской модели управления нарушенными землями. Это - составление реестра нарушенных земель, решение вопросов финансирования их восстановления (нередко - за счет создаваемых специально для этой цели фондов) и эффективное использование института гражданско-правовой ответственности.

К числу стран, в которых правовая основа управления загрязненными земельными участками получила наибольшее развитие, относятся Австрия, Бельгия, Швейцария и некоторые другие.

Так, в Австрии в 1989 г. был принят специальный Закон об очистке загрязненных земельных участков. Цель этого акта состояла в первую очередь в том, чтобы обеспечить финансирование мер по очистке. Координация работ по обследованию, оценке и очистке загрязненных участков на общегосударственном уровне возложена на Федеральное министерство окружающей среды, по делам молодежи и семьи.

Оценка загрязненных участков осуществляется с учетом особенностей конкретного участка, в том числе геологических характеристик и антропогенного воздействия.

С 1997 года разрабатывается австрийский Стандарт ONORM S 2088-2, в котором должны содержаться критерии для оценки загрязненности почв и воздействия на человека, растения и животных. Конкретные показатели предполагается установить только для отдельных категорий земельных участков, загрязнение которых особенно опасно для человека (детские площадки, жилые районы).

В Бельгии политика в сфере охраны окружающей среды находится в компетенции регионов. Это относится и к вопросам, связанным с загрязненными землями. Особый интерес в контексте рассматриваемой темы представляет опыт Фландрии, где существует специальное законодательство в этой области - Декрет о восстановлении земель 1995 года. В нем нашли отражение основные тенденции, характерные для развития правовой основы управления нарушенными землями в западноевропейских странах, поэтому его стоит рассмотреть подробнее.

Декрет охватывает вопросы защиты и восстановления как почв, так и подземных вод. Он содержит ряд идей, лежащих в основе нового подхода к управлению загрязненными землями:

предусмотрено составление реестра загрязненных земель и право требовать сертификат качества почвы, а также выписку из реестра;

проводится различие между прошлым и новым загрязнением земель;

установлено различие между обязательством очистки загрязненного земельного участка и проведением очистки в силу гражданско-правовой ответственности.

В Декрете предусмотрена жесткая процедура обследования земельного участка и проведения очистных работ. Началом является предварительное обследование, после чего может быть проведено полное обследование, затем составляется план очистных работ и осуществляются сами очистные работы.

К категории прошлого ("исторического") загрязнения отнесены места, загрязненные до 29 октября 1995 года. Под "новым" загрязнением понимается загрязнение земель, происшедшее после указанной даты. Рассматриваются и так называемые смешанные ситуации. Согласно Декрету очистка вновь загрязненных участков должна происходить во всех случаях, когда превышены показатели допустимого загрязнения почвы. В случаях "прошлого" загрязнения решение об очистке принимается в зависимости от оценки рисков, которые представляет данное загрязнение для здоровья и окружающей среды. Затем составляется план работ по очистке, за их проведением наблюдает государственное учреждение Фландрии, занимающееся отходами.

Реестр загрязненных участков является источником данных, необходимых для принятия решений об очистке, а также для информирования потенциальных покупателей о состоянии продаваемого участка. Он составляется на основе данных, получаемых в результате обследования предполагаемо загрязненных участков, которое проводится преимущественно в трех ситуациях: при переходе права собственности на недвижимость; при закрытии какой-либо установки, использование которой подлежит лицензированию; при возобновлении лицензии (разрешения).

В первых двух случаях обследование является обязательным.

Согласно Декрету обязательство очистить загрязненный участок лежит на операторе или собственнике того участка, где произошло загрязнение. В случае нового загрязнения такое обязательство наступает автоматически. При "прошлом" загрязнении обязательство провести очистные работы наступает после принятия правительством постановления об очистке. Вопросы ответственности за "прошлое" загрязнение, происшедшее до вступления Декрета в силу, регулируются нормами, действовавшими в тот период.

В Дании на серьезность проблем, порождаемых загрязненными земельными участками, обратили внимание в начале семидесятых годов. В центре внимания оказались хранилища химических отходов. Вскрытие ряда захоронений отходов привело к принятию в 1983 г. Закона о загрязненных земельных участках. В дальнейшем стало ясно, что свалки бытовых и промышленных отходов также представляют риск для людей и окружающей среды. В результате к Закону были приняты поправки с тем, чтобы он охватывал все виды загрязненных земель.

В 1994 году Министерство окружающей среды и энергетики создало Комитет по загрязненным землям, который предложил внести изменения в законодательство о загрязненных землях. Парламенту был представлен проект нового закона. Цель этого акта - упростить структуру законодательства в данной области и объединить в одном акте ключевые положения разных законодательных актов, касающихся нарушенных земель.

Основные изменения заключались в следующем: законодательством должны охватываться все загрязненные земли, все аспекты загрязнения почв; не должно проводиться никакого различия между загрязнением, происшедшим до середины семидесятых годов, и после этого периода; все случаи загрязнения, происшедшие до вступления в силу нового законодательства, также должны охватываться этим законодательством, что означает, в частности, применение принципа "загрязнитель платит"; на все случаи загрязнения, происшедшие после вступления в силу нового законодательства, распространяется строгая ответственность.

В новом Законе предусматривается право органов власти принимать решение об обследовании и направлять уведомления в целях реализации принципа "загрязнитель платит" независимо от того, когда произошло загрязнение. Закон, таким образом, приобретает обратную силу.

С 1990 года в Дании началось систематическое обследование участков. Если в результате обследований подтверждается, что загрязнение участка (при его современном использовании) достигает уровня, представляющего опасность для здоровья или окружающей среды, данный участок квалифицируется как загрязненный и вносится в Реестр загрязненных земельных участков.

В Германии Федеральный закон о сохранении земель, принятый в феврале 1998 года, заменил существовавшие ранее многочисленные нормативные акты и стандарты, действовавшие в различных частях страны, и создал единую общегосударственную основу для оценки рисков, которые представляют загрязненные земли, и их очистки. Важнейшей целью Закона является снижение нагрузки на зеленые массивы.

Загрязненные земельные участки определены как участки, загрязнение которых вызывает негативные изменения в почве или иные опасные явления для населения:

прекратившие функционирование установки для ликвидации или переработки отходов;

участки, на которых расположены прекратившие функционирование установки, или иные участки, на которых производились работы с экологически опасными веществами.

В числе основных подходов к управлению загрязненными землями, определенных в Законе, следующие:

соответствующий орган земли ФРГ несет ответственность за официальную регистрацию, обследование и оценку риска предположительно загрязненных заброшенных земельных участков. Власти могут взыскать стоимость обследования с лица, чья деятельность привела к загрязнению;

в каждом конкретном случае решение о характере и масштабе восстановительных работ принимается в зависимости от нынешнего и будущего использования данного земельного участка, а также от того, на кого или на что оказывает воздействие загрязнение.

В соответствии с Основным Законом ФРГ (ст.30, 83) ответственность за выявление загрязненных участков, оценку риска и восстановительные работы лежит на землях. Хотя в деталях процедуры могут различаться в зависимости от управленческой структуры конкретной земли, в целом они очень сходны и включают: выявление и регистрацию предполагаемо загрязненных участков; их обследование и оценку риска; восстановительные работы и (или) мониторинг.

Усиление принципа "загрязнитель платит", инвентаризация загрязненных земель, определение загрязненных земель на основе концепции риска для здоровья и окружающей среды характерны для развития правового регулирования в данной сфере и других стран: Норвегии, Финляндии, Италии.

Одним из первых государств, предпринявших инвентаризацию загрязненных земель, была Франция. К проблеме загрязненных земель имеет отношение ряд французских законодательных и иных нормативных актов (в том числе Закон от 19 июля 1976 года, который касается промышленных объектов, подлежащих регистрации в целях защиты окружающей среды, переработки и ликвидации отходов; Закон от 13 июля 1992 года - о новой политике в управлении бытовыми отходами; Закон от 2 февраля 1995 года, регулирующий управление заброшенными загрязненными землями и финансирование их очистки за счет налога на отходы). Однако документом, представляющим наибольший интерес, является циркулярное письмо Министерства окружающей среды главам департаментов от 3 декабря 1993 года, касающееся управления загрязненными участками. В этом письме, разработанном во исполнение Закона о защите окружающей среды от 19 июля 1976 года, сформулированы принципы политики в сфере очистки загрязненных земель. Его основная цель - обеспечить восстановление тех загрязненных земель, которые определены как представляющие серьезную опасность для здоровья и (или) окружающей среды.

Важный аспект провозглашенной политики - принцип диалога, также сформулированный в указанном письме. Этот принцип предполагает осуществление диалога между Министерством и другими заинтересованными сторонами, участвующими в управлении загрязненными землями: правительственными ведомствами (в частности, Агентством по водным ресурсам), директорами промышленных предприятий - потенциальных загрязнителей, общественными экологическими организациями, экспертами, консультантами и специалистами в области восстановления загрязненных земель, а также в случае загрязнения бытовыми отходами - муниципальными учреждениями.

Определение загрязненных земель, впервые сформулированное в 1978 г., претерпело ряд изменений. Новый, расширенный вариант концепции был предложен, в частности, в упомянутом выше письме от 3 декабря 1993 года. Сегодня под загрязненным участком понимается участок, представляющий опасность, действительную или потенциальную, для здоровья человека или окружающей среды, связанную с его загрязнением в результате деятельности, которая осуществлялась на этом участке в прошлом или осуществляется в настоящее время.

Восстановление бесхозных участков финансируется за счет налога на опасные виды промышленных отходов, введенного во Франции в 1995 году.

Все правовые и административные меры против загрязнителей основаны на принципе "загрязнитель платит". В соответствии с упомянутым законом о регистрации предприятий 1976 г. загрязнителем считается оператор установки, которая является источником загрязнения.

В Нидерландах новая политика в данной области, переход к которой осуществлялся поэтапно в 1999 г., предусматривает очистку загрязненных участков в целях их устойчивого использования. Загрязнение земель теперь рассматривается не как сугубо экологическая проблема, а как часть более масштабной социально-экономической проблемы. Провозглашена концепция "активного" управления землями, что означает, в частности, усиление действия финансовых и правовых механизмов.

В Швейцарии отношения в данной сфере регулируются Законом о защите окружающей среды 1983 г. с поправками 1995 г., а также постановлением, принятым в августе 1998 года. Эти два документа составляют правовую основу управления загрязненными землями.

Политика швейцарского правительства в этой области заключается, в частности, в развитии сотрудничества между загрязнителями и властями: преимущество отдается заключению договоров о снижении и ликвидации загрязнения, а не административным методам.

Другими характерными чертами новой политики являются следующие:

- предотвращение возникновения новых рисков (строительство на загрязненных участках разрешается лишь в тех случаях, если доказано, что данный участок не требует очистки, что осуществление проекта не будет препятствовать очистке в будущем или восстановление будет проведено в ходе строительства);

- эффективность восстановительных мер;

- принцип "загрязнитель платит" (как общее правило, финансирование восстановительных работ возлагается на загрязнителя).

В силу того, что многие загрязненные участки являются брошенными, правительство создало фонд для финансирования их восстановления. Он пополняется за счет установленного налога на свалки.

* * *

При сравнительном анализе отечественного и зарубежного нормативного регулирования вопросов восстановления земель, нарушенных в результате горных разработок и иной хозяйственной деятельности, становится очевидно, что российское нормотворчество в этой сфере изобилует пробелами.

Как представляется, его дальнейшее развитие должно преследовать, как минимум, две цели:

первая - обеспечить восстановление и возвращение в хозяйственный оборот тех нарушенных земель, которые уже имеются на сегодня;

вторая - способствовать предотвращению образования новых массивов нарушенных земель.

Решение этой двуединой задачи вряд ли может быть успешно осуществлено в традиционном природоохранном русле. Как показывает современная зарубежная правовая практика, существующая не только в России проблема создания правовых механизмов в целях восстановления земель, нарушенных в результате хозяйственной деятельности, и предотвращения образования их в дальнейшем рассматривается как один из компонентов более масштабной проблемы - управления природными ресурсами. Это является сейчас одним из приоритетных направлений политики, законодательства, деловой активности.

Концепция управления природными ресурсами, получившая развитие на международном и национальном уровнях, в том числе и в предпринимательских кругах, в своей основе имеет следующие идеи: о зависимости дальнейшего развития общества от его способности разумно и бережно использовать природные ресурсы, о необходимости регулировать антропогенное воздействие на природу и гармонизировать интересы экономического роста и сохранения природной среды.

Общими правовыми предпосылками для начала формирования системы управления нарушенными землями (как одного из компонентов управления природными ресурсами в России) являются:

- законодательно утвержденный общефедеральный земельный кадастр;

- урегулирование проблемы собственности на земли;

- урегулирование вопроса о соотношении права собственности на недра и земельные участки над ними;

законодательное утверждение концепций и планов управления землями в соответствии со ст.72 Конституции РФ.

В этом контексте механизм управления нарушенными землями в целях их восстановления и возвращения в хозяйственный оборот предполагает, с учетом мирового опыта, следующие элементы:

- разработка критериев оценки нарушенных земель на основе концепции риска для здоровья и окружающей среды;

- разработка процедуры обследования земель, которые могут быть квалифицированы как нарушенные, согласно разработанным критериям;

- законодательное установление требования обязательного обследования земельных участков при совершении сделок купли-продажи, сдачи в долгосрочную аренду и др., при закрытии предприятия и в других случаях;

- создание общефедерального реестра нарушенных земель, требующих восстановительных работ в первую очередь;

- разработка планов восстановления нарушенных земель с учетом будущего использования каждого участка земли;

- определение будущего использования земель с учетом мнения населения (использование процедуры ОВОС);

- создание механизмов контроля и мониторинга проведения восстановительных работ;

- установление гражданско-правовой ответственности за нарушения требований восстановления земель;

- создание в соответствии со ст.118 ГК РФ фондов рекультивации заброшенных земель, определение источников их формирования и пополнения. Механизм создания таких фондов предстоит разработать. Сейчас же можно сказать, что с учетом зарубежного опыта такого рода фонды могли бы образовываться за счет средств предприятий, федерального бюджета и бюджета субъектов Федерации, инвесторов-землепользователей.

Важным элементом должна стать разработка методов вовлечения в работу по восстановлению нарушенных земель предпринимательских кругов. Как показывает зарубежный опыт, концепция управления природными ресурсами находит поддержку среди предпринимателей, поскольку она оказалась коммерчески выгодна. Это объясняется, в частности, следующим:

учет экологического фактора нередко приносит ощутимую финансовую выгоду при незначительных затратах. Современная деловая этика исходит из того, что "отходы - это потерянные деньги";

сохранение окружающей среды способно само создавать рынок (ежегодный оборот на европейском рынке в области сохранения окружающей среды оценивается более чем в $ 85 млн, а на американском - более $ 100 млн);

невыполнение положений законодательства может привести к потере огромных сумм*(1).

Создание организационно-правового механизма управления нарушенными землями требует внесения существенных дополнений в ныне действующее законодательство, в частности, в Закон "О недрах", или принятия новых законодательных актов, например, о рекультивации.

Е.Е. Вылегжанина,

ведущий научный сотрудник Института мировой экономики

и международных отношений РАН, кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 6, июнь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Spedding Linda. John Willy & Sons. Environmental Management for Business. 1996.