Финансово-правовой статус субъекта Российской Федерации (Ю.Л. Смирникова, "Журнал российского права", N 6, июнь 2002 г.)

Финансово-правовой статус субъекта Российской Федерации

Базовой категорией, характеризующей все субъекты Российской Федерации, является их правовой статус. Несмотря на несомненную научную и практическую ценность исследования вопросов финансово-правового статуса субъектов Федерации, в науке финансового права разработке этого понятия не уделялось внимания.

Финансово-правовой статус субъектов Российской Федерации - одна из основных категорий финансового права, поскольку от его сущности, содержания и правового закрепления зависит не только распределение финансовой компетенции в федеративном государстве, но в конечном итоге и государственная целостность. На финансово-правовой статус субъектов Федерации первостепенное влияние оказывает их конституционно-правовое положение, что обусловливает взаимосвязанный анализ общетеоретических, конституционных и финансовых сторон данной категории.

Понятия "финансово-правовой статус" и "финансово-правовое положение" субъектов Федерации целесообразно рассматривать как равнозначные*(1), поскольку "статус" и "положение" взаимозаменяемы, а различие следует проводить не между правовым статусом и правовым положением одного и того же субъекта Федерации, а между правовым статусом (положением)различных субъектов Федерации.

Предпосылкой правового статуса субъекта Федерации является правосубъектность*(2), которая в теории права определяется как возможность или способность быть субъектом права*(3). Основа, исходное начало их финансово-правового статуса - финансовая правосубъектность государственно-территориальных образований.

Основываясь на общетеоретическом понятии правосубъектности, представляется вполне логичным определить финансовую правосубъектность государственно-территориальных образований как установленную нормами права возможность или способность субъектов Федерации быть субъектом финансового права, выступающую обязательной предпосылкой финансово-правового статуса субфедеральных образований.

Обладание финансовой правосубъектностью характеризует субъекты РФ как субъекты финансового права. Практическая реализация правового статуса субъектов Федерации происходит в процессе вступления субфедеральных образований в различные правоотношения. Субъект РФ, как субъект финансового права, вступая в конкретные правоотношения, становится субъектом (участником) правоотношения, сохраняя при этом свои качества субъекта финансового права, которыми обладал до вступления в финансовое правоотношение.

В процессе осуществления финансовой деятельности субъекты Федерации выступают в качестве казны (носителя имущественных интересов) и как властвующий субъект. Указанные качества широко применяются в определении государства как субъекта права*(4), однако эти свойства характеризуют и государственно-территориальные образования.

М. В. Карасева обоснованно утверждает, что посредством субъектов Федерации "реализуется суверенитет государства"*(5), а согласно ст.214 Гражданского кодекса РФ субфедеральные образования обладают правом государственной собственности на бюджетные средства. В соответствии с этой статьей казну субъектов Федерации составляют средства бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Субъекты Федерации обладают всеми правомочиями собственника. В частности, они могут распоряжаться бюджетом, осуществлять владение, пользование и распоряжение определенным имуществом.

Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод: субъекты РФ проявляют себя в качестве субъектов финансового права в бюджетных отношениях, в отношениях по установлению, введению и взиманию региональных налогов и сборов, по поводу государственного кредита субъекта Федерации и муниципального кредита (если местный заем гарантирован субъектом РФ), в отношениях, связанных с осуществлением обязательного государственного страхования, с функционированием внебюджетных фондов субъектов Федерации и финансов предприятий государственных образований, а также в финансовых отношениях с органами местного самоуправления и др.

Финансовая правосубъектность государственно-территориальных образований находится в непосредственной взаимосвязи и взаимообусловленности с конституционной правосубъектностью. С одной стороны, субъект Федерации как публичный субъект права должен быть легализован (учрежден) в Конституции РФ, что будет свидетельствовать о его признании в качестве элемента государства. Наличие конституционной правосубъектности субфедеральных образований определяет их способность (возможность) участвовать в различного рода правовых отношениях, в том числе и в финансовых отношениях. С другой стороны, конституционная правосубъектность субъектов Федерации включает и элементы финансовой правосубъектности, а осуществление многочисленных конституционных полномочий субфедеральных образований невозможно без наличия необходимых финансовых ресурсов.

Свидетельство признания (учреждения) территории в качестве субъекта Федерации - закрепление в общефедеральной Конституции перечня всех их видов, а также наделение государственно-территориальных образований конституционной правосубъектностью.

Конституционную правосубъектность субфедеральных образований характеризуют общие правообязанности (признаки субъекта РФ)*(6).

По нашему мнению, при определении значения конституционного положения субъектов Федерации для исследования их финансово-правового статуса следует исходить из того, что, во-первых, основные конституционно-правовые признаки субфедеральных образований находят отражение в финансово-правовом статусе субъектов Федерации, а, во-вторых, необходимость осуществления государственно-территориальными образованиями финансовой деятельности в рамках единой финансовой политики выступает неотъемлемым элементом конституционно-правового статуса субъектов Федерации.

При рассмотрении конституционно-правового статуса субъектов Федерации возникают две взаимосвязанные проблемы. Первая обусловлена противоречивым толкованием конституционных норм, касающихся определения статуса субъектов РФ. Вторая логически вытекает из первой и связана с соотношением существующего статуса и конституционно провозглашенного принципа равноправия субъектов Федерации. Указанные проблемы неминуемо проецируются и на финансовую деятельность субъектов Федерации, поскольку конституционно-правовой и финансово-правовой их статусы взаимообусловлены.

В юридической литературе характеристика конституционно-правового статуса субъектов Федерации вызывает многочисленные дискуссии. Это во многом объясняется незавершенностью процесса формирования российского федерализма.

Конституция РФ унифицировала конституционно-правовой статус субъектов Федерации, наделив их общими конституционно-правовыми признаками. Предусмотренный ч.4 ст.5 Основного закона принцип равноправия всех субъектов Федерации между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти заключается в том, что субъекты Федерации, реализуя свой статус, обладают равными правами и возможностями. Равноправие предполагает "гарантированный минимум равных прав и обязанностей территории для признания ее субъектом Федерации и возможность приобретать и осуществлять одни и те же права и обязанности, в том числе дополнительные, при наличии одинаковых условий", то есть "создание режима их равных правовых возможностей"*(7), который в полной мере должен распространяться и на область финансовых отношений.

Фактически Российская Федерация - асимметричное государство. Как справедливо указывает Ю. А. Крохина, "проблема асимметричности - это, по сути дела, проблема совместимости или несовместимости юридического равенства (равноправия) субъектов Российской Федерации с их фактическим неравенством"*(8), поскольку уникальность субъектного состава Российской Федерации и возникшая вследствие этого асимметрия объективно предопределены различиями субъектов Федерации по экономическим, финансовым, социальным и иным параметрам, что обусловило естественные причины асимметрии федеративных отношений Российской Федерации.

Все субъекты РФ обладают общими конституционно-правовыми признаками (правообязанностями). В качестве важнейших конституционных правообязанностей субъектов Федерации выступают: необходимость иметь собственную территорию; осуществлять государственную власть; иметь собственное законодательство; обладать собственными материально-финансовыми ресурсами и другие.

Важным элементом, имеющим значение для анализа финансово-правового статуса субъектов Российской Федерации, является компетенция. Субъект Федерации правообязан обладать собственной компетенцией, необходимой для осуществления финансовой деятельности.

Финансовая компетенция субъектов Российской Федерации представляет собой содержание финансово-правового статуса субъектов Федерации и определяется как совокупность прав и обязанностей в области финансовых отношений, конкретизирующих финансово-правовые предметы ведения и полномочия.

Основой финансовой компетенции субъектов Федерации является распределение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Важнейшее значение предметов ведения объясняется тем, что "публичные функции государства как бы "переходят", трансформируются в предметы ведения Федерации и ее субъектов. Это - сферы их совместной и исключительной деятельности как объекта государственного воздействия"*(9).

Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"*(10) определяет предметы ведения субъекта Федерации как сферу общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетенции субъекта Федерации, а предметы совместного ведения Российской Федерации и субъекта Федерации - как сферу общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъекта Федерации (п.2 ст.2).

К совместному ведению конституционно отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (п."и" ст.72), установление общих принципов организации местного самоуправления (п."н" ст.72). Отсюда правомерно сделать вывод об отнесении установления общих принципов финансовой деятельности местного самоуправления также к числу предметов совместного ведения*(11). Конституция РФ (п."а" ст.72) в предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов включает также обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Из этого следует, что объектом совместного ведения является также обеспечение соответствия финансовых нормативно-правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам.

Общефедеральная Конституция не содержит "закрытого" перечня предметов ведения субъектов Федерации, а следовательно, предметы ведения, не отнесенные к исключительной компетенции Российской Федерации и к совместному ведению, находятся в компетенции ее субъектов.

Таким образом, финансово-правовые предметы ведения субъектов Федерации ограничены пределами ведения и полномочиями Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст.73). В остальном субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Принимаемые субъектами Федерации конституции и уставы*(12) содержат нормы, предусматривающие собственные предметы ведения. Например, к исключительным предметам ведения субъекты Федерации относят: региональный бюджет, региональные налоги и сборы, областные фонды регионального развития и др.

Содержанием финансово-правового статуса субъектов Федерации являются также полномочия государственно-территориального образования в области финансовых отношений. Следует отметить, что в законодательстве термин "полномочие" широко используется, однако не имеет однозначного определения. Так, Устав Самарской области содержит следующую формулировку: "Самарская область в соответствии со своими конституционными полномочиями и обязанностями субъекта Российской Федерации:" (ст.58)*(13). Это свидетельствует о рассмотрении полномочия субъекта Федерации только как права государственно-территориального образования. Указанная трактовка существенно ограничивает содержание термина "полномочие". В Уставе Калужской области в содержание гл.2 "Полномочия Калужской области" включены статьи, содержащие перечень прав субъекта Федерации, а также исключительных предметов ведения субфедерального образования. Подобное расширительное толкование позволяет ошибочно рассматривать предметы ведения в качестве элемента полномочий субъектов Федерации.

Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (п.5 ст.2) понимает под полномочиями права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.

Финансовые полномочия субъектов Федерации представляют собой совокупность прав и обязанностей, возникающих в области финансовых отношений субфедеральных образований, закрепленных в нормативно-правовых актах федерального и регионального уровней и реализуемых субъектами Федерации через совершение властных действий.

Финансовое полномочие представляет собой единство прав и обязанностей (правообязанность). В финансовом праве слияние прав и обязанностей в единое полномочие наиболее ярко проявляется в области бюджетных отношений.

Однако содержание финансово-правового статуса субъектов РФ составляют и раздельные права и обязанности. Анализ современного законодательства свидетельствует о тенденции более четкого разделения прав и обязанностей в области финансовых отношений.

Наибольшей значимостью для характеристики финансово-правового статуса субъектов РФ обладают бюджетные, налоговые и кредитные отношения. Бюджетные отношения субъектов Федерации направлены на формирование финансовой основы субфедеральных образований посредством образования денежных фондов. Налоговые поступления являются основным источником формирования доходов бюджетов субъектов РФ. Кредитные ресурсы представляют собой важнейший источник поступления в бюджеты субъектов Федерации дополнительных доходов.

Как справедливо отмечает Н. Шевелева, "финансовые полномочия: складываются из бюджетных (наиболее значительных по объему), а также связанных и обусловленных ими налоговых и кредитных"*(14). Субъекты Федерации на законодательном уровне значительное внимание уделяют регулированию указанных аспектов финансовых отношений. Так, в период с 1992 по 2000 годы в Республике Мордовия было принято 358 законов, из них 160 - регулирующих финансовые отношения, что составляет почти 45 процентов от общего количества. Большая часть этих законов регулирует бюджетные и налоговые отношения*(15). Во многом это объясняется их значимостью для финансово-правового статуса субъектов Российской Федерации.

Определяя финансовую компетенцию субъектов Федерации, следует исходить из "промежуточного" положения субфедеральных образований, обусловленного государственным устройством, что определяет и взаимосвязи в области финансов с федеральным центром, а также с муниципальными образованиями. Например, налоговая компетенция субъектов Федерации определяется правами и обязанностями государственно-территориальных образований по отношению к региональным, а также к федеральным и местным налогам.

Анализ нормативно-правовых актов в области налоговых отношений позволяет выделить следующие права и обязанности субъектов Федерации по отношению к региональным налогам: осуществление правового регулирования налоговых отношений субъектов Федерации в соответствии с федеральным налоговым законодательством; самостоятельное установление, изменение или отмена налогов и сборов, установление порядка распределения региональных налогов и сборов между бюджетом субъекта Федерации и бюджетами муниципальных образований и ряд других.

Основными правами и обязанностями субъектов Федерации по отношению к федеральным налогам являются: право учитывать в доходах бюджета субъекта Федерации часть федеральных налогов, передаваемых в качестве регулирующих доходных источников; устанавливать срок уплаты федерального налога и сбора в части сумм, поступающих в бюджет субъекта Федерации; вводить территориальные надбавки к федеральным налогам в пределах, установленных федеральным законом; устанавливать налоговые льготы по федеральным налогам в пределах сумм, зачисляемых в региональный бюджет.

Правами и обязанностями субъектов Федерации по отношению к местным налогам выступают: утверждение нормативов отчислений от регулирующих налогов субъектов Федерации, переданных из федерального бюджета в местные бюджеты; передача закрепленных налогов субъекта Федерации в местные бюджеты и др.

Резюмируя изложенное, следует констатировать, что существует тесная взаимосвязь между конституционно-правовым и финансово-правовым статусом субъектов Федерации. Предпосылкой, основой финансово-правового статуса государственно-территориальных образований является финансовая правосубъектность, а содержание финансово-правового статуса субъектов Федерации раскрывается посредством анализа принадлежащей им финансовой компетенции.

Таким образом, исследуя общетеоретические и конституционно-правовые составные элементы правового статуса и применяя их к финансовой деятельности субъектов Федерации, следует определить финансово-правовой статус субъектов Российской Федерации как правовое положение субъектов Федерации в финансовых правоотношениях с их участием, содержанием которого является совокупность прав и обязанностей, конкретизирующая финансово-правовые предметы ведения и полномочия (финансовая компетенция субъектов Федерации).

Полученное определение содержит наиболее важные юридические признаки финансово-правового статуса субъектов Российской Федерации: нормативно-правовое оформление; участие в финансовых правоотношениях. Содержанием финансово-правового статуса субъектов РФ является совокупность прав и обязанностей, которая детализируется в финансово-правовых предметах ведения и полномочиях (финансовой компетенции).

Ю.Л. Смирникова,

старший научный сотрудник Российской правовой академии

Министерства юстиции РФ, кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 6, июнь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) В общей теории права данное обоснование высказано в отношении правового статуса и правового положения личности (см.: Матузов Н. И. Правовой статус личности: понятие, структура, виды // Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. Саратов, 1995. С.201).

*(2) См.: Сергевнин С.Л. Субъект Федерации: статус и законодательная деятельность. СПб., 1999. С.76-77.

*(3) См.: Матузов Н. И. Субъекты правоотношений. Правоспособность, дееспособность, правосубъектность // Указ. соч.С.402.

*(4) См.: Карасева М. В. Финансовое правоотношение. М.: Норма, 2001. С. 99-100; Ровинский Е. А. Основные вопросы теории финансового права. М., 1960. С.144; Пискотин М. И. Советское бюджетное право. М., 1971. С.52.

*(5) См.: Карасева М. В. Указ. соч.С.112.

*(6) См.: Лебедев А. Н. Статус субъекта Российской Федерации. М., 1999. С.80.

*(7) См.: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учебно-практическое пособие. М.: Дело, 1998. С.149.

*(8) Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М.: Норма, 2001. С.205; Ее же. Бюджетная компетенция субъектов Российской Федерации // Регион: экономика и социология. 2001. N 2. С.16.

*(9) Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001. С.123.

*(10) См.: СЗ РФ. 1999. N 26. Ст.3176.

*(11) См.: Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. С. 42; Химичева Н. И. Финансовое законодательство как предмет ведения Российской Федерации и ее субъектов // Разграничение полномочий по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: Научно-практический семинар. Саратов: СГАП, 2001. С.69-70.

*(12) См., например: пункт "ж" ст.81 Конституции Республики Алтай (Основного закона) // Звезда Алтая. 1997. 11 июля; 2001. 22 июня; п."е" ч.2 ст.5 Устава (Основного закона) Ивановской области // Законы Ивановской области и документы Законодательного собрания. 2001. N 14; п."з" ст.26 Устава (Основного закона) Магаданской области // Магаданская правда. 2001. 2 марта.

*(13) Волжская коммуна. 1996. 5 янв.; 2001. 31 июля.

*(14) Данная точка зрения высказана относительно финансовых полномочий муниципальных образований, однако, на наш взгляд, ее правомерно применить и к субъектам Федерации. См.: Шевелева Н. Финансовая основа местного самоуправления // Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. Ю. А. Дмитриева. М., 1999. С.339.

*(15) См.: Ладошкин А. В. Финансовое законодательство // Правотворчество в Республике Мордовия / Отв. ред. И. Г. Дудко. Саранск, 2000. С.64-82.