Новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды" (С.А. Боголюбов, "Журнал российского права", N 6, июнь 2002 г.)

Новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды"

Долгожданный новый Закон "Об охране окружающей среды" наконец-то принят: 10 января 2002 года подписан Президентом России, 12 января опубликован в "Российской газете" и с этого дня вступил, таким образом, в силу. Как и всякому другому закону, ему предшествовали дебаты и своя история, заслуживающие хотя бы краткого рассмотрения для понимания происшедшего.

Интересен первоначальный анализ сохранения и продления действия некоторых предыдущих правовых норм, а также привлекающих внимание новелл. Разумеется, "лицом к лицу лица не увидать": более квалифицированный, подробный и глубокий комментарий нового Закона еще предстоит - после детального изучения его текста и определенного времени применения.

Предметом критики при обсуждении природоохранного законодательства всегда были его недостаточная эффективность и результативность, преобладание в нем деклараций и дефиниций, не влекущих правовых последствий. Начиная с Закона РСФСР "Об охране природы в РСФСР" 1960 г., природоохранные, экологические законы, являясь образцом реагирования общества на цивилизованный подход к решению проблем научно-технического прогресса, то забегали вперед, то отставали от требований времени и пробуксовывали*(1).

Критика прежнего Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" началась едва ли не сразу после его принятия 19 декабря 1991 года; уже само его подписание и опубликование затянулись почти на три месяца. Осенью 1994 года после утверждения Положения об оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) приказом министра охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ В.И. Данилова-Данильяна была создана рабочая группа для подготовки нового Закона, возглавить которую было поручено автору этих строк.

В группу вошли опытные специалисты по разработке законопроектов: О.С. Колбасов, член-корреспондент РАН, только что оставивший пост замминистра; М.М. Бринчук, О.Л. Дубовик и О.И. Крассов - доктора наук, профессора, известные научные сотрудники Института государства и права РАН, и др.

Оснований для разработки проекта нового Закона виделось и называлось более чем достаточно: большое число содержащихся в Законе 1991 г. декларативных положений (хотя и меньшее, чем в Законе об охране природы 1960 г.); необходимость учесть стратегическое изменение после октября 1993 года полномочий, в том числе экологических, у законодательных и представительных органов государственной власти и у появившихся органов местного самоуправления; роспуск Союза ССР и иные социально-экономические и политико-правовые изменения и реформы в стране; необходимость узаконения в прямом и переносном смыслах ОВОС и более подробного регулирования государственной и общественной экологической экспертизы как рычагов долговременного воздействия на проектирование и строительство потенциально вредных объектов и производств.

Менее чем за полгода новый проект был готов, поскольку наработок по обсуждаемым проблемам за предыдущие годы накопилось немало*(2). При передаче проекта из рабочей группы министру тогдашние ответственные управленцы Министерства немного подправили проект (разумеется, из благих побуждений), не только усилив координирующую роль Министерства, но и превратив ее в руководящую в области охраны окружающей среды и природопользования. Отчасти это-то и погубило его дальнейшее прохождение (конечно, наряду с другими недостатками проекта и неготовностью к его восприятию общественным мнением). Ведомства-природопользователи объединились и встали в глухую оппозицию к Минприроды и подготовленному законопроекту, не желая усиления природоохранной составляющей природопользования. Дело дошло тогда до дискуссий и слушаний в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, где проект был с треском провален, а означенные выше управленческие лица из Министерства, к сожалению, удалены, несмотря на свой профессионализм и компетентность. В 1996 году Министерство было ликвидировано, а затем, в 2000 г., та же участь постигла и Госкомэкологию РФ.

Во второй половине 90-х гг. в Комитете по экологии Государственной Думы Федерального Собрания РФ во главе с Т.В. Злотниковой был составлен новый проект Закона об охране окружающей природной среды; он обсуждался на пленарных заседаниях Государственной Думы второго созыва дважды, но до окончательного принятия не успел дойти ввиду перевыборов депутатов Думы в конце 1999 года.

Нынешний законопроект был внесен председателем Комитета по экологии Государственной Думы РФ В.А. Грачевым и другими депутатами и получил решительную поддержку большинства во главе с фракцией "Единство", к которой принадлежат инициаторы проекта. Ученые-юристы в непосредственной подготовке проекта на последнем этапе не участвовали, хотя на страницах печати и на парламентских слушаниях неоднократно обсуждали его предполагаемые концепцию и содержание*(3). Упразднение Госкомэкологии в мае 2000 года и неоднократная смена руководителей Министерства природных ресурсов России также не способствовали организации последовательной работы.

Доходили слухи о заседаниях некоторых секций Высшего экологического совета при Комитете по экологии Думы, но какие и кем на них высказывались мнения и принимались решения или рекомендации по поводу законопроекта - об этом широкой общественности было не известно. Год назад на парламентских слушаниях в Государственной Думе по вопросу "Правовой и экономический механизмы охраны окружающей среды и природопользования" среди 19-ти выступавших оказался только один человек с юридической подготовкой - помощник заместителя председателя Комитета по экологии академика РАН Р.И. Нигматуллина из Башкортостана.

В это же время предпринимались безуспешные попытки изменения Федерального закона "Об экологической экспертизе", встретившие отпор депутатов и общественности, в том числе юридической. Инициаторы изменений фактически ратовали за внесение поправок, которые на практике привели бы к массовым нарушениям действующих норм, либо за передачу функций государственной экологической экспертизы не уполномоченным на это Законом организациям и учреждениям.

В новом Законе "Об охране окружающей среды" сохраняется немало оправдавших себя прежних норм, которые в нем развиваются, дополняются и совершенствуются. Это:

экологические права и обязанности граждан и общественных, иных некоммерческих объединений; система государственных мер по обеспечению прав граждан на благоприятную окружающую среду; экологические обязанности и иные функции государственных (по ошибке сюда попали также и муниципальные) органов;

экономическое регулирование в области охраны окружающей среды, включая федеральные целевые программы, взимание платы, установление лимитов, предоставление льгот, поддержку экологического предпринимательства и страхования (выпали, правда, экологические фонды, но это уже не вина Закона - вопрос об их консолидации (читай ликвидации) был решен Налоговым кодексом России раньше);

нормирование в области охраны окружающей среды, в том числе нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, лицензирование отдельных видов деятельности;

требования охраны окружающей среды к осуществлению хозяйственной и иной деятельности - общие, при размещении, проектировании, строительстве и реконструкции, при эксплуатации и выводе из эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов;

эти же требования, но специфические, применительно к энергетическим объектам; военным, оборонным объектам, вооружениям и военной технике; объектам сельскохозяйственного назначения; гидротехническим сооружениям и объектам мелиорации; к автомобильным и иным транспортным средствам; объектам нефтегазового комплекса;

требования к производству, обращению, обезвреживанию и утилизации потенциально опасных химических и биологических веществ; при использовании радиоактивных материалов; при использовании химических веществ в сельском и лесном хозяйстве;

охрана окружающей среды от негативного (вредного) биологического, физического воздействия; при обращении с отходами производства и потребления; установление защитных и охранных зон; требования при приватизации и национализации, иных видах смены собственника.

В новом Законе получили отражение права, обязанности и появилась зафиксированная ответственность государственных инспекторов в области охраны окружающей среды. Среди видов ответственности за нарушение законодательства в этой области названы имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная (по-видимому, под имущественной понимается: 1) гражданско-правовая ответственность и 2) материальная ответственность рабочих и служащих (добавим: и работодателей), которая ранее, в Законе 1991 г., была выделена в отдельный вид ответственности).

Экологическая экспертиза, занимавшая в прежнем Законе целую главу, теперь уместилась в одной статье, предусматривающей: 1) цели экологической экспертизы и 2) установление порядка ее проведения федеральным законом. Можно считать это обоснованным, поскольку принят и действует развернутый, наполненный юридическими предписаниями Федеральный закон "Об экологической экспертизе" 1995 года.

Нельзя не отметить новые нормы, которые положительно характеризуют принятый Закон. Это, прежде всего, введение статьи "Основные понятия", имеющей принципиальное значение, так как данные в Законе определения приобретают обязательный характер для всех, а научные дискуссии о понятиях остаются уделом науки. Это тем более важно, что в последние годы был принят целый ряд законов, не содержащих определений, - Лесной (1997 г.), Гражданский (1994 г.), Земельный (2001 г.) кодексы, Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года. В Водном (1995 г.), Уголовно-процессуальном (2001 г.) кодексах, в Федеральном законе "О животном мире" (1995 г.) определения даны, и это означает, что они также имеют силу закона. Приветствовать узаконение определений можно и нужно, важно лишь, чтобы каждое из них тщательно обсуждалось, выверялось и признавалось большинством профессионалов, поскольку от их содержания зависят многие правовые и материальные последствия.

Теперь, по крайней мере, становится известным, что такое экологический риск, экологическая безопасность, вред окружающей среде, наилучшая существующая технология, благоприятная окружающая среда, качество окружающей среды, охрана окружающей среды, антропогенный, природно-антропогенный, природный объект (это все согласно Закону разные объекты), природные ресурсы, негативное воздействие на окружающую среду и т.д.

Подробно, по-современному расписаны, в основном в соответствии с Конституцией РФ, полномочия органов государственной власти РФ, ее субъектов, органов местного самоуправления и их разграничение в области охраны окружающей среды. Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды предусматривался после первых чтений в единственном числе, однако в принятом варианте эта формулировка оказалась опущенной.

В Законе впервые предусматриваются экологическая сертификация, экологический аудит (дается определение этому понятию), появились отдельные главы о научных исследованиях в области охраны окружающей среды (гл.XII - состоит из одной статьи с одноименным наименованием и большим набором целей и задач таких исследований, который заканчивается "иными целями в области охраны окружающей среды") и об основах формирования экологической культуры (гл.XIII).

Наконец-то зоны чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия, в которых трудно было ранее найти теоретическую, а тем более практическую разницу, заменены одной - зоной экологического бедствия (предлагалось назвать зоной экологического неблагополучия, но последние охватили бы не 16 процентов, а почти половину всей территории).

Государственный мониторинг окружающей среды удостоился целой главы с одноименным названием, состоящей, правда, из одной статьи 63 - "Организация государственного мониторинга окружающей среды". Можно поздравить коллег из гидрометеорологической службы с легализацией в Законе такого уровня их необходимой обществу деятельности по наблюдению за природной средой.

В пункте 5 ст.65 запрещается совмещение функций государственного экологического контроля и функций хозяйственного использования природных ресурсов. Таким образом, законодательно закреплена давно звучащая наиважнейшая научная формула. Устанавливаются государственный учет объектов, источников и уровней воздействия на окружающую среду и муниципальный экологический контроль (в одной статье с общественным контролем!).

На повышение статуса и ответственности инспекторов направлены нормы ст.68 Закона об их государственной защите, о недопустимости превышения или злоупотребления ими своими должностными полномочиями, их бездействия, предоставления недостоверной информации о проводимых проверках.

Из Закона выведен перечень правонарушений, за которые наступает административная ответственность, и это обоснованно с точки зрения законодательной техники: все они должны быть предусмотрены, независимо от сферы регулирования и отрасли права, в одном акте - Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Другое дело, что значительная часть экологических проступков из Закона РФ "Об охране окружающей природной среды" 1991 г. в КоАП РФ 2001 г. не попала, что создает определенные трудности для осуществления государственного экологического контроля. Эти пробелы могут быть восполнены законодательством субъектов Российской Федерации.

Обратим внимание и на забавный казус. В статье 84 нового Закона предусматривается признание утратившим силу прежнего Закона РФ 1991 г., за исключением его ст.84 "Административная ответственность за экологические правонарушения" с перечнем таких правонарушений до введения в действие нового КоАП РФ. Для этапа подготовки законопроекта это было логично. Однако новый Закон "Об охране окружающей среды" принимался и вводился в действие уже после того, как принимался и вводился в действие новый КоАП, поэтому в названном исключении уже не было смысла.

Оценка воздействия на окружающую среду заняла целую статью из трех пунктов и вошла в заголовок главы наряду с экологической экспертизой. Кроме того, в ст.1 Закона дается определение понятию ОВОС. Это - вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления.

Такое определение может, разумеется, подвергаться критике, так как любая дефиниция является неполной, призванной выделить главные, характерные признаки явления. Здесь они вычленены, что крайне важно в нынешней обстановке регулярных покушений на ОВОС, препятствующую безудержному строительству и неэкологическим инвестициям. Таким образом, решение об определении ОВОС в Законе принято и должно учитываться, приниматься во внимание и исполняться.

Вместе с тем отдельные положения нового Закона вызывают недоумение. Оно возникает, в частности, после ознакомления с первой статьей - точнее, с дающимся в ней определением окружающей среды. В это понятие, помимо общепризнанного, Закон включает и совокупность "антропогенных объектов, под которыми понимаются объекты, не обладающие свойствами природных объектов и созданные человеком для обеспечения его социальных потребностей".

Такой подход можно считать революционным поворотом в российском законодательстве, которое раньше под окружающей средой имело в виду лишь природную, естественную среду, природу - со всеми соответствующими и неизбежными разночтениями в их понимании и толковании.

Антропогенные объекты и их деятельность, конечно, регулировались и ранее природоохранным правом, но лишь в связи с их потенциальным или осуществленным загрязнением окружающей среды, без включения их в нее саму. Включение антропогенных объектов в понятие окружающей среды, как и выделение, разделение новым Законом окружающей среды и природной среды (см. ст.1 Закона), может иметь далеко идущие теоретические и, самое главное, практические последствия, которые сегодня даже трудно полностью предвидеть.

Всего же терминов - понятий - определений в Законе более трех десятков (по сравнению со словарем-справочником Н. Ф. Реймерса, где их несколько тысяч, намного меньше), и хочется надеяться, что они все апробированы, признаны естественными науками и получили статус закона заслуженно и обоснованно. Как юрист, полагаю, что задача законодателя - профессионально и на соответствующем уровне законодательной техники оформлять в природоохранном законодательстве наработанные естественными науками и практикой достижения в целях надлежащего регулирования и упорядочивания общественных отношений.

Вместо полудюжины принципов прежнего Закона их стало более двадцати (ст.3). А ведь это - основополагающие начала, фундамент регулирования. Сколько их должно быть - никто не скажет и не обоснует теоретически. На мой взгляд, многовато, хотя тут немало зависит от вкуса и субъективизма составителей и комментаторов: некоторые принципы можно объединить в один, другие, наоборот, расщепить, разбить на несколько, - важно, чтобы они были понятны, применимы и использовались в административной и судебной практике.

Ряд принципов экологической экспертизы из прежнего Закона 1991 г. и Закона "Об экологической экспертизе" перекочевал в новый Закон в принципы охраны окружающей среды, как бы повысил свой статус, и это можно только приветствовать. Предусмотрен принцип обязательности ОВОС при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности. По существу, ни один из прежних принципов охраны окружающей природной среды из Закона 1991 г. не пропал вовсе.

Вместе с тем "гласность в работе и тесная связь с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач" из прежнего Закона превратились в "обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц" (надо перечитать это положение еще не один раз, чтобы понять, чье участие в чем?). Понятно, что хотели сказать законодатели, но ведь сформулированное таким образом можно трактовать иначе.

В течение десяти лет критиковался принцип "неотвратимости наступления ответственности за нарушения требований природоохранительного законодательства" из прежнего Закона "Об охране окружающей природной среды" как не имеющий экологической специфики. Это принцип общекриминологического, уголовного, уголовно-процессуального характера. И вот в новом головном экологическом Законе его не стало. А ведь латентность, скрытость экологических правонарушений, преступлений особенно высока, как ни в одной другой сфере общественных отношений, ввиду их новизны, размытости предписаний и перманентной реорганизации природоохранных органов.

В новом Законе не стало специально уполномоченного государственного органа по охране (в области охраны) окружающей среды. Логический круг замкнулся:

1) "государственное управление в области охраны окружающей среды осуществляется федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в порядке, установленном Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации";

2) "органы государственной власти субъектов РФ, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды, определяются субъектами РФ".

Жизнь покажет, насколько такая децентрализация экологического управления совместится с укреплением вертикали экологической власти и нынешним созданием в федеральных округах полномочных органов Министерства природных ресурсов РФ.

К чрезвычайным ситуациям природного характера в п.2 ст.57 нового Закона оказались "пристегнутыми" ситуации техногенного характера. На это, надо полагать, настроил Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", предложенный в свое время работниками МЧС РФ и являющийся в значительной мере правовой базой их деятельности.

Нам казалось, что, хотя и те и другие чрезвычайные ситуации могут иметь экологические последствия, их надо различать, разводить: чрезвычайные ситуации природного характера, являющиеся результатом антропогенной деятельности, вызревают долго и влекут соответственно долговременные экологические последствия, которые долго преодолеваются и, прежде всего, усилиями органов по охране окружающей среды и природопользованию, в основном за счет загрязнителей; чрезвычайные ситуации техногенного характера могут также иметь экологические последствия, но они моментальны, разовы, кратковременны, и главная роль в их ликвидации принадлежит органам и учреждениям МЧС. Разные причины предполагают и разные пути и сроки выхода из чрезвычайных ситуаций*(4). Разграничить их можно было и с помощью терминологии: чрезвычайные ситуации, в том числе и природные, которые носят импульсный характер, должны относиться к ведомству МЧС и так и называться - чрезвычайными; длительно вызревающие и оказывающие длительное воздействие на природную среду явления превращаются в экологические бедствия и ликвидируются в основном под патронажем природоохранных органов. В этом отношении последовательности и логики в новом нормативном правовом акте не получилось.

Отсылка в новом Законе к законодательству о зонах экологического бедствия (которое по плану законопроектных работ интенсивно готовится в недрах Государственной Думы РФ) позволила не описывать порядок объявления этих зон, который был достаточно подробным в прежнем Законе и предусматривал проведение государственной экологической экспертизы.

Восстанавливается (ст.58 Закона) некогда существовавший природно-заповедный фонд, учреждается (ст.61) зеленый фонд городских, сельских поселений и других муниципальных образований (пока не ясно, что это такое; предстоит большая работа не только по уяснению, но и по конкретному правовому наполнению этих и других новых для российского законодательства сложных понятий и явлений).

Хорошо, что "изъятие земель природно-заповедного фонда запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами" и эти земли не подлежат приватизации, а "на территории зеленого фонда запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения".

Между тем в недавно принятом Земельном кодексе РФ от 25 октября 2001 года, в других федеральных законах эти правила не только не подтверждаются, но и предусматривается иное. То же можно сказать и о других федеральных законах, нормативных правовых актах РФ и ее субъектов. Надо думать, что с ними делать - приводить в соответствие с комментируемым Законом либо вносить в него необходимые дополнения. С другой стороны, федеральные законы имеют равную силу и могут действовать параллельно, правда, внося путаницу в действия правоприменителей.

Заметим также, что любая хозяйственная деятельность оказывает негативное воздействие на территорию, на окружающую природную среду, и предстоит разбираться с многочисленными постройками, палатками и увеселительными сооружениями в городских парках культуры и отдыха, в национальных парках и их зонах (например, в московских Сокольниках).

Сам новый Закон, насколько известно, не подвергался государственной экологической экспертизе. Большинство его отмеченных выше нововведений, дойдя до практической реализации, будут испытываться жизнью, подробно изучаться, порой проходить государственную и общественную экологическую экспертизу и получать соответствующее положительное или отрицательное заключение; так что подлинный экзамен еще впереди.

Вступивший в действие новый Закон "Об охране окружающей среды" выходит теперь за рамки только научных дискуссий и приобретает обязательный характер, подкрепляемый поощрительным и принудительным механизмом права и государства, становится предметом исполнения юридическими и физическими, а особенно должностными лицами. Аппарат административного, судебного, арбитражного контроля и воздействия приходит в движение и призван обеспечивать непререкаемость новых законодательных требований. Поэтому принятый Закон лучше не столько критиковать, сколько принимать таким, как он есть, изучать, понимать, истолковывать (желательно углубленно и профессионально) и использовать, применять "в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности" (из Преамбулы нового закона).

С.А. Боголюбов,

заведующий отделом ИЗиСП, доктор юридических наук,

профессор, заслуженный деятель науки РФ

"Журнал российского права", N 6, июнь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Боголюбов С.А. О возможностях экологического права // Журнал российского права. 2000. N 11.

*(2) См., например: Боголюбов С.А., Колбасов О.С. Каким быть закону об охране природы в СССР. М.: Юриздат, 1991.

*(3) См.: Бринчук М.М. Об основных положениях Закона об охране окружающей среды // Законодательство на пороге XXI века. Научно-практическая конференция, посвященная 75-летию Института законодательства и сравнительного правоведения. М.: Городец, 2002; Голиченков А.К. Экологический кодекс Российской Федерации // Экологический правопорядок. Вып.3. М.: Юридический институт МГУПС, 2001.

*(4) См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 1995.