Замечания УВКБ ООН по Закону Российской Федерации "О беженцах" ("Гражданин и право", N 6, июнь 2002 г.)

Замечания УВКБ ООН по Закону Российской Федерации "О беженцах"

Введение

Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций (далее - УВКБ ООН) по делам беженцев отмечает, что Закон 1997 г. "О беженцах" восполнил многие пробелы, содержавшиеся в Законе 1993 г. УВКБ ООН с удовлетворением отмечает, что существующий Закон "О беженцах" содержит такое определение беженца, которое соответствует Женевской конвенции 1951 г. о статусе беженцев (далее - Конвенция 1951 г.), а также ясно выраженное положение о принципе невысылки. УВКБ ООН также приветствует тот факт, что новый закон содержит положение о дополнительной форме защиты (ст.12).

В отношении практической деятельности УВКБ ООН хочет выразить свое удовлетворение конструктивным сотрудничеством, которое существует между Федеральной миграционной службой Российской Федерации (ФМС) и УВКБ ООН. Хорошие рабочие отношения установлены в особенности в области обмена информацией и мнениями; подготовки сотрудников, ответственных за рассмотрение ходатайств о предоставлении статуса беженца; обращения с ищущими убежища лицами в ходе процедуры определения статуса беженца и поиска долгосрочных решений проблем беженцев, в том числе путем интеграции в стране пребывания и переселения в третьи страны.

УВКБ ООН по-прежнему обеспокоено тем обстоятельством, что в соответствии с нынешним Законом "О беженцах" и в ходе его практического применения ищущие убежища лица в больших городских центрах испытывают трудности в доступе к процедуре определения статуса беженца, а также из-за связанного с этим отсутствия правового статуса данных лиц до получения ими доступа к этой процедуре.

Замечания

Статья 1.1(3). Определение семейной единицы

По мнению УВКБ ООН, действие Закона должно распространяться на членов семьи беженца-заявителя. В этой связи УВКБ ООН рекомендует расширить определение семейной единицы, включив в нее членов, которые находятся на иждивении заявителя из-за своего возраста, состояния здоровья, инвалидности или по другим причинам, а также усыновленных и приемных детей. По мнению УВКБ ООН, такие родственники не должны быть отделены от семьи, поскольку они не смогут выжить самостоятельно. В процессе идентификации членов семьи необходимо проявлять прагматизм и гибкость наряду с чуткостью в культурном плане.

Большинство западноевропейских законодателей признают наличие этой проблемы. Например, в разделе 4 гл.2 шведского Закона об иностранцах предусматривается, что вид на жительство может быть выдан иностранцу, находящемуся в официальном браке или совместно проживающему с лицом, признанным беженцем, несовершеннолетним детям, а также другим близким родственникам, которые в качестве членов семьи участвовали в ведении общего домашнего хозяйства.

В целях обеспечения эффективной защиты определение семейной единицы не должно ограничиваться членами семьи, состоящей из родителей и детей. В понятие семьи следует включить нижеследующих лиц:

1) потомков супругов, состоящих в официальном браке, моложе 18 лет или находящихся на иждивении основного заявителя;

2) детей, фактически являющихся членами семьи в результате усыновления, воспитания чужого ребенка или путем использования других форм попечения, хотя они не являются детьми, рожденными в данном браке или связанными родственными связями с данной семьей;

3) находящихся на иждивении родственников супругов, состоящих в официальном браке, по прямой восходящей линии;

4) лиц, проживающих совместно в течение длительного времени, которые не состоят в официальном браке или не могут заключить официальный брак, а также их детей по прямой нисходящей линии в возрасте до 18 лет;

5) всех находящихся на иждивении родственников совместно проживающих лиц по прямой восходящей или нисходящей линии;

6) находящихся на иждивении братьев и сестер, когда речь идет о гуманитарных причинах;

7) родственников, на иждивении которых находится основной заявитель по причине своего состояния здоровья, возраста, нетрудоспособности или по другим причинам.

Иждивение следует рассматривать как с финансовой точки зрения, так и с учетом психологических / культурных обстоятельств.

Статья 4.1(3). Ограничение во времени при обращении с ходатайством

Принятые в западноевропейских странах законы о беженцах обычно не ограничивают временными рамками подачу ходатайств. Одно исключение касается Испании, где существует срок в один месяц, хотя, в общем, органы власти не рассматривают в качестве достаточной причины для отказа в рассмотрении ходатайств их подачу в период, превышающий указанные временные рамки. В Нидерландах ходатайства ищущих убежища лиц, не имеющих законных документов для въезда в страну, могут быть не приняты, если данные лица не подали ходатайство немедленно после своего прибытия. Однако Суд Стандартизации Нидерландов в декабре 1994 г. вынес постановление о том, что применению данного положения должен предшествовать мотивированный анализ того, действительно ли не существует достаточных сомнений в том, что преследование действительно не существует.

В центральноевропейских странах в прошлом существовали ограничения во времени. Однако в этих странах также наметилась явная тенденция к отмене таких положений, главным образом потому, что они ведут к нарушению принципа невысылки, закрепленного в ст.33.1 Конвенции 1951 г. В Словакии рассматривается поправка к Закону о беженцах с целью отмены ограничения во времени для доступа к процедуре определения статуса беженца. Аналогичное положение сложилось в Польше, где после решения Верховного Административного Суда в августе 1999 г. в новом Законе о беженцах было устранено такое ограничение во времени. В Венгрии в соответствии с прежним законодательством существовал 72-часовой временной лимит, но новый существующий Закон об убежище не содержит какого-либо ограничения во времени, в течение которого должны быть поданы ходатайства на территории страны. Хотя 10-дневный срок подачи ходатайства о предоставлении убежища существует в Румынии в соответствии с законодательством страны, рассматривается проект поправок к данному Закону, который содержит требование о подаче ходатайства "как можно скорее".

УВКБ ООН придерживается того мнения, что ищущие убежища лица в принципе должны подать ходатайство о предоставлении убежища без промедления. Однако ни при каких обстоятельствах доступу к процедуре получения убежища не должны препятствовать ограничения во времени. Обоснование такого положения вытекает из следующего аргумента: это может привести к нарушению основополагающего принципа невысылки. Исполнительный Комитет УВКБ ООН подтвердил в своем Заключении N 15 о беженцах без страны убежища (1979), что "хотя ищущим убежища лицам может быть предъявлено требование подать ходатайства о предоставлении убежища в течение определенного периода времени, неосуществление этого или невыполнение других формальных требований не должно влечь за собой отказ в приеме ходатайства о предоставлении убежища".

В соответствии с критериями, изложенными в ст.31 и 33 Конвенции, ни незаконный въезд, ни пропуск определенного периода времени для обращения к компетентным органам власти не могут рассматриваться как формальное основание для исключения возможности обратиться за предоставлением статуса беженца. Обязанность государства, присоединившегося к Конвенции 1951 г., соблюдать принцип невысылки по ст.33 существует независимо от соблюдения иностранцем формальных требований даже в том случае, если иностранец въехал в страну незаконным образом.

В недавнем решении Европейского Суда защиты прав человека и основных свобод, вынесенном 11 июля 2000 г. по делу Джабари против Турции, Суд сформулировал нижеследующее попутное высказывание в отношении требования законодательства Турции обратиться с ходатайством в течение пяти дней: "Автоматическое и механическое применение такого краткого периода времени для подачи ходатайства о предоставлении убежища следует считать входящим в противоречие с защитой основного принципа, закрепленного в ст.3 Конвенции". Аргументация Суда основана на ст.3 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, в которой гарантируется, что никто не должен подвергаться пыткам или бесчеловечным или унижающим его достоинство обращению или наказанию. В том случае, если ходатайство не рассматривается по существу, не может быть никакой гарантии, что последующая за этим высылка ищущего убежища лица не будет противоречить ст.3. Не представляет собой эффективного средства исправления такого положения и возможность в соответствии с параграфом 1(3) ст.4 Закона Российской Федерации "О беженцах" продлить 24-часовой срок обращения при наличии обстоятельств, не зависящих от ищущего убежища лица. Если такие обстоятельства, не зависящие от данного лица, по мнению проводившего собеседование официального представителя, не обнаружены, ходатайство о предоставлении статуса беженца будет отклонено на основаниях, относящихся к определению допустимости, без изучения дела по существу, и нет никакой гарантии, что решение об отказе не будет вынесено в отношении подлинного беженца, высылка которого будет противоречить как ст.33 Конвенции 1951 г., так и ст.3 Европейской Конвенции.

УВКБ ООН разделяет беспокойство Правительства, по поводу того, что ищущие убежища лица должны обращаться к органам власти, занимающимся беженцами, незамедлительно, и в целом что иностранцы, нелегально находящиеся на территории страны, вызывают у государства законные опасения в отношении обеспечения безопасности. Однако УВКБ ООН придерживается мнения, что существующее законодательство о въезде и пребывании иностранцев в Российской Федерации (Закон 1981 г. "О правовом положении иностранных граждан в СССР" - ст.5 и 19; Правила пребывания иностранных граждан в СССР (1991) - ст.8, 15, 27 и 36; Федеральный закон "О правилах выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (1996) - ст.24, 29 и 33; Закон "О государственной границе Российской Федерации" (в ред. 1999 г.) - ст.9, 11 и 14) уже предоставляет иностранцам достаточные стимулы для легализации своего нахождения в Российской Федерации и обеспечивает исполнительные органы Российской Федерации эффективными средствами контроля за пребыванием иностранцев и санкциями за их незаконное пребывание.

УВКБ ООН также уверено в том, что, учитывая повысившийся уровень подготовки сотрудников миграционных служб, ответственных за определение обоснованности подачи ходатайств, в целом по стране, они будут иметь возможность принимать быстрые решения в явно необоснованных случаях, уменьшая таким образом необходимость в ограничении по времени периода подачи беженцами своего ходатайства.

Статья 4.1(4). Место подачи ходатайства о предоставлении убежища

Комментируемая статья определяет место обращения с ходатайством о предоставлении убежища для лиц, законно прибывших в Российскую Федерацию, по месту регистрации своего пребывания. Однако, отмечая, что по ряду причин во многих случаях ищущие убежища лица не имеют регистрации по месту своего пребывания, на практике миграционные службы по всей стране рассматривают ходатайства о предоставлении убежища на основе фактического места пребывания данных лиц. УВКБ ООН очень высоко оценивает такую практику и вносит предложение отразить ее в Законе, заменив ссылку на "законное пребывание" словами "фактическое нахождение".

Статья 4.7 Документирование лиц, ищущих убежища во время процедуры обжалования

Анализируемая статья предусматривает выдачу ищущим убежища лицам удостоверения личности (свидетельства) на период рассмотрения ходатайства по существу. Такой документ, удостоверяющий личность лица, ходатайствующего о признании беженцем, служит основанием для легализации его пребывания на территории Российской Федерации на период рассмотрения процедуры предоставления убежища. Чтобы обеспечить ищущих убежища лиц должными документами на период рассмотрения апелляции, УВКБ ООН предлагает дополнить параграф 5 ст.4.7 словами "в том числе на период процедуры рассмотрения апелляции". Это дополнение обеспечит ищущих убежища лиц должными документами и регистрацией в Министерстве внутренних дел на период после вынесения отрицательного решения первой инстанцией, в случае если они решат подать апелляцию.

Утвержденный 28 мая 1998 г. Порядок оформления, выдачи и обмена свидетельства о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу также конкретно не определяет, что свидетельство должно продлеваться на период процедуры рассмотрения апелляции. Хотя процедура апелляции является составной частью "определения ходатайства по существу", на что делается ссылка в данной статье, УВКБ ООН отмечает, что на практике некоторые территориальные органы миграционной службы продлевают срок действия свидетельства после подачи апелляции, в то время как другие не делают этого. Поэтому для обеспечения последовательности в применении данного Порядка было бы желательно, чтобы в Законе содержалось соответствующее уточнение и указывалось, что свидетельство остается действительным "на срок рассмотрения ходатайства по существу, включая процедуру апелляции".

Статья 5.1(5) Понятие "безопасной третьей страны"

В соответствии с этой статьей, существующий Закон "О беженцах" отказывает в рассмотрении ходатайства по существу, если ищущее убежища лицо "прибыло из иностранного государства, на территории которого имело возможность быть признанным беженцем". УВКБ ООН выражает понимание стремления российских органов власти не брать на себя ответственность за тех беженцев, которые неустановленным образом покинули страну, в которой они уже нашли или могли бы найти защиту. В более общем плане УВКБ ООН придерживается той точки зрения, что государства имеют законные основания устанавливать определенные критерии с целью определения тех стран, в которых для беженцев представляется возможным подать ходатайства о предоставлении убежища и которым вполне можно было бы предложить взять на себя ответственность за этих людей.

Однако УВКБ ООН не поддерживает те законодательные положения, которые дают возможность, как и существующий Закон, полностью отказывать в приеме ходатайства о предоставлении убежища на том основании, что проситель должен был обратиться с ходатайством о предоставлении убежища в другом месте. Оценку того, следует ли послать в третью страну ищущее убежища лицо для рассмотрения его ходатайства, необходимо осуществлять на индивидуальной основе. Для УВКБ ООН вопрос о том, является ли страна "безопасной" по отношению к данному ищущему убежища лицу, не является "общим" вопросом, ответ на который может быть дан по отношению к любому ищущему убежища лицу в любых обстоятельствах (например, на основании "списка безопасных третьих стран"). Страна может быть "безопасной" для ищущих убежища лиц определенного происхождения и быть "небезопасной" для лиц другого происхождения; даже в отношении ищущих убежища лиц одного и того же происхождения, страна может быть "безопасной" для некоторых из них и "небезопасной" для других, в зависимости от индивидуальных обстоятельств и биографии.

УВКБ ООН, далее, возражает против высылки ищущих убежища лиц в те третьи страны, с которыми они не установили каких-либо существенных связей. Поэтому просто "страны транзита" не следует рассматривать в качестве потенциальных третьих стран, куда можно было бы возвратить ищущих убежища лиц с целью подачи их ходатайств.

Основываясь на вышесказанном, УВКБ ООН хотело бы привлечь внимание Правительства РФ к Рекомендации N R(97)22 Комитета Министров Совета Европы государствам-членам, в которой содержатся Руководящие указания о применении концепции безопасной третьей страны (от 25 ноября 1997 г.). В разделе 1 Руководящих указаний говорится:

"Чтобы дать оценку того, является ли страна безопасной третьей страной, куда можно будет отправить ищущее убежища лицо, следует учитывать все нижеизложенные критерии в каждом конкретном случае:

a) соблюдение третьей страной международных норм в области прав человека, относящихся к убежищу, в том виде, как они закреплены в международных и региональных инструментах, в том числе соблюдение положения о том, что никто не должен подвергаться пыткам или бесчеловечным или унижающим его достоинство обращению или наказанию;

б) соблюдение третьей страной международных принципов защиты беженцев, закрепленных в Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и в Протоколе 1967 г., касающемся статуса беженцев, при особом учете принципа невысылки;

в) третья страна обеспечит эффективную защиту против принудительного возвращения и возможность искать и пользоваться убежищем;

г) ищущее убежища лицо уже пользовалось эффективной защитой в третьей стране или имело возможность на границе или на территории третьей страны обратиться к органам власти этой страны, чтобы искать защиты там до отправления в то государство-член, где было подано ходатайство о предоставлении убежища, или же в результате личных обстоятельств ищущего убежища лица, в том числе его или ее бывших отношений с третьей страной, существует явное доказательство допуска ищущего убежища лица в третью страну".

Заявителю следует предоставить возможность оспорить любое предположение того, что он или она нашли или могли иметь защиту в третьей стране. Для этой цели должна предоставляться возможность обжалования или пересмотра дела с отсрочкой высылки.

Статья 5.1(6). Опасения понести наказание за незаконный выезд из страны происхождения

По мнению УВКБ ООН, применение положений, изложенных в ст.5.1(6), может привести к исключению применения статуса беженца по отношению к лицу, которое действительно является беженцем. Важно учитывать, что определенные государства подвергают суровому наказанию своих граждан за незаконный выезд из страны и за пребывание за границей без разрешения. Когда есть основание считать, что какому-либо лицу из-за его незаконного выезда из страны или неразрешенного пребывания за границей угрожает такое суровое наказание, его признание беженцем будет оправданным, если будет возможно показать, что его причины выезда из страны или пребывания за пределами государства имеют отношение к причинам, перечисленным в определении беженца, содержащемся в ст.1 настоящего Закона. Данный анализ является составной частью процедуры определения статуса беженца и не допускается на стадии регистрации.

Следует отметить, что иногда затруднительно провести различие между преследованием, как оно понимается в определении понятия беженца, от наказания за преступление по общему праву. Лицо, виновное в преступлении по общему праву, может понести излишне суровое наказание, перерастающее в преследование. Может также сложиться такое положение, когда человек не только опасается наказания за преступление по общему праву, но может также испытывать обоснованное опасение подвергнуться преследованию. В последнем случае может возникнуть необходимость дать оценку данному преступлению, чтобы сделать вывод о возможности применения положения об исключении. Такое изучение вопроса возможно только на стадии определения статуса беженца и не должно иметь места на стадии регистрации. Поэтому УВКБ ООН предлагает исключить п.6 из ст.5.1.

Статьи 5.1(9) и 5.1(10)

Разрешение на постоянное проживание в Российской Федерации (полученное в результате брака с супругом, имеющим российское гражданство, или иным образом) не влечет за собой обеспечения того же уровня защиты, что и статус беженца или гражданство. В частности, на лиц, имеющих разрешение на постоянное проживание, не распространяются положения ст.10.1 Закона Российской Федерации "О беженцах", и они поэтому не могут быть действенным образом защищены от высылки. Более того, могут перестать существовать основания для получения иностранцем разрешения на постоянное проживание (например, в случае развода), хотя необходимость в международной защите все еще может оставаться.

В правовой области два таких положения ведут к нарушению Конвенции 1951 г., которая исчерпывающим образом перечисляет те ситуации, когда защита по Конвенции прекращает оказываться (ст.1.С) или когда возникает ситуация, при которой защита Конвенции становится ненужной (ст.1.D и 1.E). Любое положение, содержащееся в национальном законодательстве, которое выходит за пределы, очерченные при характеристике случаев, приведенных в ст.1.C, 1.D и 1.E, не соответствует международному праву. Поэтому мы предлагаем исключить эти два положения из ст.5 Закона РФ "О беженцах".

Статья 5.3. Приостановка исполнения решения о высылке в связи с подачей апелляции (обжалованием)

В соответствии с комментируемой статьей существует риск того, что человек, подавший ходатайство о признании статуса беженца на границе, будет депортирован после получения им извещения с отрицательным решением по его ходатайству без предоставления ему возможности подать апелляцию на это решение и оставаться в стране на период рассмотрения апелляции. На практике это положение может вести к лишению настоящих беженцев возможности пользоваться защитой и к их высылке, в особенности в тех случаях, когда решение первой инстанции принято исключительно по формальным основаниям, перечисленным в ст.5, без оценки ходатайства по существу.

Рекомендация Совета Европы о праве ищущих убежища лиц, получивших отказ, на действенную правовую защиту в контексте ст.3 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод предусматривает, что такая защита прав от нарушений со стороны национальных органов власти считается эффективной только в том случае, если исполнение или решение о высылке приостанавливаются до того момента, пока этот орган власти не примет такое решение. В некоторых странах, с целью ускорения рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища, явно необоснованные ходатайства передаются на рассмотрение по ускоренной процедуре с использованием упрощенных методов апелляции. Однако в большинстве этих стран существует возможность для ищущих убежища лиц, имеющих основание на получение убежища, приостанавливать осуществление депортации на время рассмотрения их апелляций. В Швейцарии просители, заявления которых органы власти первой инстанции считают явно необоснованными и по делу которых вынесено решение об их немедленном возвращении, имеют 24 часа на подачу апелляции с просьбой приостановить депортацию. В Германии ищущее убежища лицо имеет право подать прошение в местный административный суд о вынесении судебного запрета, приостанавливающего депортацию. В Дании приостановка исполнения решения о депортации на время апелляции может быть отменена только с согласия Датского Совета беженцев.

УВКБ ООН считает, что для придания действенности процедуре апелляции просителям следует дать возможность остаться в стране (или в пограничном пункте) до окончания рассмотрения их дела. Поэтому УВКБ ООН предлагает внести изменения в ст.5.3, чтобы дать возможность просителям остаться в стране (в пограничном пункте) на период времени рассмотрения апелляции. Такая поправка могла бы быть внесена путем краткой ссылки в комментируемую статью на право апелляции в соответствии со ст.10.2 и на приостановку исполнения решения в связи с подачей апелляции в соответствии со ст.10.4.

Статья 6 (и ст.4.6 и 4.7). Права обязанности ищущих убежища лиц

С точки зрения УВКБ ООН, права и обязанности, перечисленные в ст.6 Закона, должны предоставляться ищущим убежища лицам с момента подачи ими ходатайства о признании беженцем (а не с того момента, когда ходатайство признается приемлемым). Для соблюдения последовательности в подходе право на получение свидетельства должно быть также предоставлено с момента подачи ходатайства о получении статуса беженца.

По состоянию на май 2002 г. только в Москве и в Московской области насчитывалось 5 тыс. ищущих убежища лиц (из "дальнего зарубежья"), которые были зарегистрированы в УВКБ ООН в ожидании получения доступа к процедуре определения статуса беженца. После обращения в соответствующий территориальный орган миграционной службы эти ищущие убежища лица получили "номер ожидания" (отмечаемый обычно сотрудником миграционной службы на сопроводительном письме УВКБ ООН). Затем они регистрируются в листе ожидания для собеседования на следующей стадии. Такая процедура "предварительной регистрации" была введена, чтобы иметь возможность учесть все количество поданных ходатайств в то время, когда миграционная служба имела лишь ограниченный штат сотрудников для обработки поступающих ходатайств. Существующий в настоящее время период ожидания для ищущих убежища лиц, чтобы подать официально ходатайство и пройти собеседование, составляет в Москве и Московской области от 18 до 24 месяцев. Некоторые из вышеупомянутых 9400 ищущих убежища лиц все еще находятся на стадии "предварительной регистрации" начиная с 1993 г.

Серьезные проблемы возникают в результате того, что во время периода ожидания ищущие убежища лица не имеют должных документов и рассматриваются правоохранительными органами в качестве "иностранцев - нелегалов". В частности, они становятся жертвами полицейского произвола, платят штрафы, подвергаются административному задержанию, выслушивают угрозы выселить из занимаемых ими жилых помещений и подвергаются риску депортации*(1). Кроме того, у них нет гарантированного доступа к медицинскому обслуживанию и к получению образования.

Способность миграционных служб своевременно обрабатывать поступающие ходатайства до определенной степени превышает их возможности, поскольку они зависят главным образом от наличных финансовых ресурсов для найма дополнительного числа сотрудников, ответственных за определение статуса. Действительно, данное обстоятельство представляет собой общую проблему для многих европейских стран. Однако в то время как законодательство о беженцах в европейских странах предусматривает выдачу ищущим убежища лицам документов при подаче ими ходатайств, в России выдача документов ищущим убежища лицам и последующая легализация статуса данных лиц производятся только после оценки приемлемости их ходатайства.

Процедура "предварительной регистрации", установленная некоторыми миграционными службами, приводит к нарушению ст.4.5(2) Закона "О беженцах", которая предусматривает, что предварительное рассмотрение ходатайства о предоставлении статуса беженца должно осуществляться "в течение пяти рабочих дней", в то время как на практике на это может понадобиться до двух лет: пока ищущим убежища лицам разрешат подать ходатайство и пока ходатайство будет рассмотрено. Отсутствие у ищущих убежища лиц документов в течение этого периода времени, их приравнивание вследствие этого к иностранцам-нелегалам и предпринимаемые против них на этом основании действия полиции превращают их в жертв того, что является прежде всего следствием неспособности администрации применить Закон на практике.

Отметив нарушение ст.4.5(2), следует подчеркнуть, что решение о высылке, которое могло бы быть принято в отношении ищущего убежища лица, не имеющего должных документов, будет противоречить принципу невысылки, закрепленному в ст.10.1 Закона "О беженцах" и в ст.33 Конвенции 1951 г., и могло бы также вести к нарушению ст.3 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

На основе вышеизложенного и стремясь избежать непоследовательности в тексте Закона "О беженцах" предлагается, чтобы внесенная в ст.6 поправка сопровождалась изменением положений в ст.4.6 (параграф 3) и в ст.4.7. В частности, слова "решение о выдаче свидетельства являются основанием для..." в начале параграфа 3 ст.4.6 следует заменить словами "выдача свидетельства осуществляется при подаче ходатайства о получении статуса беженца, и этот документ является основанием для...", чтобы привести это положение в соответствие с поправками к ст.6. Аналогичным образом первую часть ст.4.7 ("при принятии решения о выдаче свидетельства...") следует заменить словами "при подаче ходатайства о получении статуса беженца...". Это обеспечило бы такое положение, когда в России, как и в любой западноевропейской стране, ищущим убежища лицам выдавались документы сразу при подаче ими ходатайства, а не на более поздней стадии.

Статья 7.9. Истечение срока действия статуса беженца после трех лет

В соответствии с Конвенцией 1951 г., лицо является беженцем до тех пор, пока он или она испытывает вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований в стране своей гражданской принадлежности по любой из причин, перечисленных в ст.1 Конвенции. Не существует никакого ограничения в сроке, по истечении которого такое лицо перестает быть беженцем. Таким образом, трехлетний ограничительный период, упомянутый в комментируемой статье, приближается по своему значению к положению о прекращении статуса, которое не содержится среди тех положений, которые перечисляются в Конвенции 1951 г. Хотя негативное влияние такого положения сглаживается возможностью продления статуса беженца на годичной основе, УВКБ ООН тем не менее рекомендовало бы исключить это положение. Это было бы особенно важно в свете того факта, что Закон РФ "О беженцах" служил и будет продолжать служить образцом для других стран СНГ при разработке соответствующих законов о беженцах и при внесении в них поправок. В то время как эти страны могут воспроизвести трехлетнее ограничение во времени, они могут не считать обязательным для себя сохранять гарантии, содержащиеся в данной статье.

Однако УВКБ ООН не возражало бы, если бы такое ограничение во времени относилось к сроку действия документа беженца, а не к статусу как таковому. В таком случае текст ст.7.7, относящийся к документу беженца как основанию для регистрации в территориальном органе внутренних дел, следует изменить, заменив слова "на срок признания данного лица беженцем" словами "на срок действия удостоверения беженца".

"Гражданин и право", N 6, июнь 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Представительство УВКБ ООН в Москве ежегодно расходует до 2 млн долл. США, чтобы предоставить минимальную защиту и помощь заинтересованным в них лицам. Частично эти ресурсы могли бы быть использованы на осуществление более конструктивных проектов, например на оказание помощи Правительству РФ с целью интеграции на местах лиц, признанных беженцами, если бы ищущие убежища лица были снабжены должными документами на период прохождения ими процедуры определения статуса беженца.