Институт независимого аудита и государственный финансовый контроль: перспективы взаимодействия (С.О. Шохин, "Аудиторские ведомости", N 7, июль 2002 г.)

Институт независимого аудита и государственный
финансовый контроль: перспективы взаимодействия

Активное развитие института независимого аудита в России является вполне закономерным и, безусловно, позитивным процессом. Экономическая реформа привела к изменению доминирующей формы собственности, которая все в большей степени переходит в руки частных предпринимателей и негосударственных хозяйствующих субъектов. Соответственно это вызывает существенное сужение сферы государственного финансового контроля и необходимость соразмерной темпам реформ организации новых, присущих рыночным отношениям способов упорядочения финансовой деятельности негосударственных предприятий и организаций, исторически отработанной формой которых является независимый аудит. Причем, как это ни парадоксально, органы государственного финансового контроля, в частности Счетная палата Российской Федерации, оказываются крайне заинтересованными в прочном становлении, активном развитии и эффективном функционировании института независимого аудита. Практика показала, что органы государственного финансового контроля и независимые аудиторы, аудиторские фирмы отнюдь не являются конкурентами, а наоборот, квалифицированный и добросовестный аудит может быть весомым подспорьем в работе государственных органов финансового контроля и оказывать существенное позитивное влияние на повышение эффективности их работы, на полноту и качество выполнения их функций и поставленных перед ними задач.

Как сейчас, так и в перспективе в руках государства остаются крупные финансовые средства и имущественный комплекс. При этом исполнение многих общественных функций государство осуществляет, используя предпринимательские структуры, передавая им необходимые денежные и материальные ресурсы, т.е. государство активно взаимодействует с рынком. Значительная часть бюджета страны распределяется между коммерческими организациями в виде государственного заказа, таким же образом расходуются средства внебюджетных фондов. В ряде отраслей жизнеобеспечения страны средства выдаются на возвратной основе в форме кредитов. Государство осуществляет квазикредитование коммерческих и некоммерческих организаций путем предоставления налоговых льгот - полных или частичных освобождений, отсрочек по обязательным платежам в бюджет. Хозяйственным товариществам и обществам, благотворительным организациям передается в аренду государственная собственность, в том числе земля и объекты нежилого фонда. Бюджетные и внебюджетные средства размещаются в коммерческих банках как на расчетно-кассовое обслуживание, так и для реализации различного рода программ. Государство владеет паями и пакетами акций товариществ и акционерных обществ, которые необходимо эффективно использовать. Нередко они передаются в доверительное управление тем же предпринимательским структурам. Как видно, формы взаимодействия государства с негосударственными хозяйствующими субъектами весьма разнообразны.

Главное в этом естественном процессе - обеспечение надежности контрагента. Государство как управляющий общественным имуществом представитель собственника, которым являются налогоплательщики, общество в целом, должно обеспечить выполнение необходимых для общества работ и услуг с максимальным качеством и, что очень важно, с минимальным риском. Следовательно, органы государственного управления должны быть убеждены в том, что организации, которым передаются деньги и имущество, способны осуществлять свою финансовую работу на должном уровне, с тем чтобы эффективно освоить выделенные средства, гарантировать возврат кредитов или своевременное и полное перечисление арендной платы, рационально и целевым назначением использовать льготы, обеспечить отдачу от государственных долей в предприятиях.

Естественным способом обеспечения указанных целей является адекватная организация финансового контроля. Вопрос только в том, как правильно это сделать, какие формы и методы использовать. Представляется, что нынешнее состояние системы государственного финансового контроля не позволяет глубоко и полно выполнить указанные задачи.

Если посмотреть формально-юридически, то все перечисленные вопросы входят в компетенцию Счетной палаты Российской Федерации. Федеральным законом от 11.01.95 г. N 4-ФЗ (в ред. от 30.12.01 г.) "О Счетной палате Российской Федерации" установлены полномочия Счетной палаты проводить ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности организаций, предприятий, банков, страховых компаний и иных финансово-кредитных учреждений, их союзов, ассоциаций и иных объединений вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. То же касается контрольных мероприятий, связанных с обслуживанием средств федерального бюджета в банках и иных финансово-кредитных организациях независимо от форм собственности. На деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ (ст.12).

Указанные положения позволяют Счетной палате осуществлять последующий контроль. Есть у Палаты и функции предварительного контроля, заключающиеся в праве и обязанности Палаты проводить финансовую экспертизу проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, государственных и отраслевых программ и иных документов, устанавливающих в том числе условия передачи государственных денег и имущества негосударственным организациям (ст.20). При этом Палата должна охватить контрольными мероприятиями и экспертно-аналитическими разработками все направления финансовой деятельности федеральных органов власти, так как одним из ключевых принципов ее функционирования законодательно установлена системность (ст.10, ч.1).

Однако на практике возникает ряд очевидных проблем. Первая состоит в том, что Палата, равно как и другие органы государственного финансового контроля, в силу своей малочисленности способна охватить контрольными мероприятиями только весьма незначительную часть пользователей государственных средств. Палата работает как бы по реперным точкам, а системность соблюдает в плане контрольных мероприятий в течение года в различных комплексах экономики. Вторая проблема связана с тем, что функция предварительного контроля носит слишком общий характер, касается установления правил игры, но не гарантирует их повсеместное соблюдение. Третья проблема - практическое отсутствие текущего контроля в этой сфере со стороны Палаты и других контрольных органов, четвертая - слишком узкий в масштабах государства характер последующего контроля со стороны Палаты.

В то же время проверки, проведенные Палатой в акционерных обществах и общественных организациях за последние годы, зачастую показывают недостаточно высокий уровень постановки бухгалтерского учета. Довольно часто в подобных организациях сотрудники Палаты приходят к выводу о недостоверности финансовой отчетности. Это не позволяет им реализовать свою главную задачу - проанализировать рациональность и эффективность использования организацией переданных им государственных финансовых средств или имущества.

Такое положение сложилось в силу ряда объективных причин, в том числе таких, как резкое увеличение спроса на бухгалтеров, что вовлекло в эту сферу деятельности массу низкоквалифицированных, на скорую руку обученных работников, неспособных как следует разобраться в обширном и порой весьма запутанном и противоречивом финансовом законодательстве (мы заранее исключаем из обсуждения случаи недобросовестного ведения бухгалтерского учета в противозаконных целях). И здесь помощь высококвалифицированных специалистов-аудиторов просто необходима. Для Счетной палаты было бы большим благом и серьезной помощью в работе, если бы ее инспекторы обнаруживали в проверяемых организациях грамотно отлаженную бухгалтерию, если бы после проверки четко и в срок исправлялись недостатки в финансовой работе. В этих целях неоценимую и вполне реальную помощь организациям могут оказать именно аудиторы, которые, по сути, являются одновременно и финансовыми консультантами.

Очевидно, что взаимоотношения между органами государственного финансового контроля и независимыми аудиторами должны быть определенным способом формализованы, хотя бы в целях того же контроля. В принципе для этого есть вполне законные основания.

В соответствии с Федеральным законом от 7.08.01 г. N 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности" аудит не подменяет государственного контроля достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности, осуществляемого уполномоченными органами государственной власти, в частности Счетной палатой, согласно с законодательству Российской Федерации (ст.1 Закона N 119-ФЗ). Вместе с тем Закон не препятствует сотрудничеству между ними, а в ряде случаев подразумевает такое сотрудничество. Например, четко определен перечень случаев, когда осуществляется обязательный независимый аудит. Под данный перечень подпадают кредитные организации, государственные внебюджетные фонды, государственные унитарные предприятия. Но в соответствии с законодательством данные объекты входят и в область контрольных полномочий Счетной палаты, если они используют государственные средства либо государственную собственность. Таким образом, в данной сфере может и должно проводиться упомянутое выше сотрудничество. При этом, естественно, имеется в виду, что обе стороны ограничены в своих действиях положениями об аудиторской, государственной и коммерческой тайне.

Счетная палата Российской Федерации как орган, непосредственно образованный собственником в лице государства специально для контроля за использованием государственных финансовых и материальных ресурсов, уполномочена привлекать к проверкам и обследованиям специалистов иных организаций и независимых экспертов, в том числе аудиторов (ст.22 Закона N 4-ФЗ). Аналогичная норма заложена также практически во всех законах субъектов Российской Федерации о региональных контрольно-счетных органах. Однако эта возможность в отношении аудиторов пока в достаточной степени не реализована ни федеральной Счетной палатой, ни нашими коллегами в регионах. Очевидно, Палате вместе с аудиторами стоит подумать о том, как использовать этот резерв.

Определенные шаги в данном направлении уже предпринимаются. Так, в Счетной палате Российской Федерации образован и активно действует Экспертно-консультативный совет при председателе Палаты, в состав которого входят в том числе хорошо известные и уважаемые в аудиторском сообществе специалисты в области аудита. Совет оказывает весомую помощь Палате в разработке методик, правил и стандартов проведения контрольных мероприятий. Таким образом, начинает развиваться методологическое взаимодействие двух институтов финансового контроля, различных по форме, но решающих принципиально общие задачи.

Ярким и пока, к сожалению, единственным примером тесного сотрудничества и практического взаимодействия государственного контроля и независимого аудита является ежегодный аудит Банка России. С одной стороны, назначение аудитора Банка России Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации является показательным актом доверия государства к институту независимого аудита, признанием его зрелости и большого государственного значения. С другой стороны, аудит Банка России проводится в тесном взаимодействии назначенного аудитора и Счетной палаты Российской Федерации, которая в его рамках проверяет счета и операции Банка России, подпадающие под действие Закона Российской Федерации от 21.07.93 г. N 5485-1 (в ред. от 6.10.97 г.) "О государственной тайне". Практика со всей очевидностью показала, что даже в такой сложной проверке орган государственного финансового контроля и независимая аудиторская организация могут демонстрировать слаженную и результативную работу.

Во всем мире принято устанавливать деловые отношения между собственником финансовых средств, в том числе в лице государственных органов, и определенным кругом работающих на рынке финансовых консультантов, и это не считается нарушением принципа независимости аудита. Вопрос стоит весьма просто и логично: государство передает предприятию деньги, оно должно быть уверено в надежности предприятия, предприятие должно подтвердить такую надежность, используя определенные критерии и доказательства; положительное аудиторское заключение является одним из таких доказательств. Весьма перспективным направлением представляется опора на постепенно становящиеся на ноги саморегулирующие организации, как это делается, например, во многих промышленно развитых странах на фондовом рынке. И очень отрадно, что эта точка зрения поддерживается Департаментом организации аудиторской деятельности Минфина России.

Наша главная общая цель - достижение порядка в использовании государственных средств. Более тесное и организованное сотрудничество органов государственного финансового контроля и независимых аудиторов несомненно является одним из шагов по направлению к этой цели.

С.О. Шохин,

аудитор Счетной палаты Российской Федерации,

доктор юридических наук

"Аудиторские ведомости", N 7, июль 2002 г.