Акимов Л.Ю., Грищенко М.А. Теория и практика применения административных штрафов на рынке ценных бумаг. - "Налоги и финансовое право", 2002 г.

Теория и практика применения административных штрафов
на рынке ценных бумаг

Введение

В 2000 году обороты фондового рынка Российской Федерации превысили аналогичные показатели 1999 года. По данным национальной ассоциации фондового рынка (НАУФОР) биржевые обороты брокеров превысили показатель 1999 года в четыре раза - $ 21.4 млрд. против $ 5.3 млрд. При этом совокупные обороты от операций с акциями выросли еще сильнее - с $ 11.3 млрд. до $ 48.8 млрд. Тем самым совокупные обороты превысили уровень самого удачного для фондового рынка 1997 года - $ 48.8 млрд. против $ 42 млрд. В такой ситуации все большую актуальность приобретает деятельность ФКЦБ России по контролю за соблюдением участниками рынка ценных бумаг законодательства о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг.

В настоящее время органом, обладающим полномочиями по привлечению к административной ответственности на фондовом рынке, является Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг. Подобное право предоставлено ФКЦБ России Федеральным законом от 05.03.99 N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг".

Во исполнение норм указанного Закона ФКЦБ России было разработано Положение о порядке рассмотрения дел и наложения штрафов за нарушение законодательства Российской Федерации о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг утвержденное постановлением ФКЦБ России от 07.06.99 N 3.

В своей практической деятельности ФКЦБ России сталкивается с проблемой толкования различных видов правонарушений в сфере фондового рынка. Данная проблема обусловлена тем, что все составы правонарушений, за совершение которых ФКЦБ России привлекает эмитентов и профессиональных участников рынка ценных бумаг к административной ответственности, появились сравнительно недавно (в 1999 году) и по настоящий момент отсутствуют теоретические обоснования, связанные с привлечением к административной ответственности юридических лиц. Кодекс об административных правонарушениях принятый в 1984 году не предусматривал возможности привлечения юридических лиц к административной ответственности. Более того, несмотря на тот факт, что пунктом 1 статьи 12 Федерального закона от 05.03.1999 N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" предусмотрена возможность привлечения к административной ответственности должностных лиц, фактически осуществление подобных действий в ряде случаев не представляется возможным, поскольку некоторые составы правонарушений не предусматривают возможности их совершения физическим лицом.

В качестве примера можно привести следующий случай из практики: во время привлечения одного акционерного общества к ответственности за непредставление ежеквартальной отчетности эмитента эмиссионных ценных бумаг, генеральный директор общества направил в комиссию по рассмотрению дел о нарушении законодательства о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг созданной ФКЦБ России требование о привлечении его (директора) к административной ответственности за указанное нарушение. Совершение подобного действия не представляется возможным, поскольку физическое лицо не в состоянии совершить противоправное деяние, ответственность за которое установлена абзацем 5 пункта 1 статьи 12 Закона о защите, а именно - нарушение порядка и сроков раскрытия (опубликования) информации профессиональным участником или эмитентом, обязанность по раскрытию (опубликованию) которой предусмотрена законодательством Российской Федерации о ценных бумагах. Субъектом административной ответственности в данном случае является юридическое лицо - эмитент.

Верховный суд Российской Федерации своим решением от 22.02.2001 N ГКПИ 01-58 признал абзац 1 пункта 1.16 Положения о порядке рассмотрения дел и наложения штрафов за нарушение законодательства Российской Федерации о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг утвержденное постановлением ФКЦБ России от 07.06.99 N 3, в части установленных в нем сроков привлечения к административной ответственности, недействительным и не подлежащим применению. В настоящее время при рассмотрении дел о нарушении законодательства о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг надлежит руководствоваться сроками привлечения к ответственности установленными статьей 38 КоАП РСФСР. Где установлены сроки привлечения к ответственности - 2 месяца с момента совершения для обычных правонарушений и 2 месяца с момента обнаружения для длящихся правонарушений.

В сложившийся ситуации, для наиболее эффективного использования административного ресурса ФКЦБ России по привлечению к административной ответственности, встает вопрос о квалификации правонарушений в сфере рынка ценных бумаг на длящиеся и не длящиеся.

Теория

Законодательство об административных правонарушениях Российской Федерации предусматривает помимо собственно просто правонарушений особые формы противоправных деяний, которые совершаются в течение более или менее длительного времени.

Такого рода правонарушения называются длящимися. Административное законодательство, в том числе КоАП, не раскрывает понятия длящегося правонарушения.

Понятие длящегося правонарушения, применяемое при квалифицировании того или иного административного противоправного деяния, базируется на теоретических постулатах и судебной практике, заимствованных из уголовного права и адаптированных к реалиям правоотношений, возникающих в сфере административного регулирования.

Длящееся правонарушение характеризуется непрерывным осуществлением состава противоправного деяния и начинается с какого-либо противоправного действия или с акта противоправного бездействия и заканчивается вследствие действия самого виновного лица, направленного на прекращение правонарушения или наступления события, препятствующего совершению правонарушения (например, вмешательства ФКЦБ России).

Иными словами длящееся правонарушение - это действие, либо бездействие, сопряженное с последующим длительным невыполнением обязанностей, возложенных на виновного законом или иным нормативным правовым актом.

Существует единственный признак, определенный Кодексом, отличающий длящееся правонарушение от не длящегося - это необходимость обнаружения (установления) факта правонарушения соответствующим государственным органом, имеющим полномочия по привлечению к административной ответственности.

Необходимо добавить, что в понятие обнаружения (установления) правонарушения входит установление самого противоправного деяния как юридического факта, его квалификация как правонарушения и определение субъектного состава данного правонарушения. Именно поэтому течение сроков привлечения к административной ответственности и начинается с момента обнаружения противоправного деяния. В практике ФКЦБ России к документам фиксирующим (обнаруживающим) длящееся правонарушение относят акты проверок и (или) докладные записки, служащие основанием для возбуждения дел.

Практика

В данном разделе мы приведем краткий анализ составов, за нарушения которых эмитенты и профессиональные участники рынка ценных бумаг привлекаются к административной ответственности.

Собственно анализ

Абзац 2 "публичное размещение, рекламу и предложение в любой иной форме ценных бумаг и документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства, но при этом не являющихся ценными бумагами в соответствии с законодательством Российской Федерации, в нарушение требований, установленных пунктом 1 статьи 4 и пунктом 1 статьи 5 настоящего Федерального закона" - данные нарушения являются длящимися поскольку, в указанных случаях отсутствует единый момент совершения правонарушения, совершение которого будет начато в момент начала совершения противоправного деяния и прекращено действиями самого виновного лица либо действиями федерального органа исполнительной власти. То есть налицо длительный характер противоправного деяния.

Абзац 3 "непредоставление инвестору информации, предусмотренной статьей 6 настоящего Федерального закона" - причисление к длящимся правонарушениям возможно, так как требование (просьба) инвестора не содержит указаний на дату, на которую необходимо представление информации. Таким образом, появляется обязанность по предоставлению информации инвестору носящая длящийся характер, поскольку отсутствует определенная, четко указанная дата исполнения требований инвестора и, соответственно, противоправное деяние, связанное с непредоставлением информации, также будет являться длящимся. В случае, если в требовании инвестора содержится указание на дату, до или к которой необходимо предоставить соответствующую информацию, то правонарушение не будет относиться к длящимся, и моментом его совершения будет являться день (дата) следующая за последним днем срока до которого необходимо исполнить требование инвестора.

Абзац 4 "совершение профессиональным участником сделок с ценными бумагами, отчет об итогах выпуска которых не зарегистрирован" - данное нарушение не будет являться длящимся, поскольку каждый случай совершения такой сделки будет являться отдельным составом правонарушения. Моментом совершения такого правонарушения будет являться дата совершения договора купли-продажи ценных бумаг.

Абзац 5 "нарушение порядка и сроков раскрытия (опубликования) информации профессиональным участником или эмитентом, обязанность по раскрытию (опубликованию) которой предусмотрена законодательством Российской Федерации о ценных бумагах" - данное нарушение будет являться длящимся.

Абзац 6 "нарушение эмитентом установленных требований к проведению эмиссии ценных бумаг, в том числе совершение эмитентом сделок по размещению ценных бумаг, выпуск которых приостановлен" - при возбуждении дела о нарушении законодательства о рынке ценных бумаг по данному составу необходимо рассматривать каждый случай в отдельности на предмет наличия в действиях виновного лица признаков длящегося правонарушения. В случаях ... совершения эмитентом сделок по размещению ценных бумаг, выпуск которых приостановлен... правонарушения не будут являться длящимися. Моментом совершения такого правонарушения будет являться дата совершения договора купли-продажи ценных бумаг. Выявление остальных нарушений возможно в случае проведения проверки или дополнительного исследования документов. При этом моментом обнаружения иных правонарушений будет являться дата составления соответствующего документа.

Абзац 7 "незаконный отказ или уклонение от внесения записей в реестр владельцев ценных бумаг, либо внесение в указанный реестр недостоверных сведений, либо нарушение сроков выдачи выписки из указанного реестра, равно как и невыполнение или ненадлежащее выполнение лицом, осуществляющим ведение указанного реестра, иных законных требований владельца ценных бумаг, или лица, действующего от его имени, или номинального держателя ценных бумаг" - при возбуждении дела по составу (составам) указанным в абзаце 7 признаки длящегося правонарушения определяются в каждом отдельном случае в зависимости от обстоятельств дела. В случае только незаконного отказа от внесения записей в реестр владельцев ценных бумаг правонарушение не будет являться длящимся, поскольку, в таком случае моментом (датой) совершения правонарушения будет являться день следующий за последним днем срока, во время которого регистратор должен был провести внесение соответствующей записи. В остальных случаях, указанных в абзаце 7, правонарушения можно причислить к длящимся, поскольку, противоправные деяния будут носить длительный характер и, выявление таких деяний возможно только в ходе проведения проверки.

Абзац 8 "предоставление документов, предусмотренных законодательством Российской Федерации о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг, содержащих недостоверную информацию" - данное правонарушение не будет являться длящимся. Но при данном правонарушении моментом совершения правонарушения будет являться дата составления докладной записки (акта) фиксирующей правонарушение.

Абзац 9 "воспрепятствование проведению проверки федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг или уполномоченной им организацией" - данное правонарушение будет являться длящимся. В данном случае моментом обнаружения правонарушения будет являться дата составления акта проверки, при проведении которой чинились препятствия.

Абзац 10 "непредставление профессиональным участником, эмитентом или саморегулируемой организацией по требованию федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг информации, представление которой необходимо для осуществления деятельности указанного органа, а также представление ими недостоверной информации" - данное нарушение будет являться длящимся.

Абзац 11 "неисполнение профессиональным участником, эмитентом или саморегулируемой организацией предписаний федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг" - данное нарушение не будет являться длящимся, поскольку, в предписании четко указан срок исполнения. В случае неисполнения предписания моментом совершения правонарушения будет являться день, следующий за последним днем срока исполнения предписания.

Абзац 12 "обещание в любой форме дохода инвестору по ценным бумагам профессиональными участниками, выплаты дохода по которым не являются обязанностью эмитента" - представляется возможным причислить указанное нарушение к длящимся поскольку, в указанном случае отсутствует единый момент совершения правонарушения, совершение которого будет начато с момента начала совершения противоправного деяния и прекращено действиями самого виновного лица либо действиями федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг. То есть налицо длительный характер противоправного деяния.

Абзац 13 "воспрепятствование осуществлению прав инвестора со стороны эмитента, регистратора, оказание давления на инвестора" - представляется возможным причислить указанное нарушение к длящимся поскольку, в указанных случаях отсутствует единый момент совершения правонарушения, совершение которого будет начато в момент начала совершения противоправного деяния и прекращено действиями самого виновного лица либо действиями федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг. То есть налицо длительный характер противоправного деяния.

На основании приведенного анализа можно сделать вывод о том, что составы правонарушений, предусмотренные абзацами:

- 2, 3, 12, 13 можно отнести к длящимся;

- 4, 5, 8, 9, 10, 11 отнести к длящимся не представляется возможности;

- 6, 7 необходимо рассматривать в каждом отдельном случае на предмет соответствия признаков противоправного деяния длящемуся правонарушению.

Необходимо оговорить механизм выявления и фиксации правонарушений в зависимости от состава правонарушения.

При возбуждении дел по составам предусмотренных абзацами 2, 3, 12, 13 течение срока, во время которого возможно привлечение к ответственности, начинается с момента обнаружения правонарушения, то есть с момента (даты) составления документа фиксирующего правонарушения. Такими документами являются акт проверки и (или) докладная записка.

Необходимо уточнить, что какие - либо жалобы или обращения содержащие указания на противоправные действия регистратора не будут являться основанием для возбуждения дела, поскольку в соответствии с пунктом 2.1 положения о порядке рассмотрения дел и наложения штрафов за нарушение законодательства Российской Федерации о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг, утвержденного постановлением ФКЦБ России от 07.06.99 N 3 (далее - Постановление N 3) решение о возбуждении дела принимается при наличии информации, указывающей на признаки нарушения, ответственность за которое установлена законодательством о защите прав инвесторов. Источником такой информации могут являться только документы ФКЦБ (докладные записки, акты проверок и т.п.) так как какие - либо жалобы и обращения могут содержать недостоверную информацию, нуждающуюся в проверке и уточнении.

При возбуждении дел по составам, предусмотренным абзацем 4 течение срока, во время которого возможно привлечение к ответственности, начинается с момента совершения правонарушения, то есть с момента (даты) совершения каждой из сделок с ценными бумагами, отчет об итогах выпуска которых не зарегистрирован. При этом каждая из сделок будет являться отдельным составом правонарушения.

При возбуждении дел по составам, предусмотренных абзацами 5 и 10 течение срока, во время которого возможно привлечение к ответственности, начинается с момента (дня) следующего за последним днем срока, в течение которого отчетность должна быть предоставлена.

Л.Ю. Акимов,

начальник Юридического управления ФКЦБ России,

г.Москва

М.А. Грищенко,

магистр права, соискатель РУДН,

главный специалист Юридического управления ФКЦБ России,

г.Москва

Приложение к журналу "Налоги и финансовое право", 2002 г., N 6