Развитие административного законодательства о государственной регистрации (Е. И. Спектор, "Журнал российского права", N 7, июль 2002 г.)

Развитие административного законодательства
о государственной регистрации

Одним из необходимых косвенных рычагов государственного регулирования ряда общественных отношений, где возникает необходимость в государственном контроле, является институт регистрации.

Регистрационный режим представляет собой совокупность правовых и организационных мер, устанавливающих и закрепляющих на законодательном уровне порядок регистрационного учета соответствующих объектов (субъектов), осуществляемый указанными в законодательстве уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

Природа данного режима заключается в признании государством правоспособности субъектов, установлении законности их прав (как имеющихся, так и вновь приобретаемых) на совершение какого-либо действия на основе реализации функций государственного надзора, контроля, ведения учета, классификации, хранения и выдачи соответствующей информации. Юридический акт государственной регистрации подтверждает появление нового субъекта права, удостоверяет законность его существования. Регистрационный режим имеет важное значение в обеспечении охраны общественного и государственного порядка, а также в реализации личных и имущественных прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Государственная регистрация состоит из процедуры внесения соответствующих сведений в единый регистрационный реестр (предметный) и выдачи свидетельства о государственной регистрации. В зависимости от характера регистрируемых объектов сведения, содержащиеся в реестре, могут быть открытыми или закрытыми (например, паспортные данные физических лиц). Датой государственной регистрации является день внесения соответствующих записей в единый государственный реестр.

Сфера действия государственного регистрационного режима очень обширна. Поэтому в юридической литературе данный вопрос изучается обособленно, применительно к конкретным объектам, подлежащим регистрации. Независимо от таких объектов, ее режим является административно-правовым. Единой сводной работы в рамках административного права, посвященной регистрационному режиму в целом, а равно и классификации объектов регистрации по различным основаниям (по субъектам, характеру регистрации и органам, осуществляющим регистрацию), до сих пор нет. Есть лишь отдельные работы по некоторым вопросам регистрации граждан, регистрации юридических и физических лиц, лицензированию отдельных видов деятельности и т.д.*(1) Исходя из анализа нормативной базы, а также тематических юридических источников, было бы полезно в целях единообразного понимания сути административного института регистрации произвести классификацию государственного регистрационного режима. Ее можно провести по различным основаниям: по объектам и субъектам, подлежащим регистрации, по регистрирующим органам, а также по характеру регистрации. Каждый из видов классификаций способствует определению целей существующего государственного регистрационного режима.

1. Классификация государственного регистрационного режима по субъектам, подлежащим регистрации:

К субъектам относятся: физические лица (регистрационный учет граждан по месту пребывания или месту жительства; учет миграционного процесса граждан; учет численности населения, проживающего на определенной территории; правовое положение иностранных граждан; военный учет граждан (военнообязанных); криминалистический учет граждан по описаниям признаков внешности, по фото-, видео-, компьютерным изображениям, по отпечаткам пальцев рук (дактилоскопическая регистрация), по судимости, способам совершения преступлений, по кодам генотипа, изотопному содержанию тканей организма и т.д.

Субъекты предпринимательской деятельности - юридические лица и индивидуальные предприниматели (правоспособность у обеих категорий возникает с момента государственной регистрации - п.1 ст.23, п.3. ст.49, ст.51 ГК РФ). У юридического лица правоспособность прекращается в момент завершения его ликвидации (п.8 ст.63 ГК РФ). Правоспособность индивидуального предпринимателя прекращается, если он подает заявление об аннулировании регистрации и выданного ему свидетельства или с момента вынесения судом решения о его несостоятельности (банкротстве). И его регистрация в качестве индивидуального предпринимателя утрачивает силу.

2. Классификация по объектам:

К объектам государственной регистрации относятся: специальные права (появляются у правообладателя после регистрационных отношений. Например, выдача лицензий на совершение конкретного вида деятельности); права собственности и другие вещные права на недвижимое и движимое имущество (ст.130, 131 ГК РФ). Требуется обязательная регистрация права на недвижимое имущество. Движимое имущество подлежит регистрации только в случае, предусмотренном законом (п.2 ст.130 ГК, Федеральный закон "Об оружии" от 13 декабря 1996 года N 150-ФЗ (в редакции от 26 июля 2001 года N 103-ФЗ, от 8 августа 2001 года N 133-ФЗ)*(2), Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" от 22 апреля 1996 года N 39-ФЗ (в редакции федеральных законов от 26 ноября 1998 года N 182-ФЗ, от 8 июля 1999 года N 139-ФЗ)*(3), Постановление Правительства РФ "О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на территории Российской Федерации" от 12 августа 1994 года N 938 (в редакции Постановления Правительства РФ от 31 июля 1998 года N 866)*(4) и т. д.; акты гражданского состояния (рождение, смерть, заключение и расторжение брака, установление отцовства, усыновление и т.д. (Семейный кодекс РФ, Федеральный закон "Об актах гражданского состояния" от 15 ноября 1997 года N 143-ФЗ (в редакции Федерального закона от 25 октября 2001 года N 138-ФЗ)*(5); исключительные права (патенты, товарные знаки, знаки обслуживания, фирменные наименования); нормативно-правовые акты (с 15 мая 1992 года введена обязательная государственная регистрация нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер, в Министерстве юстиции РФ); опасные химические вещества (во исполнение требований ст.12-14 Закона РФ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и положений Закона РФ "Об охране окружающей среды" Государственным комитетом санитарно-эпидемиологического надзора была утверждена Инструкция о порядке государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ от 25 мая 1993 года N 01-19/22-22*(6); домашние животные (собаки, принадлежащие гражданам, предприятиям и учреждениям и организациям, подлежат обязательной регистрации и ежегодной перерегистрации). При регистрации владельцу животного выдается регистрационное свидетельство (п.1.5 "Временных правил содержания собак и кошек", утвержденных Постановлением Правительства г. Москвы от 8 февраля 1994 года N 101*(7)); радиоэлектронные средства связи (Федеральный закон "О связи" от 16 февраля 1995 года N 15-ФЗ (в редакции федеральных законов от 6 января 1999 года N 8-ФЗ, от 17 июля 1999 года N 176-ФЗ)*(8) и иные объекты.

Перечень объектов, подлежащих регистрации, велик. По своему характеру все эти объекты разноплановы, но единственное, что их объединяет, - цели государственной регистрации. Во-первых, посредством регистрации и ведения унифицированного учета государство обеспечивает общественную и государственную безопасность, а, во-вторых, признает правоспособность субъектов в определенной сфере деятельности.

Рассмотрев большой перечень объектов и субъектов, подлежащих регистрации, можно привести классификацию по регистрирующим органам.

3. Классификация по органам, осуществляющим регистрацию. Данные органы можно классифицировать: 1) по вертикали - регистрирующие органы РФ и субъектов РФ; 2) по горизонтали - соответствующие отраслевые государственные органы (например, Роспатент, загс), регистрационные палаты при различных министерствах, правоохранительные органы (ОВД, ГИБДД и т.д.).

Следующее основание для классификации института регистрации - характер государственной регистрации.

4. Классификация по характеру государственной регистрации:

1) обязательная государственная регистрация - единственное доказательство существования зарегистрированного права. Правосубъектность субъектов различных общественных отношений возникает исключительно с момента государственной регистрации. При несоблюдении данного требования наступает ответственность в соответствии с законодательством;

2) добровольная государственная регистрация необходима преимущественно для полного и достоверного учета соответствующих объектов и подтверждения и признания правоспособности субъектов в определенных общественных отношениях.

Если говорить о типе правового регулирования, регистрационный режим может относиться как к уведомительному (учетному), так и к разрешительному типу правового регулирования, а иногда представлять синтез того и другого типа правового регулирования общественных отношений.

Тип правового регулирования зависит от того, что государство считает необходимым регулировать жесткими императивными методами. Так, регистрация и учет граждан по месту жительства или по месту пребывания, дактилоскопическая регистрация, регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, актов гражданского состояния и т.д. носит учетный, уведомительный характер. Регистрирующие органы удостоверяют лишь сам факт совершения какого-либо конкретного действия. В противовес уведомительному типу регулирования существует разрешительный тип, в рамках которого обязательное решение соответствующих уполномоченных государственных органов на совершение какого-либо действия может содержать как согласие, так и отказ. Например, ранее одним из основополагающих и неотъемлемых институтов паспортной системы являлся "институт прописки", возникший в СССР в 1932 году. Он носил исключительно разрешительный характер, так как государственные органы давали гражданину разрешение на прописку (разрешение на проживание) в определенном населенном пункте. Пропиской подтверждалось право на приобретение жилплощади. В свою очередь отсутствие прописки служило основанием для ограничения реализации гражданами своих прав и свобод, например, в части принятия на работу. Ныне существующий институт регистрационного учета в отличие от прописки носит исключительно уведомительный характер*(9). Наличие или отсутствие регистрации не может служить основанием для ограничения прав и свобод граждан (см. ч.2 ст.3 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 года, устанавливающую, что "регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан..."*(10)). Более того, каждый свободен в выборе как места жительства, так и места своего пребывания на территории РФ. Сущность регистрационного учета состоит исключительно в фиксации факта нахождения гражданина в определенном месте. Регистрация представляет собой предусмотренный федеральным законом способ учета граждан, носящий уведомительный характер и отражающий лишь факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства.

Таким образом, органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места пребывания и жительства. Но так как порядок регистрации граждан находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, то это способствует на местах ужесточению регистрационной системы, придавая ей разрешительный характер. Некоторые субъекты Федерации устанавливали не предусмотренные Законом РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" ограничения в регистрации граждан по месту жительства или по месту временного пребывания, что существенно нарушало и попирало конституционные права граждан на свободу передвижения.

Уведомительный характер предусмотрен и ст.20 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 21 июля 1997 года N 122 (в редакции от 5 марта 2001 года N 20-ФЗ, от 12 апреля 2001 года N 36-ФЗ)*(11), закрепляющей исчерпывающий перечень оснований для отказа в государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Так, государство может отказать в регистрации, если с заявлением обратилось ненадлежащее лицо, или если документы, представленные на государственную регистрацию прав, по форме или содержанию не соответствуют требованиям действующего законодательства, или в связи с отсутствием у заявителя прав на данный объект недвижимого имущества и т.д.

Никакие решения государства о нецелесообразности регистрации недвижимого имущества не принимаются. Более того, в случае отказа в государственной регистрации прав либо уклонения соответствующего органа от государственной регистрации данные решения могут быть обжалованы заинтересованным лицом в судебном порядке.

Уведомительный режим присутствует и при регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Их правоспособность возникает с момента регистрации. При этом регистрирующий орган проверяет, соответствуют ли учредительные документы, порядок образования лица закону, после чего обязан зарегистрировать лицо, внеся его в единый государственный реестр. Отказ в регистрации возможен только в случае непредставления необходимых для этого документов, а также представления документов в ненадлежащий регистрирующий орган (ГК РФ, Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц" от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ, вступивший в законную силу с 1 июля 2002 года).

В регистрационной системе достаточно часто происходит соединение уведомительного и разрешительного типа регулирования. Так, в сфере государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности могут объединиться оба типа правового регулирования. Например, при создании, слиянии и присоединении объединений коммерческих организаций (союзов или ассоциаций) данные организации, помимо предоставления ими в регистрирующие органы соответствующих документов, представляют ходатайство о согласии на создание, реорганизацию, ликвидацию коммерческих организаций в федеральный антимонопольный орган в соответствии с нормами Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности" от 22 марта 1991 года (в редакции законов РФ от 24 июня 1992 года N 3119-1, от 15 июля 1992 года N 3310-1, Федерального закона от 25 мая 1995 года N 83-ФЗ, от 6 мая 1998 года N 70-ФЗ, от 2 января 2000 года N 3-ФЗ)*(12). Федеральный антимонопольный орган вправе отклонить или удовлетворить ходатайство.

Таким образом, прежде чем зарегистрировать данные хозяйствующие субъекты, государство согласно законодательству решает, давать согласие или нет. Аналогичная, то есть разрешительная система регулирования в рамках регистрационной системы присутствует и при получении юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем лицензии на совершение отдельных видов деятельности. Лицензия выдается только при соблюдении регистрационного законодательства (Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ*(13)).

Регистрация иностранных граждан на границу РФ по месту пребывания, которая носит также уведомительный характер, в то же время тесно соприкасается с разрешительной системой регулирования данных отношений. Прежде чем пересечь границу РФ, иностранным гражданам необходимо от дипломатических органов РФ получить разрешение на въезд на территорию РФ (визу), разрешение ОВД или договор о туристической поездке.

При этом право на выезд может быть ограничено в случае наличия допуска к сведениям определенной степени секретности, в случае призыва на военную или альтернативную гражданскую службу и т.д. (ст.15 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ (в редакции законов от 18 июля 1998 года N 110-ФЗ и от 24 июня 1999 года N 118-ФЗ*(14)).

Выдача разрешения (лицензии) на приобретение и хранение определенного типа оружия тоже представляет собой яркую иллюстрацию разрешительной системы. Так, органы внутренних дел, прежде чем зарегистрировать в двухнедельный срок конкретный вид оружия после его приобретения и поставить его на учет (зарегистрировать), выносят решение, выдавать разрешение на его ношение или нет, на основании предусмотренных законом данных (достижение предусмотренного законом возраста, предоставление медицинского заключения об отсутствии противопоказаний к владению оружием; необходимость прохождения проверки знаний правил безопасного обращения с оружием, наличие или отсутствие судимости за совершение умышленного преступления и т.д.) (см. ст.13 Федерального закона "Об оружии"). При этом есть отдельные виды оружия, при приобретении которых вообще отсутствует как выдача разрешения (лицензии), так и необходимость его регистрации (например, механические распылители, аэрозольные и другие устройства, снаряженные слезоточивыми или раздражающими веществами, пневматическое оружие с дульной энергией не более 7,5 Дж и калибра до 4,5 мм включительно). В данном случае государство устанавливает такие лояльные меры, исходя из отсутствия общественной опасности и возможности причинения существенного вреда здоровью граждан.

Таким образом, государство посредством жестких "двойных" методов правового регулирования (разрешительного и уведомительного) пытается, во-первых, обеспечить государственную и общественную безопасность, а, во-вторых, защитить права и законные интересы как самих граждан и хозяйствующих субъектов, так и неограниченного круга лиц, который может пострадать от их предпринимательской или иной деятельности.

Еще одной иллюстрацией двойной системы правового регулирования может явиться государственная регистрация актов гражданского состояния - регистрация брака. Так, нормы Семейного кодекса РФ распространяют свое действие только на зарегистрированные в органах загса браки. В свою очередь граждане не обязаны их регистрировать - это личное дело каждого (здесь возможен и добровольный характер регистрации). При этом процент имеющихся фактических (гражданских) браков очень велик. Но правовые последствия возникают только при их государственной регистрации. Граждане самостоятельно в добровольном порядке уведомляют государство о вступлении в семейные правоотношения. Но есть ряд обстоятельств, при которых государство, прежде чем зарегистрировать брак, дает свое согласие или отказ, - это наличие полной дееспособности, которая возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, - 18-летнего возраста. Согласно нормам семейного законодательства данный возрастной ценз по уважительным причинам может быть снижен органами местного самоуправления до 16 лет, а при особо уважительных - до 14 лет (ст.13 СК РФ). Так, п.65 Закона г. Москвы "О районной Управе в городе Москве" от 11 сентября 1996 года N 28-91*(15) закрепляет в перечне основных полномочий главы Управы "принятие решения по вопросам снижения брачного возраста". Пункт 6.1 ст.6 Закона г. Москвы "Об организации работы по опеке и попечительству в городе Москве" от 4 июня 1997 года N 16*(16) к компетенции главы Управы по осуществлению опеки и попечительства в отношении детей издает распоряжения о разрешении вступить в брак до достижения брачного возраста. В Законе Московской области "О порядке и условиях вступления в брак на территории Московской области лиц, не достигших возраста шестнадцати лет" от 15 мая 1996 года N 9-90-03 (с изменениями и дополнениями от 21 апреля 1997 года N 20/97-03) при особых обстоятельствах, в виде исключения, устанавливается минимальный возраст лиц, вступающих в брак, - 14 лет. Таким образом, только после того, как уполномоченный государственный орган рассмотрит обстоятельства, он либо выносит свое согласие, либо отказывает в регистрации брака. При этом отказ может быть обжалован гражданами в судебном порядке.

Если говорить о характере государственной регистрации, то она чаще всего обязательна. Но бывают ситуации, когда государство предусматривает и необязательную (добровольную) ее форму. Необязательная форма государственной регистрации необходима исключительно для полного и достоверного учета соответствующей информации. Например, на законодательном уровне помимо обязательной дактилоскопии предусмотрена и добровольная дактилоскопическая регистрация граждан (ст.7-8 Федерального закона "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации" от 25 июля 1998 года N 128-ФЗ (в редакции Федерального закона от 9 марта 2001 года N 25-ФЗ)*(17). Добровольное волеизъявление людей на проведение дактилоскопической регистрации способствует раскрываемости преступлений, более быстрому и эффективному розыску лиц, пропавших без вести, а также их идентификации. До сих пор на законодательном уровне невозможно закрепить обязательную для всех дактилоскопию (исчерпывающий перечень лиц, подлежащих дактилоскопии, закреплен в ст.9 названного выше федерального закона, так как совершенно закономерно предполагается, что расширение границ обязательной дактилоскопии умаляет основные права и свободы граждан). Безусловно, у данной проблемы есть свои минусы и плюсы. Минусы заключаются в государственном принуждении граждан в обязательном порядке оставлять о себе дополнительную информацию, что рассматривается как вмешательство государства в личную жизнь граждан. Однако это в полной мере компенсировалось бы повышением уровня раскрываемости преступлений, а следовательно, и большей безопасностью граждан. Более того, создание международного банка дактилоскопической информации облегчило бы проблему поиска лиц (как преступников, так и жертв). Сейчас разрабатывается проект федерального закона "О медико-криминалистической регистрации и идентификации в Вооруженных Силах и других войсках Российской Федерации". Цель данного закона - обязательное установление единообразного сбора, хранения признаков (группа крови, антропометрические данные, данные о зубной формуле, рентгеновские отображения грудной клетки, сведения об основных приметах, дактилоскопические карты рук, ладоней и т.д.), по которым можно было бы экспертным путем идентифицировать личность военнослужащих в случае их гибели и обезличивания. Перечень военнослужащих, проходящих службу в Вооруженных Силах, установленный проектом, исчерпывающий. Существенный недостаток проекта - отсутствие в этом перечне лиц, призываемых на срочную военную службу. Во-первых, требования по дактилоскопической экспертизе всех категорий военнослужащих, которые перечислены в проекте, предусмотрены ст.9 Федерального закона "О государственной дактилоскопической экспертизе в Российской Федерации", во-вторых, необходимость идентифицировать собственную личность у лиц, проходящих срочную службу, значительно больше, чем у лиц, допустим, проходящих службу в органах внешней разведки или в органах правительственной связи и информации (ст.7 проекта).

Добровольный порядок государственной регистрации предусмотрен и п.1 ст.6 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Согласно ему права на недвижимое имущество, возникшие до момента вступления в силу этого закона, признаются юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации, введенной настоящим федеральным законом. Государственная регистрация таких прав проводится по желанию их обладателей. Таким образом, при вступлении в силу этого закона данные владельцы недвижимости освобождаются от обязательной регистрации своих прав на нее.

Закон РФ "Об авторском праве и смежных правах" от 9 июля 1993 года N 5351-1 (с последующими изменениями и дополнениями)*(18) прямо указывает, что для возникновения и осуществления авторского права не требуется регистрации произведения или иного соблюдения каких-либо официальных формальностей. Авторское право охраняет любые творческие произведения, находящиеся в объективной форме. Создание произведения как юридический акт само по себе влечет возникновение авторских прав. Это принципиальная позиция авторского права (п.1 ст.9). Оповещением о своих правах является использование знаков охраны авторского права. Если же автор хочет заранее обеспечить доказательства своего авторства, то в добровольном порядке может зарегистрировать свое произведение у нотариуса или в иных общественных и государственных организациях. Тогда как патентное законодательство (Патентный закон РФ от 23 сентября 1992 года N 3517-1*(19)), напротив, требует обязательного соблюдения формальностей, которые и являются обязательным условием охраны объектов промышленной собственности. Роспатент проводит единую политику в области охраны промышленной собственности посредством выдачи патентов, проведения экспертизы и государственной регистрации объектов промышленной собственности. Одновременно с публикацией сведений о выдаче патента Роспатент вносит объекты промышленной собственности в Государственный реестр промышленных образцов РФ. Патент представляет собой единственную форму охраны прав в отношении изобретений, полезных моделей и промышленных образцов.

Таким образом, обязательная государственная регистрация - единственное доказательство существования зарегистрированного права. Так, регистрация граждан по месту жительства или по месту пребывания обязательна. Правосубъектность субъектов предпринимательской деятельности, как юридических лиц, так и индивидуальных предпринимателей, возникает исключительно с момента их регистрации. Только после данного юридического акта они имеют легальное право вхождения в хозяйственный оборот. При этом в компетенцию уполномоченных государственных органов входит только проверка соблюдения условий, необходимых для создания нового субъекта права.

Предусмотрена обязательная государственная регистрация и нормативных актов министерств и ведомств федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан, а также любых межведомственных актов (Указ Президента РФ "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти" от 23 мая 1996 года N 763 (в редакции от 13 августа 1998 года N 963)*(20), Постановление Правительства РФ "Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" от 13 августа 1997 года N 1009 (в редакции от 11 декабря 1997 года N 1538; 6 ноября 1998 года N 13.04; 11 января 1999 года N 154 и т.д.)*(21). Государственную регистрацию проводит Министерство юстиции РФ. Акты, прошедшие государственную регистрацию, в течение десяти дней подлежат официальному опубликованию, кроме актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну. Незарегистрированные акты, а также зарегистрированные, но не опубликованные не влекут за собой никаких правовых последствий. Следовательно, не могут служить законным основанием для регулирования конкретных правоотношений.

На сегодняшний день до сих пор не принят единый унифицированный федеральный закон о нормативно-правовых актах, который бы предусматривал правила подготовки актов и основы их принятия. Данная проблема разрешается на подзаконном уровне и только применительно к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, тогда как согласно Конституции РФ вопросы, затрагивающие права и свободы граждан, должны регулироваться федеральным законом. В настоящее время на стадии обсуждения в Государственной Думе находится проект федерального закона "О государственной регистрации нормативных правовых актов в Российской Федерации", который содержит основные единые требования к осуществлению государственной регистрации нормативно-правовых актов.

В ряде нормативных актов обязательная регистрация предусмотрена "косвенно", то есть без указания на ее обязательность. Но на ее обязательность указывает наступление определенных правовых последствий, которые возникают как при соблюдении регистрации, так и при ее нарушении. Например, определенные правовые последствия возникают только при зарегистрированном браке, что свидетельствует о "косвенном подталкивании" государства официально зарегистрировать брак. Фактические брачные отношения находятся отчасти вне сферы правового поля.

В свете изложенного интересной представляется проблема теоретического плана - к какой отрасли законодательства относится система регистрационного учета хозяйствующих субъектов, недвижимого имущества и сделок с ним, ряда видов движимого имущества, актов гражданского состояния и т.д. Безусловно, данные правоотношения - предмет как гражданского, так и административного законодательства, сторонами которых являются хозяйствующие субъекты и соответствующие уполномоченные государственные органы управления. Поэтому неверно причислять данные отношения исключительно к ведению гражданского законодательства. Ведь установление и определение самого порядка регистрации, выдачи лицензий на совершение отдельных видов деятельности и т.п. является в чистом виде административным действием государственных органов управления.

Предмет гражданского законодательства - имущественные и связанные с ними неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников (ст.1 ГК РФ). В свою очередь, правовое регулирование организационных отношений, связанных с имущественными отношениями (отношения по регистрации, ведению реестров, учета, определения порядка осуществления конкретных видов деятельности и т.д.), характеризуется наличием обязывающих предписаний соответствующих государственных органов управления. Безусловно, статус и деятельность юридических и физических лиц регулируется нормами гражданского законодательства, но когда они сталкиваются с государственными органами, то именно эта сторона их отношений приобретает характер юридически неравных отношений. Таким образом, к данным отношениям применяется метод власти и подчинения, основанный на изначальном юридическом неравенстве сторон (в отличие от метода гражданского права, который основан на равенстве сторон, автономии воли и имущественной самостоятельности участников гражданских правоотношений). Более того, исходя из содержания п.3 ст.2 ГК РФ, к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Особенность данных отношений заключается в том, что в них участвует наделенный властными полномочиями государственный орган управления, осуществляющий властные полномочия. Имущественные отношения между самими субъектами предпринимательской деятельности (горизонтальные отношения) регулируются преимущественно диспозитивными нормами гражданского законодательства, тогда как субъекты гражданских правоотношений сталкиваются с организационными (управленческими) правоотношениями, связанными с имущественными отношениями, и их отношения регулируются уже исключительно нормами административного законодательства. Поэтому подписанный Президентом РФ Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц" от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ*(22) является актом в чистом виде административным, так как содержит исключительно порядок регистрации.

Шесть лет потребовалось, чтобы данный закон появился на свет. Закон, который устанавливает единый порядок и требования к регистрации юридических лиц. До его появления существовало немало проблем, связанных с регистрацией. Так, вопросы, связанные с государственной регистрацией юридических лиц, регламентируются гражданским законодательством. При этом ст.51 ГК РФ предусматривается наличие федерального закона о регистрации юридических лиц. На основании ст.8 Федерального закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" продолжает применяться прежний порядок регистрации юридических лиц, применение которого осложняется, во-первых, имеющимся большим количеством регистрирующих органов, во-вторых, необходимостью прохождения множества регистрационных процедур, в-третьих, отсутствием единых форм учета и контроля зарегистрированных хозяйствующих субъектов, единого реестра. В соответствии со ст.51 ГК РФ проведение регистрации юридических лиц возложено на органы юстиции. Но на практике помимо федеральных регистрирующих органов регистрацию осуществляют различные регистрационные органы субъектов РФ, что способствует формированию своих обособленных реестров и развитию разрозненной базы данных о зарегистрированных предпринимателях и противоречит принципу единства регистрационной системы.

С 1 июля 2002 года вступил в законную силу Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц", который существенно упрощает порядок оформления документов на регистрацию, устраняет множественность регистрирующих органов и регистрационных процедур. Закон устанавливает, что государственная регистрация осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, который вносит сведения о юридических лицах в единый федеральный государственный реестр. Таким образом, режим государственной регистрации унифицируется и существенно упрощается.

Аналогичная ситуация наметилась и в сфере лицензирования, что привело к более свободному и менее бюрократизированному ведению предпринимательства. Таким толчком явился Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ, который вступил в законную силу 8 февраля 2002 года*(23).

Так, при прежнем порядке лицензирования, предусмотренном Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 25 сентября 1998 года (с последующими изменениями и дополнениями), получение лицензий было неоправданно усложнено. Во-первых, это связано с большим количеством видов деятельности, подлежащих лицензированию, тогда как их государственное регулирование может осуществляться другими методами - регистрацией, применением единых правил обязательной сертификации, аккредитации, норм промышленной безопасности, гигиенической оценки продукции, применением санитарных и ветеринарных правил и т.д. Во-вторых, в лицензионном законодательстве отсутствовало единое правовое поле регулирования конкретных видов деятельности, подлежащих лицензированию. То есть нормы лицензионного законодательства не распространяли свой порядок лицензирования на те виды деятельности, порядок которых был установлен иными, вступившими ранее в силу федеральными законами, что осложняло практику применения лицензионного законодательства, противоречило принципу единства порядка лицензирования на территории РФ. Новый Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" устанавливает использование единой процедуры лицензирования на территории РФ, исключив возможность применения большого количества правовых норм, регламентирующих порядок лицензирования отдельных видов деятельности, также существенно сокращает виды лицензионной деятельности, одновременно исключая их детальное дробление.

В паспортно-регистрационной системе тоже появляются положительные тенденции в пользу ее унификации, упрощения ведения учета населения. Сейчас на законодательном уровне ведутся дискуссии по поводу проекта федерального закона "Об основных документах Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации", сфера действия которого направлена в русло общегосударственной системы учета населения и официальных документов, удостоверяющих личность гражданина, а также замены внутреннего (общегражданского) паспорта гражданина РФ на удостоверение личности.

Регистрационное законодательство сегодня находится на стадии реформирования. Намечается тенденция устранения излишних административных барьеров в системе регистрационного законодательства посредством перехода от разрешительного типа правового регулирования к уведомительному и усиления ответственности должностных лиц, в компетенцию которых входит регистрационная деятельность. Думается, наибольшего эффекта удастся добиться при наличии стройного регистрационного законодательства, исключающего внутренние противоречия в регулировании регистрационных вопросов, на уровне Федерации и ее субъектов.

Е.И. Спектор,

научный сотрудник отдела

административного законодательства ИЗиСП, аспирантка

"Журнал российского права", N 7, июль 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М.: Юринформцентр, 1998; Агапов А. Б. Курс административного права. М.: Городец, 1999.

*(2) См.: СЗ РФ. 1996. N 51. Ст.5681.

*(3) См.: СЗ РФ. 1996. N 17. Ст.1918.

*(4) См.: СЗ РФ. 1994. N 17. Ст.1999.

*(5) См.: СЗ РФ. 1997. N 47. Ст.5340.

*(6) См.: Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1993. N 9.

*(7) См.: Вестник Мэрии Москвы. 1994. N 6.

*(8) См.: СЗ РФ. 1995. N 8. Ст.600.

*(9) См.: Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов г. Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и г. Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное место жительства в названные регионы, от 4 апреля 1996 года // СЗ РФ. 1996. N 16. Ст.1909.

*(10) См.: Ведомости РФ. 1993. N 32. Ст.1227.

*(11) См.: СЗ РФ. 1997. N 30. Ст.3594.

*(12) См.: Ведомости РСФСР. 1991. N 16. Ст.499.

*(13) См.: СЗ РФ. 2001. N 33. Ч. 1. Ст.3430.

*(14) См.: СЗ РФ. 1996. N 34. Ст.4029.

*(15) См.: Ведомости Московской городской Думы. 1997. N 1.

*(16) См.: Ведомости Московской городской Думы. 1997. N 6.

*(17) См.: СЗ РФ. 1998. N 31. Ст.3806.

*(18) См.: Ведомости РФ. 1994. N 32. Ст.1242; СЗ РФ. 1995. N 30. Ст.2866.

*(19) См.: Ведомости РФ. 1992. N 42. Ст.2319.

*(20) См.: СЗ РФ. 1996. N 22. Ст.2663.

*(21) См.: СЗ РФ. 1997. N 33. Ст.3895.

*(22) См.: СЗ РФ. 2001. N 33. Ст.3432.

*(23) См.: Там же. Ст.3430.