Решение Санкт-Петербургского городского суда от 22 марта 2022 г. по делу N 3а-14/2022 (ключевые темы: функциональные зоны - зеленые насаждения - правила землепользования и застройки - территориальные зоны - градостроительное зонирование)

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 22 марта 2022 г. по делу N 3а-14/2022

ГАРАНТ:

Апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 12 июля 2022 г. N 66а-669/2022 настоящее решение рассмотрено и оставлено без изменения

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

председательствующего судьи Витушкиной Е.А, при секретаре Яцкевич Т.В.

с участием прокурора Шкарлет О.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО об оспаривании в части нормативных правовых актов, установил:

21 декабря 2005 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят и Губернатором Санкт-Петербурга 22 декабря 2005 года подписан Закон Санкт-Петербурга N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" (далее - Закон Санкт-Петербурга о Генеральном плане), который опубликован 23 декабря 2005 года в издании "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга", N 51.

В приложении 2 к Закону Санкт-Петербурга о Генеральном плане (Карте границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга) на листе 24 земельный участок с кадастровым номером N.., расположенный по адресу: Санкт-Петербург, "адрес" земельный участок с кадастровым номером N.., расположенный по адресу: Санкт-Петербург, "адрес" участок с кадастровым номером N.., расположенный по адресу: Санкт-Петербург, "адрес" отнесены к функциональной зоне Р2 (зона зеленых насаждений общего и ограниченного пользования) (т.3 л.д.116).

В Закон Санкт-Петербурга о Генеральном плане были внесены изменения Законами Санкт-Петербурга от 12.05.2008 N 274-44, от 19.01.2009 N 820-7, от 30.06.2010 N 412-93, от 29.11.2013 N 617-110, от 13.07.2015 N 421-82, от 06.07.2017 N 442-85, касающиеся, в том числе, исключения из названия нормативного правового акта слов "и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга".

Закон Санкт-Петербурга о Генеральном плане действует в редакции Закона Санкт-Петербурга N 763-161 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга", принятого Законодательным Собранием Санкт-Петербурга и подписанного Губернатором Санкт-Петербурга 19 декабря 2018 года, который опубликован на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru - 21.12.2018.

Внесенные Законами Санкт-Петербурга от 13.07.2015 N 421-82, от 12.05.2008 N 274-44, от 06.07.2017 N 442-85, от 19.12.2018 N 763-161 в Закон Санкт-Петербурга о Генеральном плане изменения, касающиеся Приложения 2, не затронули функционального зонирования в отношении вышеуказанной территории (т.2 л.д.107-124, 167-184, 245, т.3 л.д.121-154).

В приложении 2 к Закону Санкт-Петербурга о Генеральном плане в действующей редакции на листе 24 вышеуказанные земельные участки отнесены к функциональной зоне Р2 (зона зеленых насаждений общего и зеленых насаждений ограниченного пользования с включением объектов, допустимых в соответствии с законодательством об охране зеленых насаждений, включая плоскостные спортивные сооружения)

Правительством Санкт-Петербурга 21 июня 2016 года принято постановление N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга", которым утверждены Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга (далее - Постановление Правительства Санкт-Петербурга N 524).

Указанным нормативным правовым актом согласно листу 97 Приложения N 2 к Постановлению (Карта градостроительного зонирования Санкт-Петербурга. Границы территориальных зон и подзон (кроме подзон, отличающихся по высоте зданий, строений и сооружений)) вышеуказанные земельные участки отнесены к территориальной зоне ТР-2 (зона зеленых насаждений общего и зеленых насаждений ограниченного пользования с включением объектов инженерной инфраструктуры).

В Постановление Правительства Санкт-Петербурга N 524 были внесены изменения постановлениями Правительства Санкт-Петербурга от 04.07.2017 N 550, от 28.06.2018 N 526, от 23.07.2019 N 464, от 17.02.2020 N 82, от 26.02.2021 N 85, от 17.05.2021 N 293, от 01.10.2021 N 750, от 13.12.2021 N 971

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 26 февраля 2021 года N 85 "О внесении изменений в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 N 524", приложения N 1 - 9 к Постановлению Правительства Санкт-Петербурга N 524 изложены в новой редакции. Указанный нормативный правовой акт опубликован на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (gov.spb.ru) 26 февраля 2021 года.

Внесенные в Постановление Правительства Санкт-Петербурга N 524 изменения не затронули территориальное зонирование указанной территории (т.2 л.д.195-243, 247).

ФИО обратился в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением, после уточнения которого просит признать недействующим лист 24 Приложения 2 к Закону Санкт-Петербурга от 21 декабря 2005 года N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" в действующей редакции в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N.., расположенного по адресу: Санкт-Петербург, "адрес" земельного участка с кадастровым номером N... расположенного по адресу: Санкт-Петербург, "адрес" земельного участка с кадастровым номером N... расположенного по адресу: Санкт-Петербург, "адрес" к функциональной зоне Р2, и лист 97 Приложения N 2 к Постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" в действующей редакции в части отнесения названных участков в территориальной зоне ТР2; обязать Законодательное Собрание Санкт-Петербурга и Губернатора Санкт-Петербурга, соответственно, принять нормативные правовые акты, заменяющие Закон Санкт-Петербурга от 22.12.2005 N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" и постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" в частях, признанных недействующими (т.3 л.д.12-14).

В обоснование заявленных требований административный истец сослался на то, что является собственником приобретенных им у Санкт-Петербурга указанных земельных участков, расположенных на территории, выделенной решением Исполкома Калининского района Совета депутатов трудящихся от 09.10.1952 года Садовому некоммерческому товариществу "..." и переданной этой организации для садоводства в бессрочное пользование, административный истец вступил в члены указанного товарищества в 2006 году.

Административный истец полагает, что первоначальное отнесение оспариваемыми нормативными правовыми актами переданной на законном основании и фактически используемой для ведения садоводства территории к рекреационной зоне не обосновано; указывает на то, что отсутствует обоснование сохранения этих зон в отношении указанной территории при последующих изменениях нормативных правовых актов при том, что земельные участки были переданы административному истцу в частную собственность.

Административный истец считает, что поскольку земельные участки не входят в Перечень территорий зеленых насаждений общего пользования, установленных Законом Санкт-Петербурга от 8 октября 2007 года N 430-85 "О зеленых насаждениях общего пользования" и не могут быть отнесены к зеленым насаждениям ограниченного пользования в силу положений статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 года N 396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", то оспариваемое регулирование не соответствует положениям статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, критериям отнесения территорий к территориям зеленых насаждений общего и ограниченного пользования; правовое регулирование является произвольным при отсутствии планов на долгосрочное развитие территории как рекреационной зоны общего или ограниченного пользования, не учитывает фактически сложившееся землепользование, приято без учета баланса частных и публичных интересов, при этом ограничивает права собственника земельных участков, входит в противоречие с данными Единого государственного реестра недвижимости, которыми рассматриваемая территория отнесена к землям населенных пунктов с видом разрешенного использования "для садоводства".

Административный истец полагает, что оспариваемые нормы Закона Санкт-Петербурга о Генеральном плане противоречат положениям частей 1, 2, 6 статьи 2, части 1 статьи 9, части 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 1, 2, 15 Закона Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 года N 396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", а также пункту 1.1.2. Приказа Госстроя Российской Федерации от 15.12.1999 N 153 "Об утверждении Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации", определяющему, что озелененные территории общего пользования - территории, используемые для рекреации всего населения города, подпункту 5 пункта 3.4. Приложения 1 Генерального плана Санкт-Петербурга "Положение о территориальном планировании Санкт-Петербурга", согласно которому к мероприятиям по развитию основных функциональных зон относится преобразование на прогнозируемый период части садоводств общей площадью 100 га путем трансформации в жилые зоны постоянного проживания.

Оспаривая Постановление Правительства Санкт-Петербурга N 524 административный истец полагает его противоречащим в части пункта 4 части 1 статьи 34, частям 9, 10 статьи 31, пункту 3 части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Представитель административного истца в суд явился, поддержал заявленные требования, указывая при этом, что оспариваемые акты противоречили актам, имеющим большую юридическую силу, уже на момент их принятии в первоначальной редакции; сослался на то, что административный истец приобретал у Санкт-Петербурга земельные участки с видом разрешенного использования "для садоводства", в связи с чем рассчитывал на возможность их соответствующего использования, однако получил уведомление о недопустимости размещения индивидуального жилого дома на одном из земельных участков с указанием на то, что градостроительным регламентом не предусмотрено размещение объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома в зоне ТР2; административный истец полагает, что оспариваемые акты ограничивают право собственности административного истца в части права пользования земельными участками при том, что по смыслу статьи 3 Федерального закона от 29.07.2017 N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", на земельных участках с видом разрешенного использования "для садоводства" допускается размещение садовых домов, жилых домов (т.3 л.д.202-204)

Представители административных ответчиков Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга в суд явились, возражали против удовлетворения требований, указали на то, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты в пределах предоставленных органам государственной власти города федерального значения полномочий, процедура принятия, опубликования и введения в действие этих актов была соблюдена и неоднократно проверена судами; административные ответчики полагают, что границы функциональной зоны в отношении рассматриваемой территории были обосновано определены с учетом планируемого развития Санкт-Петербурга, границы территориальной зоны установлены в соответствии с границами функциональной зоны; указали на то, что градостроительным законодательством не предусмотрена необходимость учитывать фактическое использование территории при принятии документов территориального планирования, при принятии оспариваемых нормативных правовых актов были проведены публичные слушания, тем самым осуществлены меры по обеспечению баланса частных и публичных интересов.

Административные ответчики полагают, что поскольку зонирование территории, в границах которой расположены рассматриваемые земельные участки, установлено первоначальными редакциями Закона Санкт-Петербурга от 22.12.2005 N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" и постановления Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга", последующие редакции указанных нормативных правовых актов изменений в части этой территории не вносили, то такие изменения не затрагивают права и законные интересы административного истца, при этом отмечают, что на момент принятия Закона Санкт-Петербурга о Генеральном плане земельные участки не находились в частной собственности, а на момент принятия Постановления Правительства Санкт-Петербурга N 524 статья 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации не обязывала осуществлять проверку проекта правил землепользования и застройки в отношении фактического землепользования территории.

Административные ответчики отмечают, что земельные участки административного истца не включены в Перечни территорий зеленых насаждений общего пользования Санкт-Петербурга, в связи с чем само по себе установление в отношении них рекреационной зоны оспариваемыми нормативными правовыми актами не влечет за собой отнесение их к территории, предполагаемой для использования неопределенным кругом лиц.

Административные ответчики считают, что оспариваемое правовое регулирование не нарушает права и законные интересы административного истца, не препятствует административному истцу использовать земельные участки с возведенными на них садовыми домами в соответствии с частью 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Представитель Правительства Санкт-Петербурга также пояснила, что в настоящее время в проекте закона Санкт-Петербурга "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга", рассматриваемые земельные участки отнесены к функциональной зоне С0 - зоне садоводческих или огороднических некоммерческих объединений граждан, после вступления в силу указанных изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга при подготовке изменений в Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга будет установлена соответствующая территориальная зона (т.2 л.д.97-104, 128-134, т.3 л.д.41-54)

Выслушав представителей сторон, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административный иск подлежащим удовлетворению, суд считает, что заявленные требования подлежат частичному удовлетворению по следующим основаниям.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ)).

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (часть 1 статьи 4 ГрК РФ).

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется, в том числе, для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа, в котором определены границы функциональных зон и их функциональное назначение (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в них устанавливаются территориальные зоны, их границы и градостроительные регламенты (пункты 7 и 8 статьи 1 ГрК РФ).

Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ). При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункт 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ). Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 ГрК РФ).

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, установленных статьей 63 ГрК РФ (часть 1 статьи 63 ГрК РФ).

Как указано в части 3 статьи 63 ГрК РФ, документами территориального планирования субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя являются генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. Генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя утверждаются законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя в соответствии с требованиями, установленными Кодексом.

Закон Санкт-Петербурга о Генеральном плане, как в первоначальной редакции, так и в действующей редакции, принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, с соблюдением установленной процедуры принятия, опубликования и введения в действие, что установлено вступившими в законную силу решениями Санкт-Петербургского городского суда от 19 июля 2007 года по делу N 3-3/07, от 28 февраля 2012 года N 3-13/12, от 4 марта 2013 по делу N 3-31/2013, от 17 января 2019 года по делу N 3а-10/2019, от 14 апреля 2019 года по делу N 3а-76/2019, имеющими преюдициальное значение для настоящего дела в силу части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в части, касающейся проведения публичных слушаний в отношении рассматриваемой территории, также подтверждается представленными суду протоколами публичных слушаний (т.3 л.д.115-116)

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату решения Санкт-Петербургского городского суда N 3а-76/2019 следует читать как "от 7 мая 2019 г."

Согласно части 4.1 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации Правила землепользования и застройки субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

Законом Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", к полномочиям Правительства Санкт-Петербурга в соответствии со статьей 12 указанного акта отнесено утверждение правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга, внесение изменений в правила землепользования и застройки.

Правительство Санкт-Петербурга является высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, осуществляет правовое регулирование по вопросам, отнесенным к его компетенции, посредством издания, в том числе, постановлений (пункт 1 статьи 1, подпункт 10 пункта 1 статьи 7 Закона Санкт-Петербурга от 06 июля 2009 года N 335-66 "О Правительстве Санкт-Петербурга", пункт 3.2 Регламента Правительства Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2003 г. N 100).

Постановление от 21 июня 2016 года N 524 "О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" принято Правительством Санкт-Петербурга в соответствии с установленной процедурой, по форме и виду соответствует акту, который вправе принять Правительство Санкт-Петербурга, опубликовано в соответствии с установленным порядком, что установлено вступившим в законную силу решениями Санкт-Петербургского городского суда от 14 апреля 2017 года по делу N 3а-54/2017, от 14 января 2019 года по делу N 3а-11/2019, от 6 ноября 2018 года по делу N 3а-169/2018, имеющими преюдициальное значение для настоящего дела в силу части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и по соответствующим основаниям административным истцом не оспаривается.

Оценивая доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд учитывает следующее.

Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Вместе с тем, правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлено в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходимо для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания, предусматривает необходимость соотнесения законных интересов лиц, основанных в том числе на существующем землепользовании, и интересов публичных образований, возникающих в ходе принятия градостроительных решений, обеспечивающих потребности общества в целом (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Данный подход конкретизирован в части 1 статьи 34 ГрК РФ, согласно которой границы территориальных зон устанавливаются с учетом как функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, так и сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Из материалов дела усматривается, что административный истец является собственником:

- земельного участка с кадастровым номером N... сформированного 08.08.2013 года, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, "адрес" приобретенного как используемого под садоводство на основании договора передачи земельного участка в собственность гражданина от "дата" N... (т.1 л.д.60, 72, 49-55, 58, 72, 75, 82-85, 121-132)

- земельного участка с кадастровым номером N.., сформированного 07.08.2013 года, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, "адрес" приобретенного как используемого под садоводства на основании договора передачи земельного участка в собственность гражданина от "дата" N... (т.2 л.д.32, 42-47, 73, 110-120)

- земельного участка с кадастровым номером N... сформированного 07.08.2013 года, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, "адрес" переданного на основании договора N... от "дата" передачи земельного участка в собственность гражданина (т.1 л.д.35-40, 57, 61, 76, 80, 91-102).

Согласно данным ЕГРН на земельном участке с кадастровым номером N... имеется строение - садовый домик 2005 года постройки, садовые домики на земельных участках с кадастровыми номерами N... введены в эксплуатацию в 1950 году (т.3 л.д.18-26, 89-103, 205-213, т.4 л.д.4-67); указанные строения были приобретены административным истцом, согласно пояснениям его представителя, в 2006 году при вступлении в садоводческое некоммерческое товарищество N 1 ОНПО "Пластполимер".

Администрацией Красногвардейского района Санкт-Петербурга 16.03.2020 года административный истец уведомлен о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке с кадастровым номером N... поскольку земельный участок расположен в территориальной зоне ТР2, градостроительным регламентом которой не предусмотрено размещение объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома (т.3 л.д.79-86)

Таким образом, на дату Закона о Генеральном плане Санкт-Петербурга рассматриваемые земельные участки не находились в частной собственности.

При этом, согласно пояснениям представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в указанный период развитие рассматриваемой территории предполагалось именно как зоны зеленых насаждений; как следует из сведений Государственной информационной системы Санкт-Петербурга "Автоматизированная информационная система управления градостроительной деятельностью" согласно Генеральному плану развития Ленинграда и Ленинградской области на период до 2005 года, утвержденному постановлением ЦИК КПСС и Совета Министров СССР от 05.12.1987 года N 1387, рассматриваемая территория находилась в функциональной зоне "Зелень (проект)"; согласно представленным административным истцом копиям документов границы земельного участка, предоставленного под садоводческое товарищество, сформированы не были.

При таких обстоятельствах суд не может согласиться с доводами административного истца о том, что установление при принятии первоначальной редакции Закона о Генеральном плане Санкт-Петербурга зоны Р2 (зеленых насаждений общего и ограниченного пользования) в отношении рассматриваемой территории, фактически используемой под садоводство, противоречило положениям статей 2, 9 ГрК РФ. Доводы административного истца относительно противоречия этих положений пункту 1.1.2 Приказа Госстроя Российской Федерации от 15.12.1999 N 153р "Об утверждении Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации" являются ошибочными, поскольку согласно преамбуле указанного акта он носит рекомендательный характер.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "Приказ Госстроя Российской Федерации от 15 декабря 1999 г. N 153"

Принимая во внимание, что административным истцом заявлено требование об оспаривании Закона о Генеральном плане Санкт-Петербурга в действующей редакции, суд учитывает, что указанный нормативный правовой акт действует в редакции Закона Санкт-Петербурга от 19.12.2018 года N 763-161 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга", которым Приложение 2 к Закону Санкт-Петербурга о Генеральном плане изложено в редакции согласно приложению к указанному нормативному правовому акту, которым принадлежащие административному истцу земельные участки также отнесены к функциональной зоне Р2 (зеленых насаждений общего и зеленых насаждений ограниченного пользования с включением объектов, допустимых в соответствии с законодательством об охране зеленых насаждений, включая плоскостные спортивные сооружения).

Для целей градостроительной деятельности под территориями общего пользования понимаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12 статьи 1 ГрК РФ).

Земельные участки в границах территорий общего пользования, по общему правилу, находятся в государственной или муниципальной собственности, как обеспечивающие комплексное социально-экономическое развитие территорий, реализацию права граждан на благоприятную окружающую среду, на комфортную среду обитания (подпункт 18 пункта 8 статьи 39.11, пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 сентября 2016 г. N 1963-О).

Вопросы, связанные с размещением, использованием, воспроизводством, содержанием и учетом зеленых насаждений в Санкт-Петербурге, регулируются Законом Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 года N 396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге" (далее также - Закон Санкт-Петербурга о зеленых насаждениях).

В статье 2 Закона Санкт-Петербурга о зеленых насаждениях указаны виды территорий зеленых насаждений, к числу которых отнесены: территории зеленых насаждений общего пользования - находящиеся в различных территориальных зонах территории общего пользования, занятые зелеными насаждениями, используемые в рекреационных целях неограниченным кругом лиц; территории зеленых насаждений ограниченного пользования - расположенные в различных территориальных зонах земельные участки (части земельных участков), находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга, занятые зелеными насаждениями, доступ на которые ограничен или может быть ограничен их правообладателями.

В соответствии со статьей 15 Закона Санкт-Петербурга о зеленых насаждениях перечень территорий зеленых насаждений общего пользования утверждается законом Санкт-Петербурга.

Согласно статье 1 Закона Санкт-Петербурга от 08 октября 2007 года N 430-85 "О зеленых насаждениях общего пользования" территории зеленых насаждений общего пользования являются территориями общего пользования и могут включать: земельные участки, находящиеся в собственности Санкт-Петербурга; земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена; земельные участки, переданные в собственность внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга.

Из анализа названных правовых норм следует, что к территориям зеленых насаждений общего пользования, территориям зеленых насаждений ограниченного пользования в Санкт-Петербурге не могут быть отнесены территории, в границах которых находятся земельные участки, находящиеся в частной собственности.

Как отмечено ранее, исходя из положений главы 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации Генеральный план Санкт-Петербурга является документом долгосрочного территориального планирования, в связи с чем его подготовка направлена не на отображение фактического использования территории, а на отражение планируемого развития соответствующей территории, однако, исходя из установленных в статье 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации принципов законодательства в градостроительной деятельности, органы государственной власти при осуществлении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности.

В данном случае на дату издания Закона Санкт-Петербурга от 19.12.2018 года N 763-161 рассматриваемые земельные участки, включенные в границы функциональной зоны Р2, находились в частной собственности, в связи с чем отнесение земельных участков, переданных Санкт-Петербургом в частную собственность как используемых под садоводство, к функциональной зоне Р2, влекущее за собой ограничение прав собственника земельного участка на неопределенный срок, должно иметь разумное и объективное обоснование, основанное на анализе баланса частных и публичных интересов. Вместе с тем, каких-либо обоснованных доводов о планируемом развитии спорной территорией административными ответчиками не приведено; последовательность действий по отчуждению земельных участков свидетельствует об отсутствии планов развития указанной территории.

Суд не может согласиться с доводами административных ответчиков о том, что оспариваемые положения не нарушают права и законные интересы административного истца, поскольку отнесение земельных участков к определенной функциональной зоне влечет за собой обязанность по установлению в отношении этой территории соответствующей территориальной зоны и градостроительного регламента, в данном случае, не позволяющего разместить на земельном участке объект капитального строительства.

Указанные обстоятельства являются основанием для признания оспариваемого положения Закона Санкт-Петербурга о Генеральном плане недействующим, как противоречащего принципам градостроительного законодательства и установленных региональным законодателем критериев отнесения территорий к территориям зеленых насаждений общего и ограниченного пользования со дня вступления решения суда в законную силу.

Разрешая требования административного истца относительно признания недействующими оспариваемых положений Постановления Правительства Санкт-Петербурга N 524, суд принимает во внимание, что в данном случае градостроительное зонирование земельных участков административного истца согласуется с функциональным зонированием, определенным Законом Санкт-Петербурга о Генеральном плане, который подлежит признанию недействующим в оспариваемой части; при этом границы территориальной зоны установлены без учета сложившейся планировки территории и существующего землепользования, что являлось необходимым в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

При таких обстоятельствах указанные оспариваемые положения подлежат признанию недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Оснований для удовлетворении административного искового заявления в части требований об обязании принять нормативные правовые акты, заменяющие Закон Санкт-Петербурга от 22.12.2005 N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" и постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" в частях, признанных недействующими, не имеется, поскольку согласно части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд вправе возложить на орган государственной власти, принявший оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части, в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

В данном случае отсутствуют основания полагать, что в результате принятия настоящего решения возникнет недостаточная правовая урегулированность правоотношений, которая может быть устранена на основании решения суда. Как следует из пояснений представителя Губернатора Санкт-Петербурга, в настоящее время осуществляется подготовка проекта нового Генерального плана Санкт-Петербурга, в котором разрешается вопрос относительно установления определенной функциональной зоны для рассматриваемой территории, предусматривающей размещение садоводств, обязанность же внести изменения в Правила землепользования и застройки возникает в таком случае в силу закона.

Руководствуясь статьями 175, 177, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Административное исковое заявление ФИО в части требований о признании недействующим отдельных положений Закона Санкт-Петербурга от 22.12.2005 N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" и постановления Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" - удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления в законную силу настоящего решения лист 24 приложения N 2 к Закону Санкт-Петербурга от 22.12.2005 N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N.., расположенного по адресу: Санкт-Петербург, "адрес" земельного участка с кадастровым номером N.., расположенного по адресу: Санкт-Петербург, "адрес" земельного участка с кадастровым номером N.., расположенного по адресу: Санкт-Петербург, "адрес" функциональной зоне Р2 и лист 97 Приложения 2 к Постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" в части отнесения названных участков в территориальной зоне ТР2.

В удовлетворении административного искового заявления ФИО в части требований об обязании принять нормативные правовые акты, заменяющие Закон Санкт-Петербурга от 22.12.2005 N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" и постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" в частях, признанных недействующими, - отказать.

Возложить на Губернатора Санкт-Петербурга обязанность по опубликованию сообщения о принятом судом решении в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (gov.spb.ru).

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи жалобы через Санкт-Петербургский городской суд

Судья

Е.А. Витушкина