Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций"
Практика применения Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" (далее - закон) выявила необходимость совершенствования правового регулирования процедур предупреждения и осуществления банкротства кредитных организаций.
Основные изменения, предложенные в новой редакции закона, направлены на уточнение правовых механизмов по двум основным направлениям:
1) повышение эффективности мер по предупреждению банкротства кредитных организаций и введение процедур, обеспечивающих их незамедлительное осуществление;
2) доработку процедур банкротства банков с целью формирования комплексной финансовой и юридической системы защиты интересов кредиторов.
Существенной переработке подверглись нормы закона, регулирующие досудебные процедуры по предупреждению банкротства кредитных организаций.
Представленные в законопроекте предложения направлены на установление дополнительных мер ответственности для руководителей и собственников банка за действия в условиях угрозы банкротства, а также на незамедлительное принятие ими адекватных мер по финансовому оздоровлению банка в целях защиты интересов кредиторов и вкладчиков.
Так, при возникновении обстоятельств, являющихся основаниями для осуществления мер по предупреждению банкротства, на кредитную организацию возлагается обязанность незамедлительно разработать план мер по ее финансовому оздоровлению и информировать Банк России о возникновении указанных обстоятельств. Банк России при обнаружении им такого рода обстоятельств, в свою очередь, должен потребовать от кредитной организации осуществления плана по ее финансовому оздоровлению. В настоящее время такие обязанности законодательно не закреплены.
Кроме того, Банк России наделяется правом требовать от кредитной организации созыва общего собрания акционеров или совета директоров для принятия соответствующих решений по предупреждению банкротства и направить своего представителя для участия в работе указанных органов управления кредитной организации. Данное право позволит Банку России обеспечить прямое взаимодействие с собственниками кредитной организации на ранней стадии возникновения трудностей и осуществлять оперативный контроль за ходом реализации плана финансового оздоровления, реалистично оценивать действия руководителей и акционеров банка.
В случае несовершения руководителями кредитной организации и ее собственниками предусмотренных законом действий по предупреждению банкротства, а также игнорирования соответствующих требований Банка России в отношении них предусматриваются дополнительные меры ответственности, в том числе субсидиарная ответственность по вновь возникшим обязательствам кредитной организации. Также предусмотрена возможность лишения их судом права занимать должности руководителей в банковском секторе в течение 5 лет.
Законопроект устанавливает дополнительные основания назначения временной администрации в кредитной организации - воспрепятствование проведению проверки, назначенной Банком России, или участию наблюдателя (наблюдателей), направленного Банком России, в общем собрании акционеров (участников) или заседании совета директоров (наблюдательного совета) кредитной организации.
Предусмотрена обязанность кредитной организации при возникновении угрозы ее несостоятельности уведомлять Банк России о совершении крупных сделок с имуществом, которые могут повлечь негативные для кредиторов последствия. Сделки, совершенные с нарушением установленного порядка информирования Банка России, могут быть признаны недействительными. Данная норма позволит снизить риск вывода активов из проблемного банка, в обход интересам кредиторов.
Перечисленные выше меры отвечают задачам поддержания системной стабильности банковской системы и защиты интересов кредиторов, а также направлены на повышение качества банковского надзора со стороны Банка России.
Проект существенно дополняет и изменяет положения закона, непосредственно регулирующие процедуры банкротства банков.
В настоящее время отсутствие эффективных процедур ликвидации кредитных организаций создает серьезный барьер на пути реформирования банковского сектора. Существующий порядок не обеспечивает в должной мере защиту интересов кредиторов, препятствует восстановлению доверия к банковской системе, отягощен излишними процедурами.
По статистике Банка России, на 1 января 2002 г. лицензии на осуществление банковских операций лишены 677 юридических лиц, что составляет 51% от действующих кредитных организаций. В большинстве из них ликвидационные процедуры до сих пор не завершены, во многих - не начинались вовсе. Среди всех банков с отозванной лицензией более половины утратили ее еще до 1998 года.
Длительность ликвидационных, в том числе и судебных, процедур провоцирует многочисленные нарушения, а нередко расхищение имущества. По материалам Счетной палаты, конкурсное производство в 40% случаев начинается по прошествии одного года со дня отзыва лицензии. Процесс ликвидации занимает в среднем еще не менее двух лет. За последние три года не было ни одного случая ликвидации кредитной организации в год отзыва лицензии.
В результате максимальные потери несут бюджет и юридические лица. Расчетный уровень удовлетворения их требований в лучшем случае 10 - 20 копеек с рубля. В этом во многом и заключается экономическая природа борьбы за контроль над банкротством кредитных организаций, ущемление интересов одних клиентов в пользу других.
Внесенные предложения направлены на максимальное сокращение сроков ликвидации банков, ускорение начала расчетов с кредиторами, оптимизацию технологий ликвидации банков.
Проект содержит более жесткие условия для определения наличия признаков несостоятельности кредитной организации: с одного месяца до 14 дней сокращен срок просрочки исполнения обязательств кредитной организации перед кредиторами, свидетельствующей о ее неспособности удовлетворить указанные требования. Как показывает практика, это вполне достаточный срок, чтобы сделать вывод о неудовлетворительном финансовом положении банка и наличии признаков банкротства и принять необходимые меры для защиты интересов кредиторов.
Действующий закон предусматривает, что банкротство кредитной организации возможно только после отзыва у нее лицензии на осуществление банковских операций. Отзыв банковской лицензии влечет обязательное назначение временной администрации (если временная администрация не была уже назначена к тому времени в качестве меры по предупреждению банкротства), к задачам которой относится, в том числе, изучение финансового состояния кредитной организации и выявление признаков несостоятельности.
В этой связи наблюдение, как процедура банкротства кредитной организации, является излишним, поскольку стоящие перед временным управляющим задачи (изучить финансовое состояние должника и представить свои выводы) фактически осуществляются временной администрацией. В свою очередь исключение данной процедуры из дела о банкротстве позволит существенно сократить сроки рассмотрения дела в суде и быстрее начать расчеты с кредиторами банка.
Практика применения Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" показала, что, институт арбитражного управляющего (ликвидатора) как индивидуального предпринимателя в банковском секторе показал свою слабость и неэффективность. Многочисленные скандалы, связанные с непрозрачной продажей оставшегося имущества банков и ставшие объектом внимания средств массовой информации, демонстрируют его зависимость от крупных кредиторов, должника и иных заинтересованных лиц.
Не обладая необходимыми организационными и финансовыми возможностями, индивидуальный предприниматель зачастую объективно не способен осуществить быстрое и эффективное проведение ликвидации в интересах кредиторов. Так, расходы на ликвидацию Агропромбанка в 3,6 раза превысили размер выплат кредиторам.
Специфика банковской деятельности, публичный характер деятельности банков в экономике, необходимость обеспечения справедливого и беспристрастного распределения конкурсной массы между кредиторами требует усиления механизмов государственного контроля за ликвидацией банков. Указанное отвечает задачам поддержания социальной стабильности в обществе, укрепления доверия кредиторов к банковской системе.
Данный подход зафиксирован Правительством России и Банком России в Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации. Указанный документ предусматривает создание института корпоративного ликвидатора банков с отозванной лицензией и возложение указанных функций на специализированную некоммерческую государственную организацию - Агентство по реструктуризации кредитных организаций.
Подготовленный законопроект основываясь на международном опыте предусматривает следующие основные правовые механизмы обеспечения деятельности корпоративного ликвидатора.
В целях защиты интересов кредиторов и обеспечения прозрачности конкурсного производства законопроект впервые вводит обязанности по опубликованию широкого спектра информации о движении имущества из конкурсной массы, его стоимости, условиях реализации, о расчетах с кредиторами, расходах на ведение конкурсного производства.
Контроль за деятельностью корпоративного ликвидатора предлагается возложить на Банк России и арбитражный суд.
Одновременно законопроект в целях исключения ведения дела о банкротстве в интересах крупных участников и клиентов кредитных организаций предусматривает отказ от участия органов кредиторов (собрания кредиторов и совета кредиторов) в осуществлении процедур банкротства.
В целях максимально быстрого удовлетворения требований кредиторов и повышения размера выплат корпоративный ликвидатор получает право выкупать активы, не проданные на торгах. Средства, вырученные от продажи таких активов после их предпродажной подготовки, будут направляться на расчеты с кредиторами ликвидируемых банков.
Для ускорения расчетов и повышения прозрачности финансовых потоков в процессе ликвидации (конкурсном производстве) предлагается использовать только счета, открываемые в специализированной организации. Так, с основного счета в специализированной организации будут производиться выплаты кредиторам, оплачиваться текущие коммунальные и эксплуатационные платежи.
Дополнительной гарантией своевременного и полного исполнения обязательств перед кредиторами станет предоставление арбитражным управляющим финансового обеспечения своей деятельности в виде страхования гражданской ответственности или иной формы обеспечения.
Прозрачность и подконтрольность деятельности корпоративного ликвидатора, минимизация расходов на ликвидацию и ее сроков, неподверженность влиянию со стороны заинтересованных лиц, большие организационные возможности по поиску активов, возможность квалифицированной организации судебных разбирательств повысят эффективность и прозрачность ликвидационных процедур.
Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими
силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи
с принятием федерального закона "О внесении изменений и дополнений
в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных
организаций"
В связи с принятием данного федерального закона не потребуется признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия других актов федерального законодательства.
Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений
в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных
организаций"
Принятие и реализация проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" не потребует материальных затрат и каких-либо расходов из федерального бюджета.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.