Пояснительная записка к проекту федерального закона N 212951-3 "О воспроизводстве минерально-сырьевой базы" (в части принятия и исполнения государственных программ геологического изучения недр и развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О воспроизводстве минерально-сырьевой базы"

Воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ) - это комплекс работ по геологическому изучению недр, включающий съемку, поиски, оценку (предварительную разведку) и разведку месторождений полезных ископаемых (детальную разведку), а также непосредственно связанные с ними научно-исследовательские, опытно-конструкторские и иные работы.

К сожалению, с 1992 года наблюдается многократное снижение объемов геологических работ и, как следствие, существенное отставание прироста запасов от их погашения в результате добычи.

Например, за последние 5 лет добыча нефти составляет около 300 млн. тонн/год, а прирост запасов - 200 млн. тонн/год (67%); по газу добыча - 580 млрд.м.куб/год, а прирост запасов - 350 млрд/год (60%); по золоту прирост запасов составляет всего 50% от добычи, по многим другим полезным ископаемым - практически нуль! Ситуация осложнена распадом единого минерально-сырьевого комплекса СССР, в связи с чем Россия потеряла как прежние источники минерального сырья, так и предприятия по их переработке.

Финансирование геологоразведочных работ вот уже более 40 лет идет за счет целевых отчислений горнодобывающих предприятий. Средства, ранее стабильно поступающие для геологии и учитываемые в госбюджете отдельной строкой, с 1992 г. стали использоваться не по назначению. Проверка, проведенная Счетной палатой РФ по итогам 1997-1998 года, выявила серьезные нарушения. Например, Министерство финансов РФ более 50% отчислений использовало на другие цели.

Поэтому Министерство природных ресурсов РФ (ранее Роскомнедра) в интересах дела большую часть целевых отчислений стало оставлять субъектам РФ и горнодобывающим предприятиям для самостоятельного ведения поисково-оценочных работ. Однако такая уловка не помогла, так как нецелевое использование отчислений в аналогичных масштабах наблюдалось как в бюджетах субъектов РФ, так и в горнодобывающих предприятиях.

При этом многочисленные постановления Правительства РФ и инструкции ведомств о целевом использовании средств постоянно нарушались и нарушаются, а виновные не наказывались и не наказываются. Мало того, в федеральном бюджете на 2001 год на геологию вновь выделено 50% целевых отчислений на ВМСБ и вновь предусмотрено неполное воспроизводство погашаемых запасов даже по нефти и газу. А с 2002 года вообще предусмотрена отмена отчислений на ВМСБ, то есть отказ государства от финансирования геологоразведочных работ и получения для этого компенсации ранее понесенных затрат от горнодобывающих предприятий в сумме около 700 млрд. рублей.

При таком положении мы через несколько лет доберем остатки запасов на разрабатываемых месторождениях и закроем наши горнодобывающие предприятия из-за отсутствия подготовленных к добыче новых месторождений, что создаст реальную угрозу экономической независимости и безопасности страны.

Основная цель данного законопроекта - усиление требований целевого использования отчислений на ВМСБ и других средств на поиски и разведку новых месторождений полезных ископаемых и ответственности за допускаемые нарушения.

Эта цель достигается установлением ограниченного перечня видов работ, непосредственно связанных с выполнением съемки, поисков и оценки новых месторождений полезных ископаемых и бюджетным финансированием только тех проектов, которые включены в федеральную и территориальные программы геологического изучения недр.

Законопроект предусматривает указание в федеральном бюджете на очередной год распределения отчислений на ВМСБ по субъектам РФ для финансирования территориальных программ ВМСБ и объектов федеральной программы ВМСБ, расположенных на их территориях. Законопроект предусматривает также ежегодную публикацию в средствах массовой информации отчетов о финансирования федеральной и территориальных программ ВМСБ, что позволит усилить контроль за целевым использованием бюджетных средств.

Законопроект разработан с учетом замечаний и предложений субъектов РФ и Правительства РФ к проекту федерального закона "О государственных целевых бюджетных фондах воспроизводства минерально-сырьевой базы", подготовленного ко второму чтению и снятого с рассмотрения по предложению Правительства РФ в связи с ликвидацией в 2001 году целевых бюджетных фондов.

Законопроект соответствует Закону РФ "О недрах" и систематизирует нормы, содержащиеся в нормативных правовых актах Правительства РФ, Министерства природных ресурсов РФ, Министерства топлива и энергетики РФ и Госгортехнадзора РФ, что обеспечивает благоприятные условия для реализации закона.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими
силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи
с принятием федерального закона "О воспроизводстве
минерально-сырьевой базы"

В связи с принятием федерального закона потребуется:

1. Частичная отмена статьи 44 Закона Российской Федерации "О недрах" (статьи 39-48 будут отменены после принятия части второй Налогового кодекса РФ);

2. Внесение изменений в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (новая редакция закона принята в первом чтении).

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О воспроизводстве минерально-сырьевой базы"

Настоящий проект федерального закона касается расходов, покрываемых за счет федерального бюджета (пункт 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации). Однако, законопроект не изменяет ни размеров отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, установленный Федеральным законом "О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы", ни действующий порядок использования этих отчислений для финансирования геологоразведочных работ, установленный статьей 44 Закона Российской Федерации "О недрах".

Изменение касается лишь платы за информацию о недрах и от использования или реализации горных выработок (скважин, шахт, карьеров и других горных выработок), зданий, сооружений и иного имущества основных фондов, полученных за счет государственных средств, и поступлений от штрафов за правонарушения в области использования и охраны недр и средств от возмещения соответствующего ущерба (статьи 4 и 5).

По данным Министерства природных ресурсов РФ за последние три года поступления по дополнительным источникам составили:

"плата за информацию о недрах"                     -  300-350 млн.руб/год

"средства от возмещения ущерба, нанесенного

в результате нарушений законодательства о недрах"  -  200-250 млн.руб/год

"поступления от штрафов за правонарушения

в области использования и охраны недр"             -      1-2 млн.руб/год

_________________________________________________________________________

Итого:                                                501-602 млн.руб/год

в процентах к прогнозу

на 2000 год (29,6 млрд.руб)                                    1,7 - 2,0%

Поступления от штрафов за правонарушения в области использования и охраны недр и средств от возмещения соответствующего ущерба в соответствие с Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" поступали в экологические фонды, которые с 2001 года ликвидируются. При этом указанные поступления от штрафов и возмещений в экологических фондах ранее использовались не по назначению, а охрана недр финансировалась за счет отчислений на ВМСБ. Сейчас это несоответствие исправляется принятием части второй Налогового кодекса РФ и новой редакции закона об охране окружающей природной среды.

Распределение поступлений от штрафов и возмещений между федеральным бюджетом и бюджетами соответствующих субъектов РФ в законопроекте предложено в пропорции 40:60 аналогично распределению платежей за пользование водными, лесными и другими природными ресурсами.

Плата за использование или реализацию горных выработок (скважин, шахт, карьеров и других горных выработок), зданий, сооружений и иного имущества основных фондов, полученных за счет государственных средств при выполнении геологоразведочных работ, по отдельным проектам может достигать 30-40% общих затрат. Например, затраты на проходку одной скважины на нефть и газ составляют от 2 до 10 млн. долл. (60-300 млн. руб). По завершении геологоразведочных работ эти скважины (штольни, карьеры) либо становятся бесхозными и через несколько лет бесплатно достаются добытчикам; либо включаются в основные фонды геологоразведчика для самостоятельной добычи; либо продаются геологоразведчиком другому пользователю недр, начинающим добычу полезного ископаемого. Таким образом, происходит скрытое финансирование за счет отчислений на ВМСБ не только геологоразведочных, но и добычных работ с присвоением государственных средств.

Аналогичное происходит с дорогами, ЛЭП, трубопроводами и другими объектами, построенными за счет средств на геологоразведку.

Очевидно, в случае использования для последующей добычи полезных ископаемых разведочных горных выработок и других объектов они должны считаться государственной собственностью и продаваться по остаточной стоимости горнодобывающим предприятиям, в том числе оплатой акциями этих предприятий, с направлением вырученных средств на финансирование федеральной и территориальных программ ВМСБ.

Переход в государственную собственность разведочных горных выработок и иного горного имущества по окончании геологоразведочных работ и их реализация горнодобывающим предприятиям с направлением вырученных средств на финансирование федеральной и территориальных программ ВМСБ может стать источником значительных дополнительных доходов, позволяющих увеличить объемы геологоразведочных работ и снизить ставки отчислений на ВМСБ.